朱炳玲

（安徽大學經(jīng)濟學院，安徽合肥230601）

如何構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算制度
——基于新預(yù)算法視角

朱炳玲

（安徽大學經(jīng)濟學院，安徽合肥230601）

政府財政預(yù)算作為政府規(guī)劃其收支的一種活動，對宏觀經(jīng)濟的調(diào)控起著重要作用，是促進地區(qū)間公共服務(wù)均等化的重要手段，但目前我國的政府預(yù)算體系尚不健全，規(guī)范、透明的預(yù)算管理制度是一國財政所必需的，市場經(jīng)濟及政府法制化管理的發(fā)展，社會公眾對財政預(yù)算公開程度要求越來越高，這就要求進一步建立健全我國的預(yù)算制度。本文通過閱讀現(xiàn)有的相關(guān)文獻，研究新預(yù)算法，結(jié)合我國的國情及國內(nèi)研究成果，對我國今后構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度的必要性做出分析，基于此對健全我國政府預(yù)算制度提出了相關(guān)政策建議。

預(yù)算；公開透明；全面規(guī)范；預(yù)算績效；監(jiān)督

一、引言

政府預(yù)算制度理論至今已延續(xù)一個多世紀，取得了眾多研究成果，政府在預(yù)算管理方面取得不錯的成績，盡管如此，至今尚未找到一種完美的政府預(yù)算管理制度。預(yù)算規(guī)定了政府的收支計劃，它反映了政府活動的方向及范圍，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟的發(fā)展進程。2014年8月31日，第十二屆全國人大常委會第十次會議修訂了1995年頒布的《預(yù)算法》，并于2015年1月1日施行。新《預(yù)算法》反映了財稅體制改革的總體要求，指明了深化財稅改革的方向，集中反映了自實施預(yù)算法以來財稅改革的成果，標志著我國向建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度踏出了重要的一步。新《預(yù)算法》是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的科學規(guī)范的制度基礎(chǔ)及法律依據(jù)，約束、規(guī)范了財政預(yù)算管理及相關(guān)經(jīng)濟活動，各級政府、部門必須嚴格遵守執(zhí)行，作為“經(jīng)濟憲法”促進依法管理人民群眾的“錢袋子”。

二、我國政府預(yù)算制度的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算的公開透明程度

政府財政收入取自于人民，政府只是受人民的囑托來管理及使用納稅人的錢，雙方屬于“委托代理”關(guān)系，政府有向納稅人公開如何使用財政收入的責任和義務(wù)，這是憲法賦予人民的權(quán)力?！瓣柟馐亲詈玫姆栏瘎保A(yù)算應(yīng)該做到公開透明，這也是現(xiàn)代財政制度的應(yīng)有之義。西方發(fā)達國家在預(yù)算透明度問題上的通行做法是制定法律明確規(guī)定預(yù)算公開。目前，我國預(yù)決算公開方式已逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃庸_；公開范圍也從中央政府、部門擴展到縣級政府和部門；公開內(nèi)容也逐漸包括財政預(yù)算四本賬中的三本賬（社會保險基金預(yù)算暫未公開）?？偟膩碚f，我國預(yù)算公開雖取得不錯的成績，但尚處于起步階段，從公開的內(nèi)容、范圍、時間及規(guī)范程度等方面來看，與建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度的要求尚有一定的差距。

（二）預(yù)算管理的收支范圍

長期以來，我國預(yù)算管理存在一個較為嚴重的問題——部分資金游離于預(yù)算之外，雖然部門預(yù)算和收支兩條線制度有利于加強對預(yù)算外資金的管理，但是這會觸及一些部門的利益，難以實施。新預(yù)算法明確規(guī)定政府所有的收支項目編入預(yù)算范圍內(nèi)，廢除有關(guān)預(yù)算外資金的條款，加強對政府收支管理，作為法律依據(jù)保證了預(yù)算的完整性。

（三）預(yù)算管理的績效

十六屆三中全會指出了有關(guān)預(yù)算管理績效的要求，“重績效、講績效”的理念也初步形成，由以項目支出績效評價為主轉(zhuǎn)變?yōu)槿^程的績效管理，與此同時，我國預(yù)算績效管理尚處于起始階段，對其理念認識存在不足，其評價制度不健全，評價結(jié)果未能有效應(yīng)用，新預(yù)算法明確提出預(yù)算要講求績效原則，為預(yù)算績效管理提供了法律依據(jù)。

（四）預(yù)算管理的周期

新預(yù)算法提出了跨年度預(yù)算平衡的觀念，這便于對預(yù)算進行監(jiān)督審查，從而有利于充分發(fā)揮財政的職能作用，奠定了樹立正確的政績觀的法律基礎(chǔ)。

（五）預(yù)算編制的科學性

伴隨著各項預(yù)算改革的不斷深入，我國政府預(yù)算編制向規(guī)范化發(fā)展，基本形成了現(xiàn)代預(yù)算管理制度的基本框架。但更深層次的問題也隨之而來，預(yù)算編制不夠規(guī)范、科學，要建立現(xiàn)代預(yù)算管理制度就必須改進預(yù)算編制。新預(yù)算法規(guī)定了建立支出標準體系，按其經(jīng)濟分類編制預(yù)算，這都為科學編制預(yù)算提供了法律依據(jù)。

（六）預(yù)算的執(zhí)行

近年來，預(yù)算執(zhí)行不斷向規(guī)范化發(fā)展，支出進度和嚴肅性不斷得到提高，但財政資金的使用效率依然受到一些違紀行為影響。新預(yù)算法明確了預(yù)算主體的責任，對其執(zhí)行進行有效約束，必須嚴格、規(guī)范執(zhí)行。

（七）財政轉(zhuǎn)移支付制度

規(guī)范、公平、公開的財政轉(zhuǎn)移支付制度對縮小地區(qū)間差距、改善民生及促進國家治理能力現(xiàn)代化有重要的意義。新預(yù)算法明確要求我國施行轉(zhuǎn)移支付制度，并規(guī)定其應(yīng)當規(guī)范、公開、公平。

（八）地方政府舉債融資機制

1995年通過的預(yù)算法要求地方各級政府不得列赤字，不允許地方自行舉債，但為了地方的發(fā)展，通常通過多種方式舉債融資，而這些債務(wù)并未納入預(yù)算，缺乏有效的監(jiān)督，存在許多風險隱患。新預(yù)算法允許地方政府舉債，并對其管理作出明確規(guī)定。

（九）預(yù)算審查監(jiān)督及違反預(yù)算法懲治

預(yù)算監(jiān)督機制在近年來不斷得到完善，各級部門對財政監(jiān)督逐步深入，但原來的預(yù)算法對預(yù)算監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定較為寬泛，影響了預(yù)算審查監(jiān)督的效力。新預(yù)算法增強了人大對預(yù)算全過程的審查監(jiān)督，并對違反預(yù)算法的行為作出了明確的處罰規(guī)定。

三、建立現(xiàn)代政府預(yù)算制度的必要性

（一）財政投入與績效

傳統(tǒng)的預(yù)算管理理念是一種投入預(yù)算理念，重預(yù)算投入、分配、使用的過程，而對預(yù)算的結(jié)果及績效考慮甚少。而現(xiàn)代預(yù)算管理理念基本上是一種產(chǎn)出預(yù)算理念，更加注重預(yù)算的產(chǎn)出效率。管理活動應(yīng)當以提高效率為核心，預(yù)算管理也應(yīng)當提高其效率，這也符合經(jīng)濟規(guī)律。

（二）預(yù)算審核的重點

傳統(tǒng)的預(yù)算管理的審查重心在于收支平衡問題，在對支出政策、規(guī)模方面的審核較少，而現(xiàn)代預(yù)算管理制度審核的重點不再局限于平衡與否及赤字規(guī)模，而是發(fā)展到支出預(yù)算及政策方面，建立跨年度財政平衡機制，這對人大審查監(jiān)督政府預(yù)算有重要作用，對改善宏觀調(diào)控也有積極作用。

（三）預(yù)算的完整性

傳統(tǒng)的預(yù)算管理內(nèi)容不斷變化，最開始的時候由預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外綜合而成，后來又出現(xiàn)許多形式的復(fù)式預(yù)算，這些都不完整。到2010年底，我國徹底取消預(yù)算外資金概念，隨后又于2014年8月修訂了新預(yù)算法，至此，我國的預(yù)算才真正走向完整化道路。

（四）預(yù)算的規(guī)范性

政府的預(yù)算活動一直都是納稅人關(guān)注的一項政府活動，必須要用法治來規(guī)范預(yù)算。社會大眾對規(guī)范預(yù)算、民主參與抱有極大的熱情，然而傳統(tǒng)預(yù)算規(guī)范性不強，預(yù)算缺乏科學性，精細度也不夠，約束力不強，對一些超收收入使用較為隨意，不受人大審議。這些都表明政府預(yù)算制度要向全面規(guī)范、公開透明的方向發(fā)展。

四、完善我國政府預(yù)算制度的政策建議

（一）建立公開透明的陽光財政體系

新預(yù)算法規(guī)定，要建立透明的預(yù)算制度，公開的主體要明確，公開的范圍要確定，公開的內(nèi)容要細化，公開的時限要具體，要建立預(yù)算公開的問責制。

根據(jù)新預(yù)算法，應(yīng)樹立預(yù)算公開的理念，全面推進，逐步完善預(yù)算公開制度；應(yīng)分清其公開的主體，加強其主體責任；應(yīng)擴大其公開的范圍，建立相關(guān)規(guī)章政策，明確預(yù)算分配方法，揭示預(yù)算管理情況等；應(yīng)進一步細分預(yù)決算公開的內(nèi)容，公開具體到基本項目支出，并對一些重要事項作出說明；要嚴格按規(guī)定時間公開預(yù)決算；加強對其監(jiān)督檢查和問責，違反相關(guān)規(guī)定依法追究其責任。

（二）實施全口徑的預(yù)算管理

新預(yù)算法對預(yù)算的內(nèi)容作出了詳細說明，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算及社會保險基金預(yù)算四個部分，并對其概念及外延作出界定。按照新預(yù)算法相關(guān)要求，應(yīng)當加快建立完整的、分工明確的預(yù)算管理體系，將政府所有的收支歸入預(yù)算，各級政府部門要將其全部收支納入政府預(yù)算中，根據(jù)綜合預(yù)算原則安排預(yù)算，加強對預(yù)算安排的統(tǒng)籌力度，地方政府預(yù)算的完整性也要提高，加強人大對其的審查監(jiān)督，同級及上級財政部門也要加強考核和檢查的力度。

（三）完善預(yù)算績效保障機制

新預(yù)算法將“重績效”作為各級預(yù)算的一項重要原則，這表明預(yù)算績效已經(jīng)走向法制化道路，這也體現(xiàn)了政府預(yù)算管理的改革方向，這是預(yù)算法第一次從法律層面對預(yù)算的績效做出規(guī)定。要想完善預(yù)算績效保障機制，就必須加強對其績效目標管理，發(fā)揮績效目標的引導(dǎo)作用，進一步擴大其管理范圍，預(yù)算安排要根據(jù)審核結(jié)果來制定，最終實現(xiàn)全覆蓋。新預(yù)算法明確提出預(yù)算支出的績效評價，這是以法律規(guī)定的形式要求必須開展的財政活動。一方面要開展績效自評活動，另一方面也要逐步引入第三方對預(yù)算績效進行評價或評估，以提高評估的質(zhì)量及效益。對預(yù)算進行績效評價不僅僅是一種評價活動，還應(yīng)當作為編制預(yù)算的重要依據(jù)，以安排和改進預(yù)算管理活動，要建立績效問責機制，及時將評價結(jié)果向公眾公開。

（四）形成跨年度預(yù)算平衡機制

在考慮當期經(jīng)濟發(fā)展形勢的同時也要著眼于長遠發(fā)展目標，按照年度滾動方式編制中期的財政規(guī)劃，優(yōu)化對公共資源的配置。各級收入預(yù)算的編制既要與財政政策相統(tǒng)一，也要符合經(jīng)濟社會的發(fā)展水平。加強收入預(yù)算管理，收入預(yù)算要走向預(yù)期性道路，改進預(yù)算的控制方式。

（五）促進預(yù)算編制方式的改變，提高其科學規(guī)范性

新預(yù)算法規(guī)定，各級預(yù)算支出要根據(jù)其經(jīng)濟性質(zhì)、功能及用途進行分類編制，因此，要細化預(yù)算的編制，將各項支出根據(jù)其具體用途進行分解，并落實到各單位。細化、規(guī)范預(yù)算的編制，使其更加科學。在考慮經(jīng)濟社會發(fā)展目標和績效目標管理的同時，按照“積極穩(wěn)妥、科學合理”的原則編制預(yù)算，制定出合理的預(yù)算支出標準。要優(yōu)化預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，加大對結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理及統(tǒng)籌，盤活存量資金，使財政資金的使用更加有效。

（六）嚴格依照法律執(zhí)行預(yù)算

新預(yù)算法明確規(guī)定支出須經(jīng)批準，未納入部分不得支出。必須堅持“先有預(yù)算，后有支出”的原則，嚴格按照預(yù)算法相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，不得超出預(yù)算，杜絕無預(yù)算和虛列支出，禁止截留收入，擅自改變支出的用途。要樹立“誰花錢，誰負責”的意識，明確各部門的主體責任，并對全過程負責。如預(yù)算確需調(diào)整，應(yīng)嚴格按照法定程序調(diào)整。

（七）提高轉(zhuǎn)移支付制度的規(guī)范公開程度

在轉(zhuǎn)移支付制度方面，新預(yù)算法規(guī)定要促進公共服務(wù)均等化，應(yīng)加強其頂層設(shè)計，優(yōu)化其結(jié)構(gòu)。在分配問題上，應(yīng)科學考查收入及成本變化因素的影響，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付的分配。嚴格設(shè)定轉(zhuǎn)移支付制度，合理劃分中央和地方的事權(quán)與支出責任，逐步取消地方資金配套，在規(guī)定時間內(nèi)下達，不得拖延。

（八）完善地方政府舉債融資機制

新預(yù)算法允許地方政府舉債，但需經(jīng)過國務(wù)院批準，這就要求加快建立規(guī)范的政府舉債融資和債務(wù)管理機制，嚴格把控，要從舉債主體、舉債用途及舉債方式等各方面作出嚴格具體而又全面的規(guī)定，建立相關(guān)約束機制。嚴格控制地方政府舉債的風險，加強風險的預(yù)警、評估及應(yīng)急處置，建立健全責任追究機制。

（九）嚴格審查監(jiān)督預(yù)算，嚴懲違反預(yù)算法的行為

新預(yù)算法進一步貫徹了人大對預(yù)算的監(jiān)督權(quán)，人大等監(jiān)督部門要全方位審查監(jiān)督各項預(yù)算管理活動，預(yù)算編制執(zhí)行部門要依法接受審查，并執(zhí)行。審計機關(guān)要加強審計監(jiān)督，發(fā)揮其監(jiān)督作用，完善監(jiān)督機制。各級政府、預(yù)算單位要嚴格遵守預(yù)算法等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，加強監(jiān)督，加大責任追究力度，依法從嚴處理。

五、結(jié)語

政府預(yù)算管理制度改革的成功與否，直接關(guān)系到國民經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，對政府與市場的邊界劃分問題有重要意義，對提高政府提供公共物品及服務(wù)的效率影響深遠。加快構(gòu)建現(xiàn)代政府預(yù)算管理體系是經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，也滿足了公眾關(guān)注財政收支結(jié)構(gòu)及效率等的需求。政府預(yù)算制度改革要保證政府行為在制度上受法治的約束，使公眾利益最大化，建立全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度。預(yù)算法作為“經(jīng)濟憲法”為各級政府、部門提供了法律依據(jù)，我們要認真貫徹落實新預(yù)算法，積極樹立政府的依法理財觀。

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朱炳玲（1990-），女，安徽廬江人，安徽大學經(jīng)濟學院財政學在讀碩士研究生，主要從事財稅理論與政策研究。