趙霞

摘要：現(xiàn)行以土地出讓收入為支柱財源的土地財政模式，對于快速大量增加地方財政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)繁榮起過積極的作用。長期看，建立以土地稅為主的多元地方稅體系，促進(jìn)土地財政收入模式改革，更為適合我國現(xiàn)在和今后的發(fā)展趨勢，對地方政府財稅改革具有更為積極的意義，更有利于促進(jìn)分稅制改革。

關(guān)鍵詞：土地財政；地方稅體系；地方稅主體稅種；分稅制

中圖分類號：F812.8 文獻(xiàn)識別碼：A 文章編號：1001-828X（2016）031-000-02

所謂土地財政，是指地方政府從土地開發(fā)及其相關(guān)領(lǐng)域所獲得的稅收收入和公共產(chǎn)權(quán)收入占地方財政收入比重不斷提高的一種現(xiàn)實情況。財政部數(shù)據(jù)顯示，2016年前8個月，全國國有土地使用權(quán)出讓收入20057億元，同比增長14%。地方對土地財政的依賴同時急劇上升，蘇州、杭州、合肥、南京等城市依賴度指數(shù)都超過50%。中國土地財政風(fēng)險逐漸加劇，未來如何調(diào)整稅政結(jié)構(gòu)，優(yōu)化地方稅制體系，是改革的關(guān)鍵所在。

一、案例分析：“以地生財”模式風(fēng)險加劇

以公共土地出讓收入為支柱財源的現(xiàn)行土地財政模式對增加地方政府的可支配財力、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鎮(zhèn)化進(jìn)程的積極意義已獲得了學(xué)者們的共識，但在經(jīng)歷了多年增長之后，現(xiàn)有土地財政模式因具有波動性、不穩(wěn)定性、不可持續(xù)性，也使地方政府陷入了越來越被動的局面。接下來，我們以杭州市為例進(jìn)行分析。2008年-2014年，杭州市土地財政基本情況如表1和圖1所示：

表1及圖1數(shù)據(jù)來源：杭州政府門戶網(wǎng)站http：//www.hangzhou.gov.cn/，根據(jù)杭州市財政局公布的2009—2014年度杭州市及市本級財政預(yù)算執(zhí)行情況的報告整理。

從表1和圖1可以看出杭州土地財政近幾年的基本情況：第一， 2008年至2014年，杭州市土地財政收入在地方財政收入中比重居高不下，并且近兩年仍未有下降趨勢，地方財政對土地的依賴程度較高。第二，土地出讓收入呈現(xiàn)明顯波動趨勢，土地出讓收入占地方財政收入比重先上升后下降再上升。土地財政對杭州市近年來的經(jīng)濟(jì)高速增長做出了較大貢獻(xiàn)，提升了地方政府的公共服務(wù)能力，是推動地方經(jīng)濟(jì)增長的重要力量。但從長期來看，高地價將提升城市發(fā)展的成本，地方政府對房地產(chǎn)的依賴性也有可能進(jìn)一步增加，不利于吸引人才、培育新經(jīng)濟(jì)增長點，從而削弱城市競爭力。隨著國家房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控政策影響及土地資源瓶頸約束，現(xiàn)行土地財政模式缺乏可持續(xù)性，給經(jīng)濟(jì)運行帶來風(fēng)險。2015年，杭州市本級財政預(yù)算受預(yù)計土地出讓收支下降影響，政府性基金收入與支出預(yù)算分別為502.5億元和501.9億元，下降31.4%和27.5%?！昂笸恋刎斦睍r期，地方政府需尋找規(guī)模相當(dāng)?shù)奶娲允杖?，?yōu)化以土地稅為主的多元地方稅體系成為了新的需求。

二、優(yōu)化地方稅體系是化解土地財政風(fēng)險的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

按照黨的十八屆三中全會“簡化稅制、穩(wěn)定稅負(fù)”的要求，優(yōu)化地方稅體系、重構(gòu)地方稅主體稅種，加快稅費聯(lián)動改革等改革措施，是當(dāng)前土地財政轉(zhuǎn)型的重要任務(wù)。未來時期內(nèi)可供出讓土地（ 耕地） 資源將倍顯稀缺，為擺脫土地財政以土地出讓為主的運行模式，應(yīng)全面開展不動產(chǎn)保有環(huán)節(jié)的財產(chǎn)稅的征收，它可以成為地方政府的大宗和穩(wěn)定的稅收源泉，替代一次性獲取土地出讓金制度。地方稅主體稅種應(yīng)具有稅基廣泛且較為固定、稅源穩(wěn)定、收入增長潛力較大、基于受益原則課征以及地方政府征管便利等特征。同時，隨著 “營改增”全面收官，增值稅全面取代以往地方稅的主體稅種——營業(yè)稅。構(gòu)建以房地產(chǎn)稅、消費稅、環(huán)境保護(hù)稅、資源稅等為主體的地方稅體系，對地方政府財稅改革具有更為積極的意義。

（一）房地產(chǎn)稅

首先，整合現(xiàn)行房地產(chǎn)相關(guān)稅種，設(shè)立統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，將其培育為地方主體稅種。在我國現(xiàn)行稅制設(shè)計中，房地產(chǎn)稅費幾乎覆蓋房地產(chǎn)流轉(zhuǎn)的各個環(huán)節(jié)。在房地產(chǎn)開發(fā)環(huán)節(jié)，涉及稅種主要包括營業(yè)稅（現(xiàn)已改征增值稅）、土地增值稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、企業(yè)所得稅等，還涉及土地出讓金等規(guī)費；在房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，涉及的主要稅中包括營業(yè)稅（現(xiàn)已改征增值稅）、契稅、印花稅、個人所得稅、企業(yè)所得稅以及相關(guān)費用；在房地產(chǎn)占用環(huán)節(jié)，涉及的主要稅種包括城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅等；在房地產(chǎn)租賃環(huán)節(jié)，涉及的主要稅種包括房產(chǎn)稅、營業(yè)稅（現(xiàn)已改征增值稅）、個人所得稅或企業(yè)所得稅等。黨的十八屆三中全會上提出了“加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，減少房產(chǎn)建設(shè)和交易環(huán)節(jié)稅費，增加房產(chǎn)保有環(huán)節(jié)稅收”的意見，這意味著真正意義上的房地產(chǎn)稅的推出勢在必行，逐步將耕地占用稅、城鎮(zhèn)土地使用稅等相關(guān)稅種并入房地產(chǎn)稅，設(shè)置統(tǒng)一的稅種，并以房產(chǎn)的評估價值為計稅依據(jù)，對保有房地產(chǎn)所有權(quán)和使用權(quán)的個人和法人計征房地產(chǎn)稅。房地產(chǎn)稅的推出，可以使征稅重心由房產(chǎn)的流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)向保有環(huán)節(jié)，不僅能夠充分發(fā)揮其抑制房地產(chǎn)投機(jī)、調(diào)節(jié)收入分配的作用，同時隨著我國城鎮(zhèn)化的加速推進(jìn)，也能夠為地方政府帶來充足而穩(wěn)定的收入，逐步成為地方政府的支柱財源。同時，對于引導(dǎo)房地產(chǎn)行業(yè)健康有序發(fā)展，增加房地產(chǎn)的投機(jī)成本也將發(fā)揮重大作用。所以，將房地產(chǎn)稅作為后土地財政時代著力建設(shè)的稅種，使其成為地方政府的財源支柱，對優(yōu)化和完善地方稅收體系至關(guān)重要。

（二）消費稅

其次，將消費稅的征稅環(huán)節(jié)向消費終端后移，使其成為地方財政的另一重要來源。消費稅具有調(diào)節(jié)收入分配和引導(dǎo)合理消費功能，其目的在于“寓禁于征”，我國消費稅的改革方向就是限制高能耗、高污染和高消費，以促進(jìn)合理消費和節(jié)能減排。2015年，我國消費稅圍繞“調(diào)整征收范圍、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)、改進(jìn)征收環(huán)節(jié)和增強(qiáng)消費稅的調(diào)節(jié)功能”等方面進(jìn)行了進(jìn)一步的改革。在 “營改增”全部完成后，應(yīng)適時擴(kuò)大消費稅征稅范圍，將更多生活性服務(wù)業(yè)中的高檔服務(wù)納入征稅范圍，強(qiáng)化消費稅的收入分配和籌集財政收入的雙重功能；選擇合適時機(jī)，將消費稅劃為地方稅。屆時，消費者的消費選擇將成為影響社會生產(chǎn)和投資的方向的關(guān)鍵因素，地方政府的執(zhí)政理念也將從為生產(chǎn)者服務(wù)轉(zhuǎn)變到為消費者服務(wù)。為擴(kuò)大稅源，地方政府必將爭相改善消費環(huán)境，刺激內(nèi)需。消費稅改為地方稅，一方面為地方政府提供了穩(wěn)定可靠的稅收來源，另一方面也有助于更好發(fā)揮稅收對于生產(chǎn)和消費的調(diào)解作用。因此，世界上不少國家用一般性消費稅充當(dāng)?shù)胤蕉?。這些都說明消費稅作為地方稅種在實踐層面的可行性。

（三）資源稅

最后，加快推進(jìn)資源稅改革，使其地方稅的又一重要稅種。特別是在自然資源相對豐富的中西部省區(qū)，完善資源稅比開征房地產(chǎn)稅更具有現(xiàn)實意義。若想提高資源稅在地方財政收入中的比重，應(yīng)對資源稅進(jìn)行一定的改革。首先，要進(jìn)一步加大資源稅從價計征的力度，擴(kuò)大從價計征的范圍。自2015年5月1日起，對稀土、鎢、鉬資源實施清費立稅、從價計征改革，；2015年7月1日，國家稅務(wù)總局規(guī)范了煤炭資源稅的從價計征管理，對于磷礦石及其他非金屬礦原礦也可逐步實施從特別是價計征，以達(dá)到節(jié)約資源、增加地方稅收收入之目的。其次，應(yīng)擴(kuò)大資源稅的征稅范圍，逐步將水、草原、 森林、土地、灘涂和海洋等關(guān)系廣大民眾切身利益與國家可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)資源納入征稅范圍，促進(jìn)資源的可持續(xù)應(yīng)用，同時增加財政收入。最后，逐步上調(diào)部分資源稅的稅率水平，以緩解資源浪費的情形。

三、小結(jié)

“后土地財政”時期，優(yōu)化和完善地方稅體系建設(shè)是增加地方財政收入、促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，也是未來一段時間內(nèi)我國稅制發(fā)展的主要方向和重要著力點。轉(zhuǎn)變地方政府財政收入模式，更是拓寬和維持地方財政收入新增長點的動力和源泉。

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