殷海燕　馬彥寧

摘要：國(guó)庫(kù)集中支付改革是我國(guó)財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它在一定程度上規(guī)范了財(cái)政資金行為，提高了財(cái)政資金使用效率，但受多種因素制約，一些弊端逐漸顯現(xiàn)。筆者針對(duì)當(dāng)前商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)中存在的問(wèn)題進(jìn)行解析，探討和研究人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的可行性，以期更好地發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度在宏觀調(diào)控和資源配置中的作用。

關(guān)鍵詞：人民銀行；直接辦理；國(guó)庫(kù)集中支付；可行性

中圖分類(lèi)號(hào)：F832.2 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2016）031-000-02

一、商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付的弊端

（一）代理銀行面臨墊付資金的風(fēng)險(xiǎn)。為保證準(zhǔn)確、及時(shí)、安全地清算國(guó)庫(kù)資金，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)規(guī)定了清算資金的時(shí)限，如果代理銀行在規(guī)定時(shí)限之前不能及時(shí)匯總所有營(yíng)業(yè)網(wǎng)點(diǎn)支付的財(cái)政資金，或在規(guī)定時(shí)限之后出現(xiàn)預(yù)算單位臨時(shí)提現(xiàn)、緊急支出等情況，可能使其在當(dāng)日無(wú)法完成已墊付資金的清算，造成代理銀行面臨一定的墊付資金風(fēng)險(xiǎn)。

（二）存在現(xiàn)金管理不嚴(yán)的隱患?！敦?cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》雖有“預(yù)算單位零余額賬戶可以提取現(xiàn)金”的規(guī)定，但對(duì)預(yù)算單位提取現(xiàn)金的數(shù)額和次數(shù)未做具體規(guī)定，大量現(xiàn)金通過(guò)預(yù)算單位零余額賬戶游離出來(lái)成為可能；另外動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)算單位提取現(xiàn)金的用途和流向比較困難，很容易造成現(xiàn)金管理的漏洞。

（三）代理銀行對(duì)零余額賬戶管理、使用不規(guī)范。零余額賬戶的設(shè)立和使用是集中支付改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但是在業(yè)務(wù)處理過(guò)程中，零余額賬戶存在余額不為零現(xiàn)象。代理銀行接到財(cái)政部門(mén)簽發(fā)支付指令后，應(yīng)根據(jù)支付指令先從其零余額賬戶支付資金給勞務(wù)供應(yīng)商或用款單位，然后再向人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)申請(qǐng)清算。這種“先支付、后清算”的支付結(jié)算方式，違背了《支付結(jié)算辦法》中“銀行不墊款”的結(jié)算原則。

（四）代理銀行存在違規(guī)操作風(fēng)險(xiǎn)。一是出于自身經(jīng)濟(jì)效益的考慮，個(gè)別代理銀行辦理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)“先清算、后支付”，國(guó)庫(kù)資金成為其信貸資金來(lái)源，影響了財(cái)政資金的清算效率，容易誘發(fā)國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)；二是有些代理銀行延壓、坐支財(cái)政集中支付資金和退款，未按制度要求最遲在次營(yíng)業(yè)日向財(cái)政申請(qǐng)退劃，而是待財(cái)政修正后再次支付。國(guó)庫(kù)資金被大量轉(zhuǎn)移到代理銀行形成“第二國(guó)庫(kù)”。

（五）國(guó)庫(kù)監(jiān)督職能被弱化。在代理模式下，商業(yè)銀行先墊付資金，再與人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)清算，人民銀行由主動(dòng)劃撥變?yōu)楸粍?dòng)清算，形成了事實(shí)上的代理銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)，人民銀行經(jīng)理國(guó)庫(kù)的職能被弱化。而國(guó)庫(kù)資金先用后批的顛倒運(yùn)行程序，使得國(guó)庫(kù)部門(mén)置身于事后，無(wú)法適時(shí)、充分地開(kāi)展國(guó)庫(kù)資金監(jiān)督，削弱了國(guó)庫(kù)對(duì)財(cái)政支出款項(xiàng)的有效監(jiān)督。

二、人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付的優(yōu)勢(shì)

（一）資金清算渠道科學(xué)先進(jìn)，可以有效提高預(yù)算執(zhí)行效率。一是人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)作為支付系統(tǒng)的參與者，具備良好的支付清算能力，預(yù)算支出可以直接面向預(yù)算單位和廣大供應(yīng)商等，支付范圍不受地域限制；二是TCBS“一點(diǎn)接入、一點(diǎn)清算、資金實(shí)時(shí)清算、支出即時(shí)到賬”的特點(diǎn)為人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)提供了科學(xué)、先進(jìn)的資金清算平臺(tái)。通過(guò)TCBS，人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)可以將國(guó)庫(kù)資金支付信息加密處理后直接發(fā)送至最終收款人開(kāi)戶銀行。這樣既防止了代理銀行支付、清算環(huán)節(jié)的截留、占?jí)簡(jiǎn)栴}，又將辦結(jié)時(shí)間從原來(lái)的2-3天縮減到幾分鐘。

（二）業(yè)務(wù)處理快捷順暢，可以有效降低行政運(yùn)行成本。人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的具體流程為：預(yù)算單位提出用款申請(qǐng)→財(cái)政部門(mén)核定→財(cái)政部門(mén)向人民銀行發(fā)送額度信息→財(cái)政部門(mén)開(kāi)具支付指令送交人民銀行國(guó)庫(kù)→人民銀行國(guó)庫(kù)核實(shí)→通過(guò)TCBS發(fā)起支付報(bào)文→從國(guó)庫(kù)單一賬戶直接撥付款項(xiàng)到收款人或用款單位賬戶。這種“由曲變直”的清算環(huán)節(jié)，免去了代理銀行充當(dāng)“資金二傳手”往返支付、清算、對(duì)賬的壓力，減少了財(cái)政選擇代理銀行、開(kāi)辦業(yè)務(wù)的費(fèi)用投入，省去了財(cái)政支付商業(yè)銀行代辦手續(xù)費(fèi)和墊付資金的利息支出，為財(cái)政部門(mén)節(jié)約了可觀的結(jié)算費(fèi)用，避免了商業(yè)銀行之間的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)。

（三）內(nèi)控制度嚴(yán)密完善，可以有效防范資金風(fēng)險(xiǎn)。一是人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)已建立起了一套涵蓋崗位設(shè)置和權(quán)限管理、重要事項(xiàng)審批、重要業(yè)務(wù)操作、賬務(wù)核對(duì)及事后監(jiān)督等多項(xiàng)內(nèi)容的內(nèi)控制度體系，為防范國(guó)庫(kù)集中支付資金風(fēng)險(xiǎn)提供了基礎(chǔ)和保障；二是人民銀行負(fù)有管理、維護(hù)現(xiàn)代化支付系統(tǒng)正常運(yùn)行的職責(zé)，采用人民銀行直接辦理模式可以在支付系統(tǒng)異?；虬c瘓之前做好資金損失風(fēng)險(xiǎn)的防范；三是人民銀行的特殊地位使其不需要延壓、占用、截留國(guó)庫(kù)資金來(lái)補(bǔ)充流動(dòng)資金、獲取利潤(rùn)，這樣可有效實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)資金專(zhuān)款專(zhuān)用。

（四）掌握資金劃撥的主動(dòng)權(quán)，可以有效強(qiáng)化國(guó)庫(kù)監(jiān)管職能。一是人民銀行國(guó)庫(kù)可以按照人大批準(zhǔn)的預(yù)算指標(biāo)和財(cái)政提供的月度支付額度審核每一筆支出的用途明細(xì)、金額，可以實(shí)時(shí)、全方位地監(jiān)測(cè)國(guó)庫(kù)資金的支付時(shí)間、對(duì)象、用途和金額，可以督促申請(qǐng)部門(mén)按照規(guī)章制度更加合理合法地使用國(guó)庫(kù)資金；二是人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)由事后監(jiān)督向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，財(cái)政資金支付結(jié)算與監(jiān)管形成“二位一體”，可以杜絕商業(yè)銀行代理模式下因國(guó)庫(kù)監(jiān)督時(shí)點(diǎn)相分離而造成的國(guó)庫(kù)資金被轉(zhuǎn)移、挪用現(xiàn)象，從源頭上遏制了“第二國(guó)庫(kù)”的產(chǎn)生，為國(guó)庫(kù)資金的安全使用提供有力的保障。

（五）統(tǒng)一管理國(guó)庫(kù)資金，可以有效加強(qiáng)宏觀調(diào)控。一是采用人民銀行直接辦理模式后，財(cái)政部門(mén)只需在人民銀行開(kāi)設(shè)國(guó)庫(kù)單一賬戶，將分散在商業(yè)銀行的財(cái)政資金集中到國(guó)庫(kù)統(tǒng)一存放，避免了大量資金的沉淀、閑置，增加了國(guó)庫(kù)存款余額，可以提高財(cái)政部門(mén)調(diào)度、調(diào)劑資金的能力，同時(shí)為開(kāi)展地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理創(chuàng)造條件；二是隨著預(yù)算資金的統(tǒng)一管理使用，預(yù)算收支信息由原來(lái)的分散存儲(chǔ)變?yōu)閲?guó)庫(kù)集中存儲(chǔ)，國(guó)庫(kù)部門(mén)可以依托TMIS系統(tǒng)準(zhǔn)確地預(yù)測(cè)國(guó)庫(kù)最佳庫(kù)底資金存量，配合貨幣政策做出宏觀調(diào)控。

三、人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)模式的設(shè)想

人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)模式就是繼續(xù)堅(jiān)持國(guó)庫(kù)集中支付改革的基本原則，仍然使用零余額賬戶管理方式，將財(cái)政零余額賬戶開(kāi)設(shè)在人民銀行，由人民銀行通過(guò)財(cái)政零余額賬戶先行將資金支付給最終收款人，隨后再與國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。與現(xiàn)有的商業(yè)銀行代理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)模式唯一的區(qū)別是財(cái)政零余額賬戶開(kāi)設(shè)在人民銀行。

（一）前期準(zhǔn)備工作

一是在人民銀行成立國(guó)庫(kù)集中收付中心，具體負(fù)責(zé)辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)。采用財(cái)政部門(mén)的現(xiàn)有模式，即國(guó)庫(kù)與國(guó)庫(kù)集中支付中心合署辦公，實(shí)行一塊牌子兩套人馬。二是重新設(shè)計(jì)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系。針對(duì)直接支付與授權(quán)支付方式的不同，除了滿足直接支付需要在人民銀行國(guó)庫(kù)開(kāi)設(shè)“國(guó)庫(kù)單一賬戶”和“財(cái)政零余額賬戶”，還須在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)“預(yù)算單位零余額賬戶”，作為人民銀行直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)時(shí)使用的賬戶。

（二）直接辦理模式及具體業(yè)務(wù)流程

1.人民銀行直接辦理直接支付業(yè)務(wù)模式及操作流程。預(yù)算單位年初制訂預(yù)算計(jì)劃，財(cái)政部門(mén)核定審批后，按計(jì)劃時(shí)間通過(guò)財(cái)稅庫(kù)銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)（TIPS）將直接支付額度信息發(fā)送人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)和國(guó)庫(kù)集中收付中心，同時(shí)將直接支付指令電子信息發(fā)送至人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付中心。國(guó)庫(kù)集中收付中心核實(shí)后，在額度范圍內(nèi)，通過(guò)財(cái)政部門(mén)零余額賬戶直接將財(cái)政資金支付給最終收款人。TCBS系統(tǒng)日終前將當(dāng)日實(shí)際支付的財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)至財(cái)政部門(mén)零余額賬戶，保證財(cái)政零余額賬戶當(dāng)日余額為零。（具體流程見(jiàn)圖1）

2.人民銀行直接辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)模式及操作流程。預(yù)算單位按照年初批復(fù)的部門(mén)預(yù)算和資金使用計(jì)劃，每月月底前向財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)授權(quán)支付的月度用款額度，財(cái)政部門(mén)核定后在每月月底前通過(guò)TIPS將預(yù)算單位的月度授權(quán)支付額度發(fā)送至人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)和國(guó)庫(kù)集中收付中心。預(yù)算單位在月度用款額度內(nèi)，自行開(kāi)具授權(quán)支付指令，通過(guò)財(cái)政部門(mén)轉(zhuǎn)人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付中心。人民銀行國(guó)庫(kù)集中收付中心審核無(wú)誤后，在不超過(guò)月度用款額度范圍內(nèi)，通過(guò)財(cái)政零余額賬戶將財(cái)政資金發(fā)送至預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的“預(yù)算單位零余額”賬戶。TCBS系統(tǒng)日終前將當(dāng)日實(shí)際支付的財(cái)政資金由國(guó)庫(kù)單一賬戶直接劃轉(zhuǎn)至財(cái)政部門(mén)零余額賬戶，保證財(cái)政零余額賬戶當(dāng)日余額為零。（具體流程見(jiàn)圖2）

四、實(shí)行人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付的建議

（一）加快國(guó)庫(kù)單一賬戶改革的步伐。一是加強(qiáng)預(yù)算外資金管理，將所有預(yù)算外資金納入人民銀行國(guó)庫(kù)管理，切實(shí)加強(qiáng)預(yù)算外資金的收繳和使用管理；二是要加快國(guó)庫(kù)集中收付改革進(jìn)度，將所有財(cái)政資金收、支全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶中，實(shí)現(xiàn)真正意義上的國(guó)庫(kù)單一賬戶，為人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)提供必要的前提。

（二）健全和完善相關(guān)的法規(guī)制度。一是修訂《預(yù)算法》、《國(guó)家金庫(kù)條例》及其實(shí)施細(xì)則，制定統(tǒng)一的《財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付管理辦法》，賦予人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)對(duì)征收機(jī)關(guān)、財(cái)政部門(mén)、預(yù)算單位非法開(kāi)立過(guò)渡性賬戶的處罰權(quán)； 二是制定科學(xué)規(guī)范的《人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)的操作規(guī)程》等相關(guān)制度，明確劃分財(cái)政、國(guó)庫(kù)、預(yù)算單位和商業(yè)銀行各自的分工和職責(zé)，為財(cái)政、人民銀行科學(xué)合理調(diào)度國(guó)庫(kù)資金提供操作性比較強(qiáng)的制度依據(jù)。

（三）加快部門(mén)預(yù)算推進(jìn)進(jìn)度。一是制定相關(guān)的法律、法規(guī)，為部門(mén)預(yù)算改革提供法律保障，改變目前部門(mén)預(yù)算編制難、出臺(tái)遲的現(xiàn)象；二是細(xì)化部門(mén)預(yù)算，科學(xué)合理地反映財(cái)政收支活動(dòng)，為順利實(shí)施人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)創(chuàng)造條件。

（四）建設(shè)國(guó)庫(kù)監(jiān)管電子系統(tǒng)。人民銀行直接辦理國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)后，國(guó)庫(kù)監(jiān)督審核的重點(diǎn)也從簡(jiǎn)單的對(duì)申請(qǐng)劃款憑證、額度明細(xì)清單審核豐富到了對(duì)預(yù)算單位提供的資金申請(qǐng)、購(gòu)銷(xiāo)合同、商品供應(yīng)者或勞務(wù)提供者的資質(zhì)及收款賬戶等的真實(shí)性審核和鑒定，國(guó)庫(kù)現(xiàn)有的監(jiān)督模式難以保證此項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)轉(zhuǎn)。應(yīng)盡快建立包括財(cái)政預(yù)算支付信息、電子對(duì)賬等在內(nèi)的功能完備、科學(xué)有效的國(guó)庫(kù)監(jiān)管系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)對(duì)源頭數(shù)據(jù)的合法性、相互間關(guān)聯(lián)性、額度指標(biāo)的監(jiān)測(cè)、校驗(yàn)和控制，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付業(yè)務(wù)全程動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)與控制。