陳玉煌

黨的十八屆五中全會提出全面建成小康社會新的目標(biāo)要求，強(qiáng)調(diào)“到2020年我國現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口要如期實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困”。近年來信陽市扶貧開發(fā)力度不斷加大，成效逐步顯現(xiàn)，2011～2015年，全市累計實現(xiàn)64.3萬貧困人口穩(wěn)定脫貧，貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)水平逐步提升，但我市作為大別山革命老區(qū)，所轄8個縣中，6個是國家級貧困縣，2個是省級貧困縣，截至2015年底，尚有建檔立卡貧困人口44.9萬人，貧困村628個，總量居全省前列，“十三五”期間每年必須有9萬以上貧困人口脫貧。作為金融扶貧生力軍，銀行業(yè)任務(wù)艱巨、責(zé)任重大，面對新形勢新任務(wù)，信陽銀監(jiān)分局充分發(fā)揮監(jiān)管職能，把金融精準(zhǔn)扶貧擺上更加突出的位置，引導(dǎo)銀行業(yè)有效發(fā)揮金融加速脫貧能效，助力扶貧攻堅工作目標(biāo)如期實現(xiàn)。

實踐：打出金融扶貧組合拳

以健全金融扶貧機(jī)制為牽引，凝聚多方工作合力。緊扣中央和銀監(jiān)會的方針政策，把金融扶貧納入全局性重點工作任務(wù)予以推進(jìn)。

一是完善頂層設(shè)計。明確金融扶貧牽頭部門，明晰工作職責(zé)和責(zé)任人員，整體指導(dǎo)推進(jìn)金融扶貧工作。研究制定《關(guān)于全市銀行業(yè)加強(qiáng)金融精準(zhǔn)扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的指導(dǎo)意見》及配套實施方案、統(tǒng)計制度和考核辦法等系列措施，扎實推進(jìn)金融扶貧有序開展。

二是壓實工作責(zé)任。督導(dǎo)各銀行業(yè)機(jī)構(gòu)嚴(yán)格落實“四單”原則，建立完善的扶貧工作機(jī)制和與扶貧攻堅戰(zhàn)相適應(yīng)的金融服務(wù)目標(biāo)機(jī)制，緊緊圍繞“兩個確?！蹦繕?biāo)，積極投入全市的脫貧攻堅戰(zhàn)。

三是凝聚工作合力。聯(lián)合市財政局、扶貧辦建立信息共享和溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，完善扶貧開發(fā)財政金融政策協(xié)調(diào)配合的具體工作措施。積極與市縣政府、扶貧辦、財政局等簽訂合作協(xié)議，聯(lián)合開展扶貧貸款的發(fā)放工作，并積極爭取政府產(chǎn)業(yè)基金和扶貧開發(fā)貸款的支持，借助外力實現(xiàn)良性互動。

以落實扶貧小額信貸為重心，力促政策落地生根。將扶貧小額信貸作為金融扶貧工作的關(guān)鍵抓手，在全市銀行業(yè)實行扶貧小額信貸分片包干責(zé)任制，對全市所有縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦）均明確一家主要責(zé)任銀行，重點以農(nóng)業(yè)銀行、郵儲銀行、農(nóng)合機(jī)構(gòu)為主要責(zé)任銀行，其他責(zé)任銀行積極配合，確保扶貧小額信貸精準(zhǔn)對接、精準(zhǔn)落實，力爭實現(xiàn)符合貸款條件的建檔立卡貧困戶信貸投放全覆蓋。一方面，督促各主要責(zé)任銀行對照分片包干情況表，開展逐戶走訪調(diào)查，在摸清貸款需求的基礎(chǔ)上進(jìn)行評級授信，實行“一戶一檔”，精準(zhǔn)對接符合貸款條件的貧困戶的金融服務(wù)需求。另一方面，要求各監(jiān)管辦明確責(zé)任領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人，各主要責(zé)任銀行實行“一把手”負(fù)責(zé)制，確保責(zé)任逐級分解落實到行、到網(wǎng)點、到崗、到人。2016年9月末，全市銀行業(yè)對188個貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)均建立了分片包干制度，扶貧小額信貸共完成評級授信戶數(shù)31294戶，評級授信到戶率20.13%，共發(fā)放扶貧開發(fā)項目貸款余額2.58億元，向建檔立卡貧困戶發(fā)放扶貧小額信貸3331戶、2259萬元。

以提升金融扶貧質(zhì)效為關(guān)鍵，確保扶貧精準(zhǔn)有效。針對信陽農(nóng)業(yè)大市、人口大市和縣域資源豐富的特點，主動適應(yīng)各類扶貧攻堅主體的金融需求，開發(fā)多樣化的授信服務(wù)和融資模式，切實提高金融扶貧質(zhì)效。

一是健全風(fēng)險補(bǔ)償機(jī)制。推動地方政府建立財政貼息資金或風(fēng)險補(bǔ)償基金，指導(dǎo)銀行業(yè)完善扶貧項目風(fēng)險評估體系，加強(qiáng)銀擔(dān)、銀保合作，利用各種形式的增信共同體給貧困戶授信，提高貸款可獲得性。轄區(qū)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出與政府風(fēng)險補(bǔ)償金、保險公司、擔(dān)保機(jī)構(gòu)等聯(lián)合的10余種信貸模式，充分借助外部杠桿作用撬動金融扶貧資源。

二是注重金融扶貧創(chuàng)新。引導(dǎo)銀行業(yè)針對建檔立卡貧困戶，不斷加大產(chǎn)品和服務(wù)創(chuàng)新，探索開發(fā)新的產(chǎn)品及服務(wù)模式；積極拓寬農(nóng)村貸款抵押物范圍，解決扶貧對象擔(dān)保不足問題；根據(jù)不同地區(qū)的產(chǎn)業(yè)特點、資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展趨勢，建立符合自身特點的扶貧開發(fā)模式，2015年以來，轄區(qū)銀行業(yè)探索推出130余種特色鮮明、符合實際、成效明顯的扶貧產(chǎn)品。

三是健全金融設(shè)施建設(shè)。加快推進(jìn)貧困地區(qū)的支付環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村金融改革和農(nóng)村生產(chǎn)要素市場完善等貧困地區(qū)的金融設(shè)施建設(shè)。通過廣泛布設(shè)ATM、POS機(jī)、轉(zhuǎn)賬電話、自助設(shè)備終端等金融電子機(jī)具，持續(xù)推進(jìn)農(nóng)村基礎(chǔ)金融服務(wù)全覆蓋。截至目前，全市8個貧困縣共設(shè)銀行物理網(wǎng)點519個，有標(biāo)準(zhǔn)化網(wǎng)點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有156個，利用網(wǎng)點、機(jī)具或流動服務(wù)覆蓋的行政村有2630個，覆蓋率分別達(dá)100%和96.2%。

以優(yōu)化外部信用環(huán)境為基礎(chǔ)，實現(xiàn)扶貧良性循環(huán)。緊緊抓住改善扶貧環(huán)境這個“牛鼻子”，推進(jìn)金融扶貧的良性可持續(xù)發(fā)展。

一是推動貧困地區(qū)信用體系建設(shè)。配合有關(guān)部門加快建立貧困農(nóng)戶信用檔案，擴(kuò)大征信數(shù)據(jù)庫覆蓋范圍，為扶貧貸款的發(fā)放提供信息參考。深入開展“信用戶”“信用村”“信用鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）”創(chuàng)建活動，不斷提高貧困地區(qū)各類經(jīng)濟(jì)主體的信用意識，營造良好信用環(huán)境。

二是加強(qiáng)金融知識宣傳培訓(xùn)。發(fā)揮“送金融知識下鄉(xiāng)”“三大工程”等宣傳陣地作用，加強(qiáng)與地方政府部門及共青團(tuán)組織的協(xié)調(diào)合作，積極開展對貧困地區(qū)特定群體的專項金融知識培訓(xùn)。通過金融知識的宣傳教育，提高貧困地區(qū)運(yùn)用金融杠桿發(fā)展貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)的意識和能力。

三是強(qiáng)化金融消費者保護(hù)力度。引導(dǎo)銀行業(yè)完善投訴受理、處理工作機(jī)制，公平對待貧困地區(qū)金融消費者，切實提供人性化、便利化的金融服務(wù)，維護(hù)貧困地區(qū)金融消費者的合法權(quán)益。加強(qiáng)貧困地區(qū)金融消費權(quán)益保護(hù)工作，注重對金融產(chǎn)品和服務(wù)的信息披露和風(fēng)險提示，依法合規(guī)向貧困地區(qū)金融消費者提供服務(wù)，增強(qiáng)貧困地區(qū)人民對金融扶貧的信心。

問題：多重因素制約扶貧實效

扶貧小額信貸配套機(jī)制尚不完善。一方面，由于多數(shù)建檔立卡貧困戶無生產(chǎn)經(jīng)營能力，導(dǎo)致銀行小額扶貧貸款投放的有效需求不足；貧困地區(qū)脫貧致富項目較少，也在較大程度上影響了銀行的扶貧信貸投入。目前，對有貸款意愿、符合貸款條件的貧困戶發(fā)放貸款的戶數(shù)占比僅為17.9%，低于全省平均水平。另一方面，全市建檔立卡貧困戶中僅有7.05%的人員符合信貸條件，貧困人員貸款需求不足。同時，由于貧困人員流動性強(qiáng)，存在一些貧困戶暫時無法聯(lián)系的困境，特別是有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)建檔立卡貧困戶比較多，地域偏遠(yuǎn)，交通不便，工作量極大，導(dǎo)致評級授信到戶率僅為20.13%。

信用環(huán)境和信用意識良莠不齊。貧困地區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)比較薄弱，投資環(huán)境和信用環(huán)境欠佳，加上有的地方宣傳解釋工作不到位，容易在農(nóng)民認(rèn)識上產(chǎn)生扶貧小額信貸就是救濟(jì)金，是國家發(fā)放的貧困補(bǔ)貼，借了不用還，不借白不借等誤區(qū)，有的農(nóng)民甚至認(rèn)為只要是貧困戶就可以無條件得到扶貧貼息貸款，“等、靠、要”的依賴思想比較嚴(yán)重，給貸款管理和還本付息帶來困難。同時，貧困地區(qū)的社會征信體系建設(shè)相對落后，導(dǎo)致扶貧貸款風(fēng)險高居，質(zhì)量普遍不高。截至2016年8月末，全市8個貧困縣不良貸款余額75.9億元，不良率達(dá)9.7%，不良率較年初上升的貧困縣達(dá)5個。

貸款的風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散機(jī)制尚不健全。貧地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動大部分為自給自足的自然經(jīng)濟(jì)和傳統(tǒng)、簡單的商品經(jīng)濟(jì)，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)非常脆弱，扶貧貸款面臨較高風(fēng)險。而且農(nóng)村企業(yè)和個人的財務(wù)信息、信用檔案不齊全、不規(guī)范，可用于貸款抵押擔(dān)保的財產(chǎn)嚴(yán)重不足，使銀行業(yè)機(jī)構(gòu)控制風(fēng)險失去了必要的手段和途徑，且缺乏其他相應(yīng)的風(fēng)險轉(zhuǎn)移分散渠道，一旦發(fā)生風(fēng)險損失，只有銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獨自承擔(dān)。這一方面會嚴(yán)重挫傷銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放扶貧貸款的積極性，另一方面，使扶貧貸款效益不足以覆蓋成本，難以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

地方政府的支持力度還有待提升。大部分縣（區(qū)）政府認(rèn)為建檔立卡扶貧小額信貸分片包干制度是對扶貧工作的補(bǔ)充，能夠起到精準(zhǔn)扶貧的作用。但部分縣（區(qū)）政府主要正在實施“政府擔(dān)保+產(chǎn)業(yè)帶動+合作社+貧困戶+政府兜底”的模式，認(rèn)為建檔立卡扶貧小額信貸制度是拉郎配，帶有很強(qiáng)的行政色彩，不適合當(dāng)?shù)胤鲐殞嶋H，導(dǎo)致貧困群體對此項工作開展的熱情不高。目前，金融扶貧模式的創(chuàng)新更多地體現(xiàn)在增信方面，而對風(fēng)險分擔(dān)與補(bǔ)償則缺少更有效的措施，且現(xiàn)有的一些鼓勵政策仍存在落實障礙。

對策：構(gòu)建可持續(xù)的扶貧機(jī)制

加大政策扶持力度，更好地運(yùn)用金融信貸杠桿，放大扶貧效果。一是強(qiáng)化協(xié)調(diào)督導(dǎo)。切實發(fā)揮監(jiān)管辦事處屬地監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)與地方黨委政府、扶貧辦的溝通協(xié)調(diào)，摸清基本情況，指導(dǎo)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)建立示范點，持續(xù)跟蹤轄內(nèi)扶貧小額信貸推進(jìn)工作。二是充分發(fā)揮主要責(zé)任銀行作用。引導(dǎo)扶貧小額信貸主要責(zé)任銀行充分發(fā)揮牽頭行作用，組織其他責(zé)任銀行共同做好分包區(qū)的扶貧小額信貸工作。三是進(jìn)一步完善農(nóng)村金融體系，大力培育貧困地區(qū)設(shè)立村鎮(zhèn)銀行等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，鼓勵商業(yè)銀行到貧困地區(qū)增設(shè)營業(yè)網(wǎng)點，加大貧困地區(qū)的信貸資金投入。四是地方政府加大對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的支持力度。積極幫助農(nóng)村信用社等機(jī)構(gòu)化解歷史包袱，增強(qiáng)其支農(nóng)扶貧的實力。運(yùn)用行政、法律等手段，幫助銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)加強(qiáng)扶貧貸款管理和清收工作。

推進(jìn)貧困地區(qū)征信體系建設(shè)，營造良好金融生態(tài)環(huán)境，提高貸款質(zhì)量。一是加強(qiáng)貧困地區(qū)精神文明建設(shè)，增強(qiáng)人們誠實守信意識，大力培育良好的社會風(fēng)氣，營造“誠信光榮，失信可恥”的氛圍。二是廣泛深入開展創(chuàng)評文明信用農(nóng)戶活動，對信用農(nóng)戶實行貸款優(yōu)先、利率優(yōu)惠，形成正確的價值導(dǎo)向。三是積極推動貧困地區(qū)征信體系建設(shè)，建立和完善農(nóng)戶信用檔案，擴(kuò)大征信數(shù)據(jù)庫覆蓋范圍，為扶貧貸款的發(fā)放提供信息參考。四是加大貧困地區(qū)金融知識傳播普及力度，增強(qiáng)廣大農(nóng)民的市場意識和風(fēng)險意識，向他們推介適合的金融產(chǎn)品，滿足生產(chǎn)生活和規(guī)避風(fēng)險的需要，使人們了解扶貧貸款的本質(zhì)，強(qiáng)化貸款必須依法還本付息的觀念。

構(gòu)建并完善風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制，有效降低扶貧貸款風(fēng)險，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展。一是中央和地方各級財政出資建立專項擔(dān)保基金和風(fēng)險補(bǔ)償基金，規(guī)范引導(dǎo)社會力量設(shè)立各種形式的擔(dān)保機(jī)構(gòu)，對扶貧貸款給予有力擔(dān)保，對貸款風(fēng)險損失給予必要的補(bǔ)償，減輕銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營壓力。二是建立健全扶貧貸款損失評估、認(rèn)定和彌補(bǔ)制度，對確實無法收回、符合有關(guān)貸款核銷條件的，應(yīng)允許銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及時核銷，并給予適當(dāng)補(bǔ)償。三是依法加強(qiáng)對扶貧貸款業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理，做好風(fēng)險監(jiān)測和檢查工作，及時進(jìn)行風(fēng)險提示，防止扶貧貸款被截留、擠占、挪用等問題，有效防范扶貧貸款的操作風(fēng)險。

著眼于農(nóng)村發(fā)展全局，制定系統(tǒng)解決方案，形成扶貧長效機(jī)制。一是加快農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化發(fā)展步伐。積極推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和升級，提升貧困地區(qū)整體經(jīng)濟(jì)規(guī)模和實力。大力支持產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，指導(dǎo)其建立現(xiàn)代企業(yè)制度，增強(qiáng)市場競爭力，更好地發(fā)揮扶貧脫困的輻射帶動作用。二是進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村抵押擔(dān)保物范圍。從制度上、政策上、法律上尋求突破，將農(nóng)民的有效資產(chǎn)更多地納入抵押擔(dān)保，探索建立農(nóng)村生產(chǎn)要素流轉(zhuǎn)市場，把不動的財物變?yōu)榭赏度氲馁Y金，破解長期困擾農(nóng)村地區(qū)的抵（質(zhì)）押物不足問題。三是盡快完善社會保障體系，擴(kuò)大貧困地區(qū)社會養(yǎng)老保障覆蓋面，逐步提高養(yǎng)老金發(fā)放金額，進(jìn)一步完善農(nóng)村地區(qū)低保等補(bǔ)助性措施，加快新型合作醫(yī)療在貧困地區(qū)的發(fā)展，保障貧困人口的基本生活，增強(qiáng)其脫貧致富的能力。