常穎

摘要：改變農(nóng)村的落后局面，提升廣大農(nóng)民的生活質(zhì)量，完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度，已經(jīng)成為當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)的題中之義，但目前農(nóng)村公共產(chǎn)品供給制度存在許多急需解決的問題。這些問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了我國農(nóng)村經(jīng)濟的進一步發(fā)展。所以，如何創(chuàng)新農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制，是當(dāng)前我國新農(nóng)村建設(shè)應(yīng)當(dāng)深入思考的問題。本文首先分析了農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制存在的供給結(jié)構(gòu)不平衡、供給效率低、供給總量不足等問題。并進一步指出了建設(shè)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的策略，即構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給機制、健全農(nóng)村公共產(chǎn)品的監(jiān)督制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；公共產(chǎn)品供給；建設(shè)

中圖分類號：F323 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

所謂的“農(nóng)村公共產(chǎn)品”主要是指農(nóng)村發(fā)展需要的，且具有非排他性與非競爭性的服務(wù)、產(chǎn)品。就其性質(zhì)而言主要包括準(zhǔn)公共產(chǎn)品與公共產(chǎn)品兩類。就其受益范圍來看則可以氛圍社區(qū)性、全國性和地區(qū)性的。近年來，我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，如何根據(jù)當(dāng)前的時代需求，建設(shè)社會主義新農(nóng)村，是社會各界普遍關(guān)注的問題。社會主義新農(nóng)村要求鄉(xiāng)風(fēng)文明、生產(chǎn)發(fā)展、管理民主、生活寬裕、村容整潔。如何及時革新公共產(chǎn)品供給機制，是建設(shè)社會主義新農(nóng)村需要解決的重要問題。

一、當(dāng)前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制現(xiàn)狀

1.農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)不平衡

當(dāng)前，在農(nóng)村公共產(chǎn)品提供中，一些部門傾向于容易見成效的公共項目，例如符合上級要求的農(nóng)村電網(wǎng)改造、交通道路建設(shè)、公共設(shè)施項目等，投入大量資金確保這些項目的順利實施。但針對科技推廣、社會保障、水利建設(shè)等見效慢、周期長的社會福利型項目則甚少涉及，但這些項目卻正是農(nóng)村發(fā)展所需的。這就導(dǎo)致農(nóng)村發(fā)展所需的公共服務(wù)供不應(yīng)求。致使有限的公共產(chǎn)品投入無法得到合理運用，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動和農(nóng)民生活質(zhì)量都無法有效提高，農(nóng)村公共產(chǎn)品結(jié)構(gòu)也日益失衡。

2.供給效率較低

就支出項目而言，當(dāng)前我國財政支農(nóng)指出結(jié)構(gòu)不僅有生活支出和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，還有用于農(nóng)業(yè)部門的事業(yè)費支出。主要包括農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)村救濟費用、支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出、農(nóng)業(yè)科技三項費用、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費等支出項目，其中事業(yè)費用所占比率較高。調(diào)查顯示，這種以農(nóng)業(yè)事業(yè)費作為支出重心的投入結(jié)構(gòu)效率偏低。農(nóng)產(chǎn)品市場具有典型的“蛛網(wǎng)”特點，農(nóng)業(yè)原本就是一個市場風(fēng)險和自然風(fēng)險交叉存在的產(chǎn)業(yè)，同時，我國農(nóng)村分散性收入相對較低，導(dǎo)致大部分農(nóng)民對公共產(chǎn)品依賴性過大。所以，當(dāng)前急需能夠保證產(chǎn)量穩(wěn)定增長、改進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的公共產(chǎn)品，例如農(nóng)業(yè)科技收入、大型水利灌溉設(shè)施等，但由于這些公共產(chǎn)品周期長、見效慢，時常被政府忽視，致使這些公共產(chǎn)品供給確實，但那些對農(nóng)民生產(chǎn)幫助較小的公共產(chǎn)品卻出現(xiàn)明顯的過?，F(xiàn)象，比如農(nóng)貿(mào)市場、樓堂館所等，其使用效率相對較低。除此之外，當(dāng)前許多財政支農(nóng)指出普遍不關(guān)注信息系統(tǒng)、科技推廣的公共產(chǎn)品項目，導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給機制出現(xiàn)動態(tài)適應(yīng)性較差、結(jié)構(gòu)失衡等現(xiàn)象。

3.供給總量不足

在世界范圍內(nèi)來看，我國是一個農(nóng)業(yè)大國，但長久以來我國對農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資相對較小，調(diào)查顯示，從1978年到1998年期間，我國農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資占同期國民經(jīng)濟行業(yè)建設(shè)投資的1.5%，之后雖然有小幅度提升，但是相較于其他行業(yè)，仍明顯較低，根本無法滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展需求。上世紀(jì)九十年來以來，我國財政支農(nóng)比重呈下降趨勢。從1991年的10.3%到1997年的8.3%。除此之外，農(nóng)村仍有許多居民未能獲取合格的飲用水，數(shù)據(jù)顯示，我國農(nóng)村有一半人數(shù)還未飲用自來水。與此同時，仍有部分農(nóng)村地區(qū)未實現(xiàn)九年義務(wù)教育；缺乏必要的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)；信息網(wǎng)、交通網(wǎng)和能源網(wǎng)建設(shè)落后。一些農(nóng)村地區(qū)的飲用水、社區(qū)廣播、道路等公共產(chǎn)品都由村民集資建設(shè)。顯然，總體來看，目前我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量嚴(yán)重不足。

二、農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的建設(shè)途徑

1.構(gòu)建多層次的公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)

按照公共財政學(xué)理論，社會產(chǎn)品依據(jù)收益排他性、消費競爭性等可以劃分為私人產(chǎn)品、純公共產(chǎn)品、俱樂部產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。其中，俱樂部產(chǎn)品的受益人較為固定，私人產(chǎn)品則由市場提供。準(zhǔn)公共產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品則具有更為明顯的外部性，因此，若依靠私人提供往往效率低下，必須由政府支持。但這并不意味著要完全依靠政府，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合私人部門。通常情況下，純公共產(chǎn)品大多由政府部門提供，但準(zhǔn)公共產(chǎn)品則多運用政府補貼形式，私人與政府結(jié)合提供。根據(jù)這一理論，我國農(nóng)村純公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)依靠政府提供，例如種子培育、農(nóng)村道路建設(shè)、大型骨干水利工程、全國性水土保持工程、全國性農(nóng)業(yè)并蟲害防治、氣象、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等，這些公共產(chǎn)品只有外部收益，所以屬于純公共產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)依靠政府提供。但這并非是指由政府部門生產(chǎn)這些產(chǎn)品。政府可以與私人部門簽訂合同，交與其生產(chǎn)，政府根據(jù)實際情況進行購買。同時，農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由農(nóng)民私人與政府混合提供。例如，農(nóng)村電力、地區(qū)性農(nóng)業(yè)病蟲防治、節(jié)水農(nóng)業(yè)、中小型水利工程、農(nóng)技推廣、農(nóng)業(yè)科技教育等，這些公共產(chǎn)品不僅有生產(chǎn)者個人受益，還有社會受益。因此，它們屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品。可以以政府補貼為基礎(chǔ)，依據(jù)“誰受益，誰負擔(dān)”的標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民根據(jù)收益情況進行集資生產(chǎn)。具體實踐中，應(yīng)當(dāng)充分重視農(nóng)民的意愿，召開村民大會，制定相應(yīng)的集資方案。這些公共產(chǎn)品可以由政府提供，然后依據(jù)受益程度，向使用者收取費用。而對于那些受益范圍較小的公共產(chǎn)品，則可以組織農(nóng)民以俱樂部形式提供。比如農(nóng)產(chǎn)品的流通與加工、灌溉、鄉(xiāng)村道路、琥珀的漁業(yè)資源利用、種植等，這些公共產(chǎn)品受益群體較為固定，因此，應(yīng)劃分為俱樂部產(chǎn)品。對這些公共產(chǎn)品若由私人提供就容易形成效率損失，但政府提供也不甚合理，因此，應(yīng)當(dāng)組織農(nóng)民成立農(nóng)業(yè)合作社，進而將外部收益內(nèi)在化。此外，還應(yīng)當(dāng)確保農(nóng)民的私人收益不受政府干預(yù)。例如農(nóng)業(yè)的收獲、耕作、銷售、種植養(yǎng)殖和施肥等，都應(yīng)當(dāng)避免政府干預(yù)，由農(nóng)民自主進行，政府可以適時指導(dǎo)和幫助。

2.健全農(nóng)村公共產(chǎn)品供給監(jiān)督制度

調(diào)查表明，我國許多農(nóng)村地區(qū)的公共產(chǎn)品提供存在地區(qū)差異大、供給不足等問題，有些農(nóng)村地區(qū)還存在公共產(chǎn)品使用效率低下的現(xiàn)象。因此，應(yīng)當(dāng)不斷完善公共產(chǎn)品供給使用監(jiān)督機制。首先，我國提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的部門較多，時常發(fā)生政策間相互制約的現(xiàn)象。導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給資金出現(xiàn)重復(fù)、分散和交叉現(xiàn)象。其中大部分被用于人員開支和機構(gòu)開支。有些地區(qū)甚至存在虛假提供、擠占挪用等現(xiàn)象，所以，應(yīng)當(dāng)及時查處各種違規(guī)行為，加強社會審計監(jiān)督作用，通過社會監(jiān)督規(guī)范農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。其次，還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮各級人民代表大會的監(jiān)督作用，以法律形式明確農(nóng)村公共產(chǎn)品供給方面的反饋機制、具體權(quán)責(zé)、處理程序和反映渠道。以及信息披露機制、社會獎勵機制、信息收集機制等，并堅持村務(wù)、政務(wù)公開。除此之外，還應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)村公共產(chǎn)品的使用監(jiān)督制度，明確公共設(shè)施的維護職責(zé)。避免農(nóng)村地區(qū)的鄉(xiāng)村道路、文化場館、農(nóng)田水利灌溉、通訊、電網(wǎng)等設(shè)施因維修不到位造成失竊、破壞等現(xiàn)象。

3.構(gòu)建全國城鄉(xiāng)一體化公共產(chǎn)品供給機制

長期以來，我國都存在公共產(chǎn)品供給城鄉(xiāng)不均衡的現(xiàn)象，這對我國呈現(xiàn)發(fā)展都會產(chǎn)生不利影響。只有加大農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給才能推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)。因此，政府應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村文化事業(yè)、農(nóng)業(yè)科技研究等方面極大財政投入。從某種程度上看，農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給情況直接影響建設(shè)社會主義新農(nóng)村的效果。此外，目前我國已經(jīng)逐步進入以城帶鄉(xiāng)、以工促農(nóng)的階段，所以，若要完善農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制就應(yīng)當(dāng)建立城鄉(xiāng)一體的格局，并依據(jù)平等、統(tǒng)一的原則，構(gòu)建以公共財政為支撐的公共產(chǎn)品供給體系，使城鄉(xiāng)居民都享有平等的國民待遇。而若要完善城鄉(xiāng)一體的公共產(chǎn)品供給體系，就應(yīng)當(dāng)打破當(dāng)前的一些體制障礙，改變以往城鄉(xiāng)二元化的格局。與此同時，還應(yīng)當(dāng)明確界定相關(guān)政府部門在公共產(chǎn)品供給中的責(zé)任，由于當(dāng)前農(nóng)村公共產(chǎn)品存在外部性，因此，個人或者企業(yè)都無法或不愿意供給公共產(chǎn)品。只能由政府充當(dāng)農(nóng)村公共產(chǎn)品的主要提供者。應(yīng)依據(jù)農(nóng)村公共產(chǎn)品的受益范圍與性質(zhì)科學(xué)劃分公共產(chǎn)品，并以規(guī)章制度形式規(guī)范供給主體，其中，中央部門應(yīng)負責(zé)純公共產(chǎn)品與全國性的公共產(chǎn)品。對于那些準(zhǔn)公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)根據(jù)其受益范圍交給不同層次的地方政府負責(zé)。在具體實踐中，大江大河的治理、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究等公共產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)由中央政府供給，而對于農(nóng)村社會保障、農(nóng)民合作醫(yī)療、農(nóng)村義務(wù)教育等公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由省級政府與中央政府共同提供。農(nóng)村電網(wǎng)、地區(qū)性衛(wèi)生防疫、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣等則應(yīng)當(dāng)由縣級、市級政府提供，農(nóng)村小型水利設(shè)施、鄉(xiāng)村道路、鄉(xiāng)村規(guī)劃等基礎(chǔ)的公共產(chǎn)品則應(yīng)當(dāng)由上級政府撥款，交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責(zé)。

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