尹秋元，李英明，屈蓓蓓，周爭(zhēng)先，劉天猛，吳昌奇，郝知友，鄒玖零，禹小芳※

（1.湖南省永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南永州425000；2.湖南省東安縣畜牧水產(chǎn)局，湖南東安429000；3.湖南省江華縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，湖南江華425500）

2008年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》（以下簡(jiǎn)稱《動(dòng)物防疫法》）是我國(guó)當(dāng)前獸醫(yī)工作的基本法，2014年湖南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所為了使湖南省動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員了解和掌握有關(guān)動(dòng)物檢疫和監(jiān)督執(zhí)法法律和規(guī)章，編著了《動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法法律法規(guī)匯編》，永州市積極貫徹上級(jí)精神，依法落實(shí)動(dòng)物疫病防控政策，有效防控了動(dòng)物疫病，保障了養(yǎng)殖業(yè)安全、畜產(chǎn)品質(zhì)量安全和公共衛(wèi)生安全。但目前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)仍存在一些問題，在推進(jìn)依法行政的新形勢(shì)下，如何理性地把握和分析這些問題的矛盾根源，積極尋求相應(yīng)的對(duì)策，是當(dāng)前動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法制建設(shè)急需解決的問題。本文通過從案件數(shù)量、類型及接案方式等方面對(duì)永州近7年的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件進(jìn)行分析，探討執(zhí)法過程中存在的問題及困難，并提出了相應(yīng)的解決問題的建議，為提高動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力提供借鑒與參考。

1 基本情況

1.1 養(yǎng)殖情況

永州，是湖南省地級(jí)市，位于湖南省南部，瀟、湘二水匯合處。永州下轄9縣4區(qū)（含2管理區(qū)），人口645.09萬(wàn)，占地2.24萬(wàn)km2。永州是湖南省的養(yǎng)殖業(yè)大市，打造了“舜皇山土豬”、“東安雞”等本地品牌。特別近幾年，在養(yǎng)殖業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了“永州速度”“永州現(xiàn)象”及“永州樣板”，在省內(nèi)乃至國(guó)內(nèi)予以推廣。2016年，永州生豬出欄991.5萬(wàn)頭，羊82萬(wàn)只，牛58.2萬(wàn)頭。永州是地處湖南最南端，與二廣均有接壤，交通發(fā)達(dá)，有二廣、泉南、廈蓉等國(guó)家級(jí)高速公路。自身畜禽養(yǎng)殖業(yè)發(fā)達(dá)、交通便利及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的內(nèi)地延伸，永州成立許多大型畜禽產(chǎn)品批發(fā)交易市場(chǎng)，僅道縣禽產(chǎn)品交易市場(chǎng)就輻射到了廣東、廣西、江西、湖北、貴州、河南等省份。永州市動(dòng)物養(yǎng)殖及交易量大，需要嚴(yán)格的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法防控動(dòng)物疫病，保障了養(yǎng)殖業(yè)安全及交易市場(chǎng)安全。

1.2 機(jī)構(gòu)設(shè)置

永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所是永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法主體單位，目前為正科級(jí)全額撥款事業(yè)單位，核定事業(yè)編制19名。13縣區(qū)（管理區(qū)）也成立動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所，負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)動(dòng)物防疫、檢疫、執(zhí)法監(jiān)督。

1.3 人員情況

通過查閱資料統(tǒng)計(jì)了永州市2009～2016全市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督系統(tǒng)人員情況，如表1。2009～2011年人員總數(shù)變得平緩。2011～2012年，撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站等站所，成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)綜合推廣中心，當(dāng)時(shí)符合條件的在職在編在冊(cè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧人員成為中心工作人員，屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員，為加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法，縣區(qū)增加了派出站的人數(shù)分布。2012年，為打擊銷售“病死豬”，進(jìn)一步增大了派出站的人數(shù)。2013～2016動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員變化幅度較小，保持在3%以內(nèi)。人數(shù)縣區(qū)分布失衡及其他部門的抽調(diào)借用，造成動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人數(shù)嚴(yán)重不夠。

表1 動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)縣級(jí)及其派出站人數(shù)

2 案件分析

2.1 數(shù)量分析

統(tǒng)計(jì)了永州市2009～2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件總數(shù)，如表2，案件總數(shù)同比存在較大波動(dòng)。2008年《動(dòng)物防疫法》開始實(shí)施，2009～2010年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法現(xiàn)場(chǎng)處罰達(dá)到85%及以上。2012年，公安部與國(guó)務(wù)院食品安全辦將打擊銷售“病死豬”作為“打四黑除四害”專項(xiàng)行動(dòng)的重要內(nèi)容，市、縣區(qū)兩級(jí)畜牧水產(chǎn)、公安、工商、質(zhì)監(jiān)部門聯(lián)合行動(dòng)，執(zhí)法效果良好，立案處罰的案件較多，占54%。2013～2015年的動(dòng)物執(zhí)法案件現(xiàn)場(chǎng)處罰占比相對(duì)穩(wěn)定，處于60%～70%左右。2016年，湖南省開始推進(jìn)產(chǎn)地檢疫年活動(dòng)，永州市積極執(zhí)行上級(jí)政策，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法程序進(jìn)一步規(guī)范，力度進(jìn)一步加大，案件數(shù)量顯著攀升。

表2 永州市2009～2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件總數(shù)

表3統(tǒng)計(jì)了永州市2009～2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法類型。2009～2016年，未經(jīng)檢疫即銷售或運(yùn)輸動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品案件每年都是永州市動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法發(fā)案率最高的。不按規(guī)定處理病害動(dòng)物及其產(chǎn)品、拒絕強(qiáng)制免疫的總占比也超過10%。當(dāng)前，我國(guó)家畜家禽飼養(yǎng)數(shù)量多，規(guī)?；B(yǎng)殖程度不高，病死畜禽數(shù)量較大，無(wú)害化處理水平偏低，隨意處置現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。現(xiàn)有病死畜禽無(wú)害化處理方式主要包括掩埋、焚燒及化制，但是養(yǎng)殖戶對(duì)病死畜禽無(wú)害化處理意識(shí)薄弱，圖方便隨意丟棄，使不按規(guī)定處理病害動(dòng)物及其產(chǎn)品發(fā)案率居高不下。2011～2016年，強(qiáng)制免疫接種的疫苗種類多，加之對(duì)強(qiáng)制免疫案件查處的逐步重視重視，拒絕強(qiáng)制免疫案件類型呈增長(zhǎng)的趨勢(shì)。永州近7年來，無(wú)偽造檢疫證章、瞞報(bào)疫情案件發(fā)生。

表3 永州市2009～2016年動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件類型

2.3 接案方式

永州市各縣區(qū)雖設(shè)置了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是執(zhí)法設(shè)備缺乏，執(zhí)法力量薄弱，很多縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所連執(zhí)法用車都沒有，造成執(zhí)法被動(dòng)。經(jīng)過查閱案卷，有超過一半以上的案件是通過群眾舉報(bào)、例行聯(lián)合執(zhí)法的方式進(jìn)行接案的，缺乏執(zhí)法主動(dòng)性。

3 案由分析

3.1 《動(dòng)物防疫法》缺少配套規(guī)定

現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》中明確授權(quán)國(guó)務(wù)院獸醫(yī)主管部門制定辦法、名錄、規(guī)劃、計(jì)劃、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范等規(guī)定的法律條文接口共25個(gè)，已完成16個(gè)，部分完成5個(gè)，整體完成率為84%。動(dòng)物運(yùn)載工具、墊料、包裝物、容器的防疫要求、官方獸醫(yī)管理辦法、動(dòng)物診療衛(wèi)生安全規(guī)范、公共防疫補(bǔ)償管理辦法都缺乏配套的明確授權(quán)性規(guī)章、規(guī)定。

3.2 犯案主體法律意識(shí)薄弱

在一般公民“重刑輕民”的觀念中，一提起法律首先聯(lián)想到的仍是“抓人”和“判刑”，法律的權(quán)威僅表現(xiàn)于它的懲罰力量。人們對(duì)法律在社會(huì)生活中的全面調(diào)整和全面保障公民權(quán)利的作用沒有充分的認(rèn)識(shí)。在整個(gè)法律體系中，人們對(duì)有些行政法比較漠視，不太習(xí)慣把它們也做為法律去遵守。為加強(qiáng)對(duì)動(dòng)物防疫活動(dòng)的管理，預(yù)防、控制和撲滅動(dòng)物疫病，促進(jìn)養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展，保護(hù)人體健康，維護(hù)公共衛(wèi)生安全，2008年1月1日頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》，主要針對(duì)的是與動(dòng)物養(yǎng)殖、運(yùn)輸、銷售有關(guān)的人員，群體較小，知名度偏低。立法時(shí)間相對(duì)較短，普及率也不高。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法犯案成本較低，大部分案件都以沒收非法所得或處罰少量現(xiàn)金而結(jié)案，缺乏對(duì)不法分子的震懾力。

3.3 執(zhí)法主體監(jiān)管意識(shí)薄弱

由于部分基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作人員沒有納入年度考核責(zé)任制，缺乏有效監(jiān)管，少數(shù)地方被動(dòng)應(yīng)付，麻痹松懈[1]。部分地方政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)執(zhí)法的重視，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督法制宣傳和配套措施也沒落實(shí)到位，致使養(yǎng)殖戶對(duì)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作有抵觸情緒。

3.4 執(zhí)法力量薄弱

畜禽養(yǎng)殖數(shù)量、交易數(shù)量的增多，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法任務(wù)也日趨繁重、責(zé)任日益重大，有限的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)人力資源與量大面廣的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督任務(wù)之間，存在著較大的矛盾，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量不足已成為不爭(zhēng)的事實(shí)。政府監(jiān)管不力，給不法分子可乘之機(jī)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)普遍存在法制觀念淡薄，執(zhí)法水平較低、專業(yè)技術(shù)匱乏，文化層次參差不齊、機(jī)構(gòu)編制不足，監(jiān)管力量薄弱、執(zhí)法設(shè)備不配套。例如，永州市回龍圩管理區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只有1名工作人員，而明文規(guī)定執(zhí)法主體執(zhí)法過程必須2個(gè)執(zhí)法人員參加，否則造成違規(guī)執(zhí)法。還有超過1半以上的縣區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒有配備執(zhí)法專用車，也缺乏取樣采證的設(shè)備。從而形成有法難執(zhí)的尷尬局面。

4 建議

4.1 完善《動(dòng)物防疫法》

制定明確授權(quán)性規(guī)章、規(guī)定是《動(dòng)物防疫法》授予獸醫(yī)主管部門的權(quán)利，也是《立法法》賦予的責(zé)任和義務(wù)。建議依據(jù)現(xiàn)行《動(dòng)物防疫法》的規(guī)定，組織專家力量對(duì)尚未制定的配套規(guī)章、規(guī)定開展深入研究調(diào)研，并及時(shí)制定出臺(tái)，從形式上完善《動(dòng)物防疫法》配套法律規(guī)范框架。對(duì)現(xiàn)有的部門規(guī)章進(jìn)行研究梳理，評(píng)估其實(shí)施情況，查找立法中存在的問題和漏洞，修訂完善現(xiàn)有規(guī)章體系。研究將現(xiàn)有的規(guī)范性文件等規(guī)定上升為部門規(guī)章，提高配套規(guī)定的法律位階，充實(shí)《動(dòng)物防疫法》配套規(guī)章體系，從內(nèi)容上完善《動(dòng)物防疫法》配套法律規(guī)范框架。積極推動(dòng)《動(dòng)物防疫法》修訂工作，并在過程中考慮現(xiàn)實(shí)獸醫(yī)工作需要，進(jìn)一步完善獸醫(yī)法律法規(guī)框架[2]。

4.2 普法及宣傳教育

要進(jìn)一步宣傳《動(dòng)物防疫法》等相關(guān)的法律法規(guī)，提高養(yǎng)殖戶的動(dòng)物防疫法律意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，充分調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，組成完善的疫情監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系，提高疫情快速反應(yīng)和處置的能力[3]。讓群眾在日常生活中學(xué)習(xí)及遵守《中國(guó)動(dòng)物防疫法》，通過學(xué)法、懂法、用法來防控動(dòng)物疾病的傳播，捍衛(wèi)人類與動(dòng)物的健康。還要通過電視、網(wǎng)絡(luò)、散發(fā)傳單、宣傳冊(cè)、圖板、張貼懸掛標(biāo)語(yǔ)和現(xiàn)場(chǎng)講解等方式，向群眾講解動(dòng)物疫病防控相關(guān)知識(shí)，增強(qiáng)群眾對(duì)動(dòng)物疫病防控的意識(shí)。讓群眾了解到動(dòng)物疫病的危害和防范措施，明白動(dòng)物強(qiáng)制免疫、動(dòng)物檢疫及病死畜禽無(wú)害化處理的必要性。達(dá)到了“正確認(rèn)識(shí)”、“積極行動(dòng)”的目的，并積極參與到動(dòng)物疫病防控中來。

4.3 增強(qiáng)執(zhí)法力量

首先要著重優(yōu)化動(dòng)物衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，理順管理體制，解決人員編制和經(jīng)費(fèi)保障等關(guān)鍵問題，提高基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法力量待遇。建立一支職責(zé)明確、行為規(guī)范、執(zhí)法有力、保障到位的動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法隊(duì)伍，提升動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法能力。其次，加緊配備動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法所需的交通工具、通訊器材及執(zhí)法取證裝備，改善辦公條件。逐步實(shí)現(xiàn)動(dòng)物防疫信息的現(xiàn)代化管理，使得動(dòng)物防疫信息網(wǎng)絡(luò)化，確保動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作有效開展。再次，在執(zhí)法過程中要提升應(yīng)急反應(yīng)能力及服務(wù)指導(dǎo)能力，做到主動(dòng)執(zhí)法。最后，要加強(qiáng)執(zhí)法人員自身原因責(zé)任追究與避免，規(guī)范執(zhí)法過程[4]，文明執(zhí)法。

4.4 強(qiáng)化部門聯(lián)合執(zhí)法

2012年，“打四黑除四害”聯(lián)合執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)取到良好的執(zhí)法效果。因此，要繼續(xù)與關(guān)行政管理部門聯(lián)合執(zhí)法，特別是要加強(qiáng)與公安、食藥、工商部門之間配合與協(xié)作，借助公安部門的特殊作用，嚴(yán)厲打擊各種違法行為。還要加強(qiáng)與法檢機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合，對(duì)具有典型性的案件申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，增強(qiáng)社會(huì)影響力，讓更多的違法行為得到應(yīng)有的懲治[5]。

4.5 產(chǎn)地檢疫推進(jìn)年活動(dòng)

市、縣動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)要切實(shí)增強(qiáng)產(chǎn)地檢疫工作的責(zé)任感和緊迫感，想方設(shè)法創(chuàng)新工作措施，扎實(shí)加快推進(jìn)活動(dòng)進(jìn)程。一是對(duì)全省動(dòng)物產(chǎn)地檢疫數(shù)較往年同期偏低的況，各地要積極查原因研究對(duì)策；二是懶政問責(zé)是當(dāng)前作風(fēng)建設(shè)整治重點(diǎn)，切勿觸碰底線；三是要強(qiáng)化基層責(zé)任落實(shí)，深入推進(jìn)動(dòng)物產(chǎn)地檢疫推進(jìn)年活動(dòng)的開展，切實(shí)落實(shí)產(chǎn)地檢疫率、動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法案件動(dòng)物標(biāo)準(zhǔn)化檢疫申報(bào)點(diǎn)建設(shè)。

4.6 完善病死畜禽無(wú)害化處理體系

永州市貫徹《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立病死畜禽無(wú)害化處理機(jī)制的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2014〕47號(hào)）和《湖南省人民政府辦公廳關(guān)于建立病死畜禽無(wú)害化處理機(jī)制的實(shí)施意見》（湘政辦發(fā)〔2015〕103號(hào)）精神，結(jié)合永州市地理實(shí)際，設(shè)計(jì)了“南北兩個(gè)中心+多縣收集暫存點(diǎn)”的多縣聯(lián)營(yíng)聯(lián)建模式，并已經(jīng)開始籌建，到2017年，永州將要建成2個(gè)病死畜禽無(wú)害化處理中心主體工程，2018年處理中心、轉(zhuǎn)運(yùn)中心及各縣區(qū)病死畜禽收集暫存點(diǎn)將全面竣工并投入使用。隨著永州病死畜禽無(wú)害化處理體系建設(shè)的完成，無(wú)害化處理的硬件設(shè)施是完備了。但是，還需要強(qiáng)化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任、落實(shí)屬地管理責(zé)任、完善配套保障政策、加強(qiáng)宣傳教育、嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為等一系列有效措施予以保障病死畜禽無(wú)害化處理體系的正常運(yùn)營(yíng)。通過硬件施設(shè)的完成以及配套政策的落實(shí)，必將提高群眾關(guān)于病死畜禽無(wú)害化處理意識(shí)，推進(jìn)永州市病死畜禽無(wú)害化處理，保障食品安全和生態(tài)環(huán)境安全。□

[1] 任俊濤，洪延鎖，凌明.巢湖市居巢區(qū)《中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法》貫徹實(shí)施情況及對(duì)策[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技,2011(9)：350-354.

[2] 朱琳，李昂，李衛(wèi)華，等.《動(dòng)物防疫法》配套規(guī)定制定情況研究[J].中國(guó)動(dòng)物檢疫，2009，33（2）：50-55.

[3] 丁剛.金塔縣貫徹執(zhí)行《動(dòng)物防疫法》存在的問題和對(duì)策[J].綜述專論,2017,47(2)：45-46.

[4] 楊凱.加強(qiáng)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作的幾點(diǎn)建議[J].動(dòng)物衛(wèi)生.2017(3)：36-37.

[5] 周明旭，黃夏，鄧朝陽(yáng).我區(qū)動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法體系建設(shè)現(xiàn)狀分析與對(duì)策[J].廣西畜牧獸醫(yī)2016,32(6)：313-315.