■蔡中為

當(dāng)前我國城市建設(shè)的幾個(gè)重要著力點(diǎn)研究

■蔡中為

城市是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要載體，城市化是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要方向，我國城市化正在穩(wěn)步推進(jìn)，為解決城市發(fā)展的諸多問題，提升城市承載力，應(yīng)在新老城建設(shè)兼顧、發(fā)展交通、挖掘文化內(nèi)涵、保護(hù)與開發(fā)并重等幾個(gè)方面規(guī)劃建設(shè)城市，實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展與人的發(fā)展和諧統(tǒng)一。

城市化老城改造新城建設(shè)交通文化內(nèi)涵鄰避主義

我國正處在城市化快速發(fā)展階段，城市化過程中產(chǎn)生了各種問題，各城市在解決城市問題上付出了相應(yīng)的努力，但城市病沒有完全根治。這些問題有的是城市化發(fā)展過程的共性問題，有的是我國特有發(fā)展國情與發(fā)展階段造成的。如何科學(xué)解決這些問題，將考量城市建設(shè)者的智慧。一個(gè)好的城市，是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、文化先進(jìn)、居民素質(zhì)較高、生態(tài)良好的城市，建設(shè)生態(tài)宜居城市是各級(jí)政府的努力方向，以下通過4個(gè)著力點(diǎn)進(jìn)行研究。

老城改造與新城建設(shè)同等重要

城市是人口、產(chǎn)業(yè)高度密集的區(qū)域發(fā)展單元，可以說城市的發(fā)展與擴(kuò)張與人口增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相伴而生、相輔相成。在長期發(fā)展過程中，人口高度密集的城市核心區(qū)成為城市中心，而隨著人口膨脹及經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，城市或慢或快地向周圍擴(kuò)張，取決于城市自然發(fā)展及外力推動(dòng)，最突出的是國家的宏觀政策。城市擴(kuò)張最初一般是沿著主要交通線成條帶狀延伸，或在靠近老城區(qū)規(guī)劃特定區(qū)域。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展及功能優(yōu)化，城市基本呈現(xiàn)同心圓式擴(kuò)張。我國城市化快速發(fā)展是最近十年，突出表現(xiàn)是大量新城的出現(xiàn)。

老城改造與新城建設(shè)伴隨城市發(fā)展而始終存在，老城相對(duì)于新城來說，是在很長時(shí)間城市發(fā)展過程中形成的穩(wěn)定的城市布局，它在一定時(shí)期內(nèi)城市功能相對(duì)齊全，但隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人口逐漸涌入城市，城市發(fā)展暴露出各種問題，比如交通擁堵、城市功能弱化、人居環(huán)境變差等，老城的整體基礎(chǔ)設(shè)施水平與城市功能不再適應(yīng)城市發(fā)展的新需要。這就需要建設(shè)新城來彌補(bǔ)、疏解、完善、提升老城區(qū)的城市功能。新城所處區(qū)域一般是過去的城郊或農(nóng)村，很大部分是在農(nóng)田上直接進(jìn)行城市建設(shè)，因?yàn)橥恋爻杀据^低，所以很多城市新區(qū)得以較快發(fā)展。新城一步到位的建設(shè)能較快實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，城市規(guī)劃中把重要文體娛樂基礎(chǔ)設(shè)施，比如圖書館、博物館、演藝基地等布局在新區(qū)就是基于這樣的考慮。我國在過去十年間，城市發(fā)展突發(fā)猛進(jìn)。我國各城市建成區(qū)面積越來越大，通常以建設(shè)開發(fā)區(qū)為手段實(shí)現(xiàn)城市擴(kuò)張。截至到2015年底，全國各城市共有國家級(jí)高新區(qū)145個(gè)，國家級(jí)經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)219個(gè)，出口加工區(qū)63個(gè)，邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)16個(gè)。特別是最近幾年，國家批復(fù)較大城市的國家級(jí)新區(qū)政策，包括重慶兩江新區(qū)、陜西西咸新區(qū)、貴州貴安新區(qū)、哈爾濱新區(qū)、長春新區(qū)等，成為這些城市進(jìn)行城市擴(kuò)張與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力。這些新區(qū)對(duì)于城市經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值提升，城市功能完善具有重要的拉動(dòng)作用。

老城改造因?yàn)闅v史遺留問題較多，但因?yàn)樯婕暗娜丝诙?，所以它比新城建設(shè)還重要。老城區(qū)存在不同程度的基礎(chǔ)設(shè)施欠賬問題，部分未改造的老散舊小區(qū)人居環(huán)境較差，特別是成片棚戶區(qū)問題更嚴(yán)重。

城區(qū)內(nèi)很多區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施陳舊、城市功能缺失，不能滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)與精神文化需求。

舊城改造與新城建設(shè)的重要抓手與突破口都是各類基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，包括商業(yè)、交通、文體教育、醫(yī)療等?；A(chǔ)設(shè)施對(duì)城市發(fā)展具有重要的導(dǎo)向與引領(lǐng)作用，基礎(chǔ)設(shè)施的布局完善有賴于政府的科學(xué)規(guī)劃與統(tǒng)籌建設(shè)。城市新區(qū)通過優(yōu)先布局這些基礎(chǔ)設(shè)施，有利于引領(lǐng)新區(qū)發(fā)展，增加新區(qū)對(duì)人口的吸引，有利于加快完善新區(qū)城市功能。老城區(qū)改造同樣要把更大力度放在基礎(chǔ)設(shè)施改造上，這就需要統(tǒng)籌解決各類城市問題，有的通過老城區(qū)廠房變遷置換土地，有的需要拆遷老舊建筑形成城市新功能。一個(gè)布局完善的城市基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)應(yīng)該是各類基礎(chǔ)設(shè)施呈現(xiàn)大致均勻分布，城市各區(qū)域沒有較大的基礎(chǔ)設(shè)施差距，城市區(qū)域人群的通勤時(shí)間不應(yīng)太長。完善的基礎(chǔ)設(shè)施將產(chǎn)生重大的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效益，對(duì)城市形成完善的城市格局、優(yōu)化城市經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)具有重要導(dǎo)向意義，對(duì)城市長遠(yuǎn)發(fā)展具有深刻影響。

交通是拉動(dòng)城市發(fā)展的重要引擎

在促進(jìn)城市發(fā)展的各類基礎(chǔ)設(shè)施中，交通基礎(chǔ)設(shè)施處于最重要地位。一條交通大動(dòng)脈能夠帶活一個(gè)城市，城市內(nèi)的交通路網(wǎng)格局也就奠定了城市發(fā)展的總體格局。人流、物流、信息流的暢達(dá)交流都有賴于完善的交通支撐。

2016年6月，國家發(fā)布《關(guān)于推動(dòng)交通提質(zhì)增效提升供給服務(wù)能力的實(shí)施方案》，從制度設(shè)計(jì)層面為我國交通供給能力進(jìn)一步發(fā)展提升指明了方向。完善的交通基礎(chǔ)設(shè)施需要城市間有高速通道連接以及城市內(nèi)發(fā)達(dá)暢通的交通網(wǎng)以及其他各類交通基礎(chǔ)設(shè)施等。大區(qū)域交通就是我國正在大力度建設(shè)的高速鐵路與高速公路網(wǎng)?，F(xiàn)在我國高鐵與高速公路主干網(wǎng)骨架基本形成，并同時(shí)在完善城市與周邊交通及城市內(nèi)交通。主要大城市周邊正在完善形成與域內(nèi)大城市及周邊小城市的高鐵主干網(wǎng)、城際鐵路、市域鐵路等交通格局。城市規(guī)模逐漸擴(kuò)大，各城區(qū)要實(shí)現(xiàn)有效銜接，邊緣區(qū)能順暢到達(dá)核心區(qū)，都依賴交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展完善，反過來，完善的交通也將促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化與城市群間協(xié)調(diào)發(fā)展。

發(fā)展公共交通對(duì)于緩解城市擁堵、完善城市功能，建設(shè)生態(tài)節(jié)約型與環(huán)境友好型社會(huì)具有重要意義。公共交通的突出代表性形式就是城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)。截止到目前，我國城市軌道交通分為7種制式，分別是地鐵、輕軌、單軌、現(xiàn)代有軌電車、磁浮交通、市域快軌、APM。過去10年間，軌道交通建設(shè)在省會(huì)級(jí)城市呈現(xiàn)快速發(fā)展態(tài)勢(shì)，現(xiàn)在僅有少數(shù)省會(huì)城市沒有規(guī)劃建設(shè)地鐵。根據(jù)《2015年中國城市軌道交通統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2015年末，有41個(gè)城市在建線路總規(guī)模4448公里，有19個(gè)城市在建線路長度超過100公里，其中6個(gè)城市超過200公里，分別是北京、廣州、成都、上海、青島、杭州。

地鐵等交通基礎(chǔ)設(shè)施在引領(lǐng)城市發(fā)展中具有重要的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益。地鐵給城市帶來的綜合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益是巨大的，它是城市發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)引擎，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐與推動(dòng)力。因?yàn)榈罔F的全天候、大運(yùn)量、抗干擾等優(yōu)點(diǎn)，其標(biāo)準(zhǔn)化運(yùn)營有助于提升城市運(yùn)轉(zhuǎn)效率。地鐵站周邊能夠打造形成新的城市景觀，提升原有城市功能。重要地鐵站進(jìn)行合理適度商業(yè)開發(fā)，形成與商業(yè)區(qū)無縫對(duì)接，這些人性化的設(shè)計(jì)能夠在一定程度上提升客流量，實(shí)現(xiàn)交通與商業(yè)雙贏。很多城市地鐵成網(wǎng)后，客流成倍增加。有的城市依靠地鐵促進(jìn)節(jié)假日“夜經(jīng)濟(jì)”，沈陽地鐵自2010年開通以來，在圣誕節(jié)期間延遲到凌晨2點(diǎn)收車，用交通優(yōu)勢(shì)催生消費(fèi)客流，滿足了廣大市民的購物休閑需求，實(shí)現(xiàn)了地鐵的綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。

對(duì)我國很多普通地級(jí)市而言，隨著人口與機(jī)動(dòng)車的增加，加上原有道路規(guī)劃限制，城市發(fā)展也越來越受到交通擁堵、城市混亂的困擾。從長遠(yuǎn)發(fā)展來看，普通地級(jí)市也應(yīng)該大力推廣軌道交通這一便捷、大運(yùn)量、環(huán)保的交通方式，以交通方式的提升促進(jìn)城市各項(xiàng)發(fā)展功能提升。目前我國較多地級(jí)市正逐漸規(guī)劃建設(shè)包括地鐵在內(nèi)的軌道交通網(wǎng)絡(luò)。已經(jīng)建成地鐵的地級(jí)市包括無錫、佛山、蘇州等，正在規(guī)劃建設(shè)地鐵的地級(jí)市包括徐州、常州、東莞、南通、蕪湖等。國家未來應(yīng)該進(jìn)一步放寬對(duì)軌道交通建設(shè)的諸多硬性約束，以地方政府投融資為主，放寬社會(huì)資本準(zhǔn)入，大力推動(dòng)中等城市軌道交通建設(shè)。在地級(jí)市大力普及軌道交通應(yīng)該成為我國城市建設(shè)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，交通作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展必需的重要基礎(chǔ)設(shè)施，存在嚴(yán)重過剩配置的風(fēng)險(xiǎn)較低，而國家正在進(jìn)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，通過建設(shè)軌道交通能夠帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提升交通供給能力，引領(lǐng)城市功能發(fā)展升級(jí)。

在城市商業(yè)化發(fā)展中挖掘優(yōu)秀文化內(nèi)涵，打造特色城市

筆者認(rèn)為，文化是指一個(gè)地區(qū)在長期發(fā)展過程中，形成的具有穩(wěn)定的地域特征并能在一定程度上反映其歷史沿襲的生產(chǎn)生活方式、思想與行為方式等，其外在表現(xiàn)形式是多樣的，建筑、語言、藝術(shù)等都是文化的具體表現(xiàn)形式。一個(gè)地區(qū)的文化也是隨著人口融合、經(jīng)濟(jì)發(fā)展兼收并蓄實(shí)現(xiàn)的，不存在一成不變的文化，但優(yōu)秀的文化因其具有良好的內(nèi)核，可能長期傳承下去。

在城市化快速發(fā)展中，各城市的商業(yè)化氣息越來越明顯，但是很多城市并沒有深入挖掘自身的文化內(nèi)涵，造成從外觀看，各城市發(fā)展千篇一律，自身特色不鮮明。最近幾年，開發(fā)文化元素正逐漸成為各城市彰顯文化底蘊(yùn)與城市內(nèi)涵的重要載體，也成為各城市提升自身綜合實(shí)力、提升影響力的重要著力點(diǎn)。比如沈陽城市開發(fā)正在努力挖掘滿清文化元素。開發(fā)文化元素的方式是多種多樣的，包括恢復(fù)歷史街區(qū)的大概風(fēng)貌、保留有文物價(jià)值的歷史建筑等。值得注意的是，一些比較先進(jìn)知名的區(qū)域文化現(xiàn)象被其他區(qū)域復(fù)制，影響區(qū)域擴(kuò)大。比如四川成都的“寬窄巷子”等巴蜀文化現(xiàn)象就被國內(nèi)其他區(qū)域復(fù)制，但因?yàn)槠渖姘l(fā)育的地域土壤不一樣，其內(nèi)涵是否能融入移植后的城市還有待觀察。被移植的文化已經(jīng)用事實(shí)證明在很大程度上先進(jìn)的文化。一個(gè)城市就是在不斷吸收外來文化與挖掘自身文化中實(shí)現(xiàn)自身升級(jí)發(fā)展的。

城市規(guī)劃設(shè)計(jì)在一定程度上也反映了其歷史文化特征。以吉林省會(huì)長春為例，過去流傳這樣的話“寬馬路、四排樹、圓廣場(chǎng)、小別墅”，偽滿時(shí)期的道路交叉點(diǎn)的“圓廣場(chǎng)”設(shè)計(jì)沿襲到現(xiàn)在，城市道路交叉點(diǎn)還存在比較多的“圓廣場(chǎng)”。圓形廣場(chǎng)（花壇）的交通設(shè)計(jì)使車流在廣場(chǎng)處始終處于運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)，在城市人口少、車流量不大的時(shí)期，確實(shí)有助于提升交通通行效率，對(duì)行人影響較小。但隨著車流量增加，幾個(gè)方向的車流匯聚在圓廣場(chǎng)處，通行效率也會(huì)下降。設(shè)置信號(hào)燈，也只能實(shí)現(xiàn)半幅控制，從廣場(chǎng)出來的那個(gè)方向是不能受信號(hào)燈控制的，因此圓廣場(chǎng)調(diào)節(jié)交通的功能設(shè)計(jì)將失去意義。另外，圓廣場(chǎng)的拐彎半徑不管對(duì)行人還是車輛都增加了走行距離，而信號(hào)燈設(shè)置的路口向前通行一般是直線的。此外，圓廣場(chǎng)處行人過街比一般路口行人過街更困難一些，不同之處在于，一般路口右拐一般是一個(gè)車道；而圓廣場(chǎng)處是幾排車道同時(shí)有車出現(xiàn)，這增加了行人過街難度與危險(xiǎn)。在城市化的背景下，改造“圓廣場(chǎng)”的手段應(yīng)該因地制宜，在十字路口區(qū)域的“圓廣場(chǎng)”可以考慮拆除，改為信號(hào)燈控制，如果不拆除可以考慮設(shè)置天橋、地下通道等；道路狀況復(fù)雜的路口的“圓廣場(chǎng)”，因?yàn)槠渖婕暗牡缆凡粌H僅是十字交叉，所以簡單拆除“圓廣場(chǎng)”改為信號(hào)燈，可能影響部分方向機(jī)動(dòng)車通行，在這樣的復(fù)雜路口，應(yīng)該考慮設(shè)置行人過街設(shè)施，包括地下通道、天橋等，以保證行人的通行權(quán)益。

開發(fā)與保護(hù)并重，避免“鄰避主義”

在未來的城市開發(fā)中，要因地制宜，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與開發(fā)并重，要把城市規(guī)劃與挖掘特有文化元素結(jié)合起來，摒棄過時(shí)的城市開發(fā)文化，用先進(jìn)理念與文化引領(lǐng)城市建設(shè)。開發(fā)與保護(hù)并重的核心是，在城市發(fā)展中，就是在城市開發(fā)與原有景觀保護(hù)中尋找最佳平衡點(diǎn)。一味開發(fā)，不進(jìn)行保護(hù)，將可能破壞城市生態(tài)環(huán)境與文化歷史氛圍；一味進(jìn)行保護(hù)，限制開發(fā)，將不利于城市功能完善與長遠(yuǎn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

在城市開發(fā)與保護(hù)問題上，要避免過度的鄰避主義。鄰避主義的最大表現(xiàn)為維持現(xiàn)狀，厭惡哪怕未來可能向好的改變，持這種思想的人往往用片面、孤立、保守的觀點(diǎn)看待現(xiàn)狀。此外，鄰避主義者過高估計(jì)某一負(fù)面事件將會(huì)給他們的幸福帶來的影響。在鄰避主義背后，隱藏著兩種強(qiáng)大的、互相關(guān)聯(lián)的心理學(xué)偏見。第一種被稱為“現(xiàn)狀偏見”，它非常強(qiáng)烈地依附于當(dāng)前的狀態(tài)。第二種偏見是“影響偏見”，它導(dǎo)致人們反對(duì)新建一棟高層建筑的人可能認(rèn)為，這一建筑將會(huì)讓他們難以忍受，但是，他們實(shí)際上很快就會(huì)適應(yīng)這一新的局面。阻止在具有吸引力的地方進(jìn)行新的開發(fā)將導(dǎo)致住房價(jià)格的上漲，較高居住成本反過來又提高公司的運(yùn)營成本。在我國一些城市舊城改造中，特別是靠近主干道的小區(qū)改造中，也不時(shí)出現(xiàn)鄰避主義傾向，原有的低矮樓房的住戶以擋光等理由反對(duì)開發(fā)商在臨街建設(shè)高層商業(yè)樓宇。這個(gè)問題應(yīng)該統(tǒng)籌解決，因?yàn)槭欠駬豕鈶?yīng)該根據(jù)國家相關(guān)規(guī)定與實(shí)際情況對(duì)小區(qū)居民進(jìn)行合理補(bǔ)償，擋光不應(yīng)該是阻礙臨街建設(shè)高層樓宇的理由。

任何時(shí)代的建筑都是特定時(shí)期歷史社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化的縮影與見證，也有其特定的時(shí)代特征。但隨著歷史的前進(jìn)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，以及建筑的自然壽命，建筑逐漸更新是必然的。應(yīng)思考什么樣的建筑具有歷史價(jià)值及保護(hù)價(jià)值。在城市發(fā)展中，許多建筑必須得到保護(hù)，但城市也必須得到發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮。在保護(hù)建筑遺產(chǎn)和允許變革之間找到適當(dāng)?shù)钠胶恻c(diǎn)不是輕而易舉的。在那些允許重建的地區(qū)，允許進(jìn)行盡可能多的開發(fā)是非常明智的。在城市進(jìn)行沒有太多限制的較高強(qiáng)度的開發(fā)，有利于房價(jià)維持較低水平。反對(duì)變革意味著阻止新的開發(fā)和停止新的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，這種反對(duì)變革所帶來的糟糕結(jié)果是：它確保了建筑的高度將會(huì)很低，新建的住宅將會(huì)很少，房價(jià)將會(huì)很高，城市將會(huì)成為除富人以外的所有人的禁區(qū)。城市不應(yīng)該是一成不變的，變化才能帶來發(fā)展，才能帶來更大的福利。阻止城市開發(fā)的鄰避主義或誤導(dǎo)性的行為限制了城市未來的可能性，不利于城市長遠(yuǎn)發(fā)展。

在城市開發(fā)建設(shè)中，政府管理部門具有義不容辭的責(zé)任，應(yīng)合理兼顧各方利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的帕累托改進(jìn)，趨向帕累托最優(yōu)。

責(zé)任編輯：孫鐵銘

經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士研究生，吉林省社會(huì)科學(xué)院研究生處助理研究員，研究方向?yàn)槌鞘信c區(qū)域經(jīng)濟(jì)、宏觀經(jīng)濟(jì)與管理）