任中平

（西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637002）

村民自治遭遇的現(xiàn)實困境及化解路徑

任中平

（西華師范大學 政治學研究所，四川 南充 637002）

20世紀90年代以來，我國的城市化浪潮蓬勃興起并得到迅猛發(fā)展。相比較而言，農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出率過于低下，城鄉(xiāng)居民的收入差距不斷拉大，加之廣大農(nóng)村的基礎設施和公共服務嚴重滯后，城鄉(xiāng)之間差別呈現(xiàn)擴大的趨勢。改革開放以來，在市場經(jīng)濟的巨大推動作用下，城市的發(fā)展勢頭愈益強勁，而鄉(xiāng)村社會則日漸衰頹。在這樣的背景之下，我國廣大農(nóng)村迅速興起大規(guī)模的農(nóng)民進城務工大潮。而隨著大量農(nóng)村人口尤其是農(nóng)村青壯年的離鄉(xiāng)進城，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象日益加劇，于是逐漸引發(fā)了一系列前所未有的突出問題：村民自治制度難以有效運行，村干部隊伍嚴重弱化，基層黨組織的核心地位和堡壘作用難以發(fā)揮，農(nóng)村留守群體問題日漸突出，從而使我國農(nóng)村社會治理面臨著一系列嚴峻挑戰(zhàn)。

一、當前我國農(nóng)村治理面臨的突出問題

（一）農(nóng)村“空心化”使村民自治制度處于空轉狀態(tài)

近年，隨著新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量農(nóng)村人口進城致使推行20多年的以行政村為單位的村民自治難以為繼，農(nóng)村“空心化”現(xiàn)象嚴重，村民自治難以有效運行。當前，在我國廣大農(nóng)村普遍推行近30年的村民自治制度面臨嚴峻挑戰(zhàn)，集中表現(xiàn)為“四難”：一是村民大會召集難，二是村民代表大會決議難，三是村級事務群眾參與難，四是對村“兩委”實行監(jiān)督難。上述情況表明，村民自治的制度設計迫切需要在新的歷史條件下加以發(fā)展和完善，迫切需要完善原有的村級治理模式。不久前我們到四川省華鎣市進行調研時了解到，有不少村的常住人口只有100—300人，有的村莊只有幾十個人。這樣的“空殼村”大量存在，這些村莊基本上沒有可供分配的公共資源，村莊事務與村民也沒有多少直接利益關系，導致村委會的凝聚力和向心力日益下降。從治理的角度看，“空殼村”的本質實際上是村民自治制度的空轉。在四川許多農(nóng)村，目前人戶分離現(xiàn)象突出，大量青壯年進城務工，留下老弱病殘和婦女兒童留守在家。在這些留守人口中，婦女、老人的民主法治意識比較淡薄，參與能力不足，大多數(shù)對村務漠不關心，結果使村民自治制度往往流于形式。在村民自治主體缺失的情況下，于是，占有職務便利的村干部就借機填補空白，主導了農(nóng)村的公共事務和政治生活。這樣一來，村民自治的主體實際上就由廣大村民而異化為少數(shù)村干部，結果使村民自治逐漸異化為“村干部自治”，這也就為一些村干部的腐敗行為提供了適宜的土壤。

（二）大量農(nóng)村精英進城使村治主體嚴重弱化

在村莊“空心化”背景下，農(nóng)村人口流入城市的數(shù)量日益增多，特別是農(nóng)村精英流失非常嚴重，導致農(nóng)村治理主體嚴重弱化。近日國家統(tǒng)計局網(wǎng)站發(fā)布的2016年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告顯示，2016年農(nóng)民工總量達到28171萬人，比上年增加424萬人，增長1.5%。從年齡結構看，21—50歲的農(nóng)民工占比達到77.6%①。這表明進城務工的村民中青壯年占了絕大部分，而他們正是農(nóng)村治理的主體部分。隨著大量農(nóng)村精英進城務工，他們與村莊之間的利益關系日漸疏遠，因而對農(nóng)村公共生活不像以往那么關注。即便是在本村進行村委會換屆選舉之際，由于時空阻隔，他們在客觀上也很難參與村委會選舉活動，很難真正行使自己的民主權利。其結果就是三年一次的村委會換屆選舉難以為繼，有不少農(nóng)村基層干部認為村民自治最難做的工作就是村委會選舉。加之目前村干部待遇普遍偏低，而工作壓力又大，因而留在村里為數(shù)很少的年輕人也不愿意當村干部，于是不少村莊的村干部隊伍后繼無人?？梢姡迩f精英流失的直接后果就是村干部隊伍弱化，由于沒有充足的后備人才，村民們很難通過選舉找到滿意的“帶頭人”，有時實在沒有辦法只好“矮子里面挑高個”，結果選來選去還是那幾個老面孔。正是由于村干部后備力量嚴重不足，因而換屆選舉也無法選出合格的村干部，反而將一些有勢力的惡人選了上來，從而進一步使村莊治理趨于惡化。這就更加深刻地影響著農(nóng)村公共權力的運作，影響了新農(nóng)村建設的健康發(fā)展。這一現(xiàn)象帶來的直接后果是大量農(nóng)村精英的缺失，從而使農(nóng)村治理主體嚴重弱化。鑒于上述情形，前些年國家為了安排大學生就業(yè)，同時也為了加強農(nóng)村干部隊伍建設，普遍推行了大學生“村官”政策。但從這一政策實施效果來看，大學生“村官”隊伍很不穩(wěn)定，他們最終還是要回到城市就業(yè)，很難對改善農(nóng)村干部隊伍結構發(fā)揮多大實際作用。近年，國家在實施精準扶貧攻堅戰(zhàn)中，各地黨組織又開始實行由黨政機關選派優(yōu)秀干部作為“第一書記”到軟弱渙散村和貧困村，以加強村干部隊伍建設。但由于下到農(nóng)村的“第一書記”很難完全丟掉原來所屬單位的工作任務，并在短時間內也難以在村里真正扎下根來，而且有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還給他們委派一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政事務，因此，選派“第一書記”加強農(nóng)村干部隊伍建設的作用也十分有限。

（三）基層黨組織的核心地位和堡壘作用難以發(fā)揮

2016年年底，筆者去廣安市做農(nóng)村調查時了解到，全市村級黨組織500多個，帶頭人平均年齡51.6歲。廣安市前鋒區(qū)提供的數(shù)據(jù)表明，最近一次換屆選出的支部委員一般年齡都在55歲左右。從現(xiàn)有農(nóng)村黨員隊伍的情況來看，黨員干部年齡老化，文化層次較低，帶領群眾致富能力差，基層黨組織的核心地位和堡壘作用遭遇困境?？偟膩砜?，目前農(nóng)村黨組織建設存在兩大突出問題。一是農(nóng)村黨員隊伍嚴重老化。農(nóng)村黨員隊伍在年齡結構、文化層次、工作能力等方面都存在比較明顯的欠缺，因而使黨的領導核心地位和戰(zhàn)斗堡壘作用難以發(fā)揮。最近，我們在四川省儀隴縣日興鎮(zhèn)、南部縣中心鄉(xiāng)的兩個村進行調研時也發(fā)現(xiàn)，50歲以上的黨員所占比例達到70%以上，而文化層次大都在初中以下。二是農(nóng)村發(fā)展新黨員難。究其原因，大概有這么幾個方面：有的村黨支部書記擔心自己的職位和權力旁落他人，所以主觀上不愿意積極發(fā)展新黨員。據(jù)組織部門的同志講述，廣安市有一個村已經(jīng)連續(xù)16年沒有發(fā)展一個新黨員；有的村是因為很少有年輕人在家，當然也就沒有年輕積極分子要求加入組織。此外，還有的村雖然有幾個發(fā)展對象，但又受黨員發(fā)展指標限制，所以發(fā)展新黨員也很難。以南部縣中心鄉(xiāng)為例，該鄉(xiāng)共有14個行政村，去年總共也只發(fā)展了5個新黨員。

（四）農(nóng)村留守兒童和留守老人問題日漸突出

城鎮(zhèn)化浪潮沖擊導致鄉(xiāng)村社會日益衰敗，從而使各種農(nóng)村社會問題日漸突出，最集中地表現(xiàn)為留守兒童問題和留守老人問題（近年，隨著女性農(nóng)民工數(shù)量的逐漸提升，留守婦女問題相對前些年有所緩和）。

1.農(nóng)村留守兒童問題

近10年來，農(nóng)村留守兒童的數(shù)量、規(guī)模呈現(xiàn)強增長趨勢。有研究者以2000年第五次全國人口普查抽樣數(shù)據(jù)為依據(jù)推算，2000年農(nóng)村留守兒童為1981.24萬人。而2013年全國婦聯(lián)發(fā)布的《中國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》指出，根據(jù)《中國2010年第六次人口普查資料》樣本數(shù)據(jù)推算，全國有農(nóng)村留守兒童6102.55萬，占農(nóng)村兒童的37.7%，占全國兒童的21.88%②。這實際上相當于全國每5個孩子中就有1個留守兒童。從2000年到2010年，全國留守兒童總數(shù)從不到2000萬猛增到超過6000萬。而且，從2013年以后，多數(shù)一、二線城市都加強了對非本地戶籍兒童的入學限制，造成多數(shù)在城市的打工子弟不得不返回原籍就學，這無疑強化了農(nóng)村留守兒童數(shù)量的增長趨勢③。留守兒童問題不僅僅是學校、家庭的問題，更是政府的問題、社會的問題。留守兒童問題主要表現(xiàn)為：第一，留守兒童上學難。在2001年撤點并校政策實施之前，廣大農(nóng)村的每個村莊都有學校。但此后，全國大量的農(nóng)村中小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學被撤并，這對留守兒童的影響是巨大的。21世紀教育研究院發(fā)布的報告顯示，在2000年到2010年期間，中國農(nóng)村小學減少了22.94萬所，占原本總數(shù)的52.1%。上學路途的遙遠和艱難，導致農(nóng)村兒童的流失輟學和隱性流失輟學率雙雙提高④。第二，留守兒童心理問題多。由于大量的農(nóng)村中小學和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學被撤并，上學路途遙遠，大量的農(nóng)村孩子不得不住校，導致寄宿生的幼齡化。公益組織歌路營2017年初發(fā)布的《中國農(nóng)村住校生調查報告》顯示，中國基礎教育階段的寄宿制學生數(shù)量為3276萬人，其中近60%是父母離家打工的留守兒童。這些農(nóng)村寄宿制學校學生的心理狀況令人擔憂。調查發(fā)現(xiàn)，這些寄宿生的負面情緒較多、孤獨感強烈。其中47.3%的孩子常有負面情緒困擾，63.8%的孩子有孤獨感，17.6%的孩子存在抑郁問題，甚至還有8.4%的孩子曾想過自殺。第三，留守兒童安全隱患多。許多農(nóng)村家庭由于父母外出務工，丟下孩子在家由祖父母看管。所有隔代照顧留守兒童的祖父母，平均年齡為59.2歲，56%的年齡在60歲以下，絕大部分在50—59歲。但是，隔代照料農(nóng)村留守兒童的祖父母的受教育程度很低，絕大部分為小學文化程度，甚至有8%的祖父和25%的祖母未上過學⑤。不少農(nóng)村留守兒童跟隨祖父母生活，處于隔代監(jiān)護狀態(tài)，而祖父母往往由于年紀大、見識少、受教育程度低，因而約束、管教和保護孫輩的能力十分有限，從而使留守兒童在安全保障方面存在著大量隱患。近年，留守兒童遭受意外傷害、意外死亡，留守女童遭受性侵、殘害等事件頻頻發(fā)生。

2.農(nóng)村留守老人問題

長期以來，我國廣大農(nóng)村一直實行以家庭為主的養(yǎng)老方式，子女供養(yǎng)是老年人晚年生活的重要保障。然而，隨著承擔主要贍養(yǎng)義務的農(nóng)村青壯年的大量外流，子女無法為留守老人提供養(yǎng)老保障，從而使農(nóng)村家庭養(yǎng)老的基礎被徹底動搖。據(jù)統(tǒng)計，我國目前農(nóng)村留守老人達4000萬⑥。近年，隨著大量青壯勞動力從農(nóng)村流入城市，留守老人已成為許多農(nóng)村常住居民的主體，在降低城市老年人口比重的同時卻提高了農(nóng)村實際老齡化程度。目前，我國農(nóng)村年齡結構提前進入重度老齡化的平臺期，“未富先老”的矛盾更為突出⑦。留守老人大都缺乏生活來源，基本上要靠自食其力，他們不僅要承擔繁重的農(nóng)活，撫養(yǎng)留守在家的兒童，而且還要承受各種疾病的困擾、精神生活的失落，不少人處于“老無所養(yǎng)，病無所醫(yī)，孤獨無助，生活無望”的狀態(tài)，這對于老年人的晚年生活無異于雪上加霜，各種生存壓力導致近年農(nóng)村老人自殺率大幅上升。

可見，農(nóng)村留守兒童和留守老人已成為當今最令人關注的社會弱勢群體，其產(chǎn)生的社會問題、家庭問題、教育問題、安全問題、心理問題等日漸突出。這兩部分留守人員數(shù)量極其龐大，總數(shù)多達1億人以上。兒童是我們國家的未來，民族的希望，若不能及時妥善地解決這6000多萬留守兒童的問題，若干年后，當這批孩子長大成人進入社會，那就必然會影響全民族整體素質的提高和國家的長治久安。而今天4000多萬農(nóng)村留守老人問題也日益凸顯，已然成為兩億多進城謀生的農(nóng)民工內心深處的一大痛點。這個問題處理不好，不僅影響到廣大進城農(nóng)民工的日常家庭生活，而且影響到廣大農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定，最終同樣會影響到全面建成小康社會的目標實現(xiàn)和現(xiàn)代化建設事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。

二、當前農(nóng)村社會治理走出困境的對策思考

（一）適應農(nóng)村新形勢發(fā)展，完善鄉(xiāng)村治理結構

近年，各地農(nóng)村在完善鄉(xiāng)村治理結構方面已經(jīng)進行了許多實踐探索，大體上形成了以下兩種有代表性的經(jīng)驗模式：一是由過去的行政村自治轉向新型的農(nóng)村社區(qū)自治。隨著新農(nóng)村建設和城鄉(xiāng)一體化進程的加快，大量農(nóng)村人口進城致使推行了20多年的以行政村為單位的村民自治難以為繼。適應新形勢發(fā)展的需要，湖北省秭歸縣依據(jù)“地域接近、產(chǎn)業(yè)趨同、利益共享、規(guī)模適度”的基本原則，充分利用農(nóng)村社會現(xiàn)有的組織資源、財政資源、文化資源和社會資源，按照共同居住、相互聯(lián)系、有著共同認同感和歸屬感的標準，將相鄰的行政村整合在一起，積極推進新型農(nóng)村社區(qū)建設，實現(xiàn)了村民自治的轉型升級，取得了良好的實踐效果。這一社區(qū)組織既借助于自然村、生產(chǎn)隊等傳統(tǒng)組織資源，又不限于傳統(tǒng)的、天然的、血緣的、行政的組織限制，主要取決于相互的自愿合作。通過組建這種自愿合作基礎上的社區(qū)組織，滿足村民的各種社會化服務需求。這一社區(qū)組織是完全意義的群眾自治組織，不承擔行政功能。自組織的自治活動大大豐富了村民自治的內容，開拓出村民自治的新天地。因此，大力推進農(nóng)村社區(qū)建設，是社會主義新農(nóng)村建設的基點和平臺⑧。二是積極探索新的村莊治理機制，使村民自治在新形勢下落到實處。農(nóng)村的“空心化”導致原有的村民自治制度難以有效運行，因而迫切需要重新構建一種新型村級治理機制。2008年以來，成都市開始了構建新型村級治理機制的實踐探索，其主要經(jīng)驗就是調整原有村級組織的職能定位，推行村民議事會制度，優(yōu)化村級組織運行機制。具體來說，就是把村委會原有的村級事務決策者和集體經(jīng)濟經(jīng)營管理者的職能，調整為村民（代表）會議和村民議事會的執(zhí)行者和政府下移公共服務和社會管理職能的承接者。而村民議事會作為一種常設的決策機構，受村民（代表）會議委托，在授權范圍內行使村級事務的議事權、決策權、監(jiān)督權。實踐證明，這一新型村級治理機制受到廣大農(nóng)村黨員群眾的普遍認可，實現(xiàn)了村級公共事務的決策權和執(zhí)行權的分離，理順了村黨組織、村民議事會和村委會之間的關系，體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務中的主體地位和村民議事會在村級公共服務事項中的決定作用，顯示出蓬勃生機與活力⑨。近年，成都市又在全面推行村民議事會制度的基礎上，進一步搭建基層協(xié)商議事平臺，深入開展基層協(xié)商民主實踐，制定和完善基層協(xié)商議事的程序和辦法，有效地提高了村民參與村莊公共事務的積極性，協(xié)調了農(nóng)村社會成員之間的利益沖突，化解了基層社會的復雜矛盾，使村民自治制度在新形勢下落到實處，從而取得了顯著的成效⑩。

（二）采用多種措施辦法，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體

第一，吸引農(nóng)村精英返鄉(xiāng)建設新農(nóng)村。解決“空心化”問題并非是要動員廣大進城務工農(nóng)民重新返回農(nóng)村，而是要采取各種政策措施鼓勵一批農(nóng)村精英返鄉(xiāng)建設新農(nóng)村，從而優(yōu)化目前的鄉(xiāng)村治理主體。四川省遂寧市近年進行了大膽探索和實踐，結合村黨組織和村委會換屆，積極吸引外出務工的優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)建設家鄉(xiāng)，在創(chuàng)新基層黨組織建設和深入推進農(nóng)村改革發(fā)展上取得了雙重實效。在2013年10月開展的村級黨組織班子換屆工作中，從全市當選的2200名村（社區(qū)）黨組織書記來看，從外出務工經(jīng)商人員中回引99人擔任書記，較上屆回引人數(shù)增加28%。各縣（區(qū)）通過在外出流動黨員集中地召開村級黨組織換屆“招賢引能會”“換屆職位推介會”等形式，吸引在外務工經(jīng)商優(yōu)秀人才回鄉(xiāng)參選。通過面向社會公選，回引外出務工經(jīng)商人才，選拔了411名適應市場經(jīng)濟發(fā)展、致富能力強、帶富能力強的外出務工經(jīng)商優(yōu)秀人才進入村黨組織班子。換屆后，班子年齡、文化、性別結構實現(xiàn)合理搭配、逐步優(yōu)化，為全市基層黨組織帶頭人隊伍的長遠建設奠定了基礎?。

第二，充分發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢在新農(nóng)村建設中的重要作用。為了優(yōu)化鄉(xiāng)村治理主體，還應充分發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的積極作用。借鑒日本、韓國以及我國臺灣地區(qū)鄉(xiāng)村治理的成功經(jīng)驗，通過傳統(tǒng)文化來培育鄉(xiāng)村治理主體，是一條切實可行的路徑。鄉(xiāng)賢文化作為傳統(tǒng)文化的重要內容，對于重構鄉(xiāng)土文化具有重要意義。以鄉(xiāng)賢為主的鄉(xiāng)村精英及其成立的民間組織，是當前鄉(xiāng)村治理的一支重要力量。鄉(xiāng)賢治村相較于其他治理主體而言，具有兩方面優(yōu)勢：一是鄉(xiāng)賢生于鄉(xiāng)村長于鄉(xiāng)村，對于鄉(xiāng)土社會有自己的歷史記憶，而這些記憶剛好最能夠引起當?shù)厝说恼J同感，從而增強鄉(xiāng)村社會的凝聚力。二是鄉(xiāng)賢為基層政府和村民之間的有效溝通搭建了橋梁。他們經(jīng)歷過社會的磨煉，視野開闊、人脈廣泛，相較于多數(shù)村民能力更強，村民愿意接受和信任他們，政府的政策、制度通過鄉(xiāng)賢傳播給村民收效更大。例如，廣東和浙江一些地方的鄉(xiāng)賢群體在鄉(xiāng)村治理中就發(fā)揮了很好的積極作用。據(jù)報道：浙江臺州市啟動“萬名鄉(xiāng)賢幫千村”活動，受到當時的省委書記夏寶龍的高度贊譽。2016年以來，臺州市全面推行鄉(xiāng)賢文化助推基層治理工作，以開展“萬名鄉(xiāng)賢幫千村”活動為載體，打出道德育村、項目扶村、文化治村等系列組合拳，落實產(chǎn)業(yè)開發(fā)、基礎設施建設、公益事業(yè)發(fā)展等各類項目4200多個，全市1988個經(jīng)濟薄弱村實現(xiàn)鄉(xiāng)賢結對全覆蓋，幫扶資金達114.2億元。臺州市還要建鄉(xiāng)賢名錄數(shù)據(jù)庫，從而為更好地發(fā)揮現(xiàn)代鄉(xiāng)賢的作用創(chuàng)造有利條件?。

第三，把塑造新型農(nóng)民作為新農(nóng)村建設的核心。要實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理主體的優(yōu)化，還必須把塑造新型農(nóng)民作為核心問題來抓。這是因為，歸根結底，農(nóng)民才是新農(nóng)村建設的主力軍，是鄉(xiāng)村治理的主體力量，農(nóng)民素質的高低最終決定著新農(nóng)村建設的質量和水平。為此，必須加強農(nóng)村公共文化建設的力度，注重農(nóng)民文化素質的提高，用先進文化塑造農(nóng)民，用文明風尚熏陶農(nóng)民，提升廣大農(nóng)民當家做主的民主意識和參與公共事務的能力。同時，還應加強農(nóng)村民間組織的培育，積極開展各種民間組織活動，以此來鍛煉和提高留守村民的自治能力，使他們走出一家一戶的小圈子，逐漸學會站在共同體的角度思考問題，這有助于培育他們的公共精神，還可以豐富農(nóng)村的組織資源，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的良好治理積累社會資本。

（三）創(chuàng)新基層黨建制度機制，加強農(nóng)村黨員干部隊伍建設

第一，要打破農(nóng)村新黨員發(fā)展的瓶頸制約，創(chuàng)新黨員發(fā)展的制度與機制。為了破解當前農(nóng)村新黨員發(fā)展難、農(nóng)村優(yōu)秀青年人才黨員發(fā)展少和村級組織后備干部缺乏的難題，我們在調查中了解到雅安市滎經(jīng)縣天鳳鄉(xiāng)黨委根據(jù)實際工作需要，在該鄉(xiāng)專門組建了一個青年人才黨支部，其主要職責是按照鄉(xiāng)黨委部署，統(tǒng)籌指導村黨組織發(fā)展青年人才黨員工作，有計劃地重點培養(yǎng)農(nóng)村青年人才中的積極分子，并通過青年人才黨支部直接發(fā)展農(nóng)村青年人才加入黨組織。這是加強農(nóng)村基層黨組織建設的一項很有意義的創(chuàng)新舉措。此項工作目前正在積極開展之中，已表現(xiàn)出可喜的發(fā)展勢頭，并且得到來自各方面的良好反映。

第二，要為農(nóng)村基層黨員干部提供更多的發(fā)展空間和機會。不久前我們在儀隴縣調研過程中了解到，四川省在2016年年底村干部換屆過程中，實行了兩項激勵政策：一是從優(yōu)秀黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的激勵政策，給予其中的優(yōu)秀者事業(yè)編制，實行重獎重用；二是從村干部中定向招錄公務員，這在一定程度上也調動了村干部的工作積極性，給他們提供了更多的發(fā)展空間。這些政策措施在基層黨員干部中產(chǎn)生了很好的激勵作用，形成了良好的政策導向。不過，基層的領導同志同時又表示，這些激勵政策的力度還不夠大，實際效果非常有限：前一項激勵政策的實施結果，全縣總共只有5個指標；而后一項激勵政策實施下來，全縣只有1個指標。因此，基層的黨員干部熱切希望加大此項政策的激勵力度，建議把從優(yōu)秀黨支部書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部這個政策長期化、制度化，并且在每屆任職期中也能夠增加一次獎勵機會。同時，還建議把從年輕村干部中選拔優(yōu)秀人才進入公務員隊伍的指標適當增加，并把選拔對象的年齡適當放寬到40歲。

（四）構建全社會支持保障體系，著力解決農(nóng)村留守群體問題

近年，農(nóng)村留守群體的規(guī)模越來越龐大，影響越來越廣泛，解決問題的緊迫性也越來越突出。而這一問題的解決是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、學校、家庭和社會乃至留守群體自身等各個層面的共同努力和協(xié)調一致，構建一個全社會的支持保障體系，這樣才有望取得切實可靠的效果。

第一，加強對農(nóng)村留守群體的關愛和保護工作，維護他們的合法權益，是各級政府的重要職責。首先，必須充分發(fā)揮各級政府的主導作用。必須看到，城鄉(xiāng)二元體制的存在是農(nóng)村留守群體問題產(chǎn)生的最核心的原因。因此，政府必須加快城鄉(xiāng)二元體制改革步伐，解決附加在城鄉(xiāng)二元體制上的各種資源和利益分配問題，如就業(yè)、就學、社會福利、社會保障制度等，讓農(nóng)民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會，這才是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中要認真解決的問題。其次，隨著城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，二元戶籍制度就可以逐漸轉向一元戶籍制度，這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實質性的進展?。這是革除城鄉(xiāng)二元體制弊端，進而有效解決農(nóng)村留守群體問題的關鍵性制度措施。再次，要以戶籍制度改革為中心，進一步推進社會保障、教育和醫(yī)療等制度的完善和創(chuàng)新，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，降低農(nóng)民工及其家屬進城居住的經(jīng)濟成本，促進農(nóng)民工向城市居民轉變。同時，政府還應盡快完善各種農(nóng)村社會保障制度，加大農(nóng)村公共服務投入，特別要集中財力優(yōu)先安排農(nóng)村留守群體緊迫急需、受益面廣、公共性強的公共服務項目，切實保障留守群體的各項權益。

第二，幫助農(nóng)村留守群體擺脫目前困境，同時必須充分發(fā)揮學校、家庭和社會等各個方面的積極作用。首先，為幫助留守兒童走出困境，全社會應逐步建立一整套農(nóng)村留守兒童教育監(jiān)護體系，充分發(fā)揮社區(qū)的綜合教育功能，形成以社區(qū)、學校和家庭為主的立體式教育管理網(wǎng)絡，包括：社區(qū)要構建農(nóng)村社會救助機制，采取結對幫扶的辦法，及時了解留守兒童的實際情況，細心照顧其生活，積極組織一些活動，架起一座留守兒童與外出父母之間溝通的橋梁；學校要為留守兒童提供更為體貼關懷的學習和生活條件，強化對留守兒童的監(jiān)管力度，加強農(nóng)村留守兒童的心理健康教育；進城務工的父母也要經(jīng)常性地與孩子進行情感交流，更多關注孩子的學習情況和健康成長。其次，隨著農(nóng)村家庭養(yǎng)老功能的逐漸弱化，農(nóng)村養(yǎng)老服務的社會化、專業(yè)化、標準化迫在眉睫。因而，引入市場機制放開養(yǎng)老服務業(yè)市場，整合社會資源，利用民間力量和社會工作專業(yè)人才，走專業(yè)化養(yǎng)老之路將是社會發(fā)展的一大趨勢。因此，需要在政府的主導下，強化財政支持，加強社會工作相關制度建設，從政府、社會、社會工作介入等方面入手，以政府購買服務的形式，引進農(nóng)村社會工作者，整合當?shù)刭Y源，建立民間養(yǎng)老體系，充分發(fā)揮專業(yè)社工的作用，同時，利用非政府組織充足的資金與豐富的經(jīng)驗，更好地發(fā)揮社會工作在解決農(nóng)村留守老人養(yǎng)老問題中的作用。

第三，要從根本上解決農(nóng)村留守群體的實際困難，也離不開農(nóng)村留守人員的積極努力和相互配合，因而也需要充分發(fā)揮他們自身的能動作用。這就應當做好以下兩方面的具體工作：一方面，需要基層政府以及村自治組織加強農(nóng)村社會治安綜合治理，加強法治觀念的宣傳和教育，強化農(nóng)村弱勢群體的司法保護，加大偏遠山區(qū)的執(zhí)法力度，堅決打擊侵權行為，凈化農(nóng)村社會環(huán)境，提高農(nóng)村留守群體的安全感。同時，要加大力度凈化學校及社區(qū)的文化環(huán)境，開設一些圖書室、活動室和娛樂場所，以方便留守兒童和留守老人學習和娛樂，盡量豐富他們的精神文化生活。另一方面，還要加強對農(nóng)村留守人員的普法教育和維權宣傳工作，培養(yǎng)和提高他們的自我保護和自我防范意識，并且，村自治組織還可以幫助他們組織起來，開展一定范圍內留守家庭之間的互助活動，在留守群體間構建新型互助關系，充分發(fā)揮留守群體互助組織在情感交流、文化生活、婚姻家庭、安全保障等方面的能動作用，做到保持經(jīng)常溝通，及時發(fā)現(xiàn)問題，遇到困難共同商討解決，提高其互助和自助的能力，從而減輕留守群體面臨的各種壓力，進一步增強他們應對生活中各種困難和問題的實際能力。

注釋：

①國家統(tǒng)計局：《2016年農(nóng)民工監(jiān)測調查報告》，中國發(fā)展門戶網(wǎng)，2017-04-30。

②全國婦聯(lián):《中國農(nóng)村留守兒童數(shù)量超6000萬》，新華網(wǎng)，2013-05-10。

③于建嶸：《農(nóng)村留守群體：問題、根源與對策》，《社會政策研究》2017年第1期，第97—111頁。

④《撤點并校被指致留守兒童上學難專家吁恢復》，騰訊教育，http://edu.qq.com/a/20150619/009464.htm.

⑤全國婦聯(lián)課題組：《我國農(nóng)村留守兒童、城鄉(xiāng)流動兒童狀況研究報告》，人民網(wǎng)，2013-05-10。

⑥⑦《農(nóng)村65歲以上留守老人達2000萬老齡化高于城市》，《京華時報》2011年10月5日。

⑧徐勇:《新世紀中國村民自治發(fā)展的走向》，《長江日報》2005年11月24日。

⑨任中平：《成都市構建新型村級治理機制的經(jīng)驗與價值》，《黨政研究》2014年第5期，第73—79頁。

⑩任中平、王菲：《基層協(xié)商民主的經(jīng)驗、價值與啟示——以成都市青白江區(qū)蘆稿村為例》，《黨政研究》2015年第4期，第84—89頁。

?周前進：《尷尬:矮子當中選高破局:能人回鄉(xiāng)趕考——結合村黨組織換屆，遂寧積極回引人才》，《四川日報》2010年7月27日。

?點贊臺州：“萬名鄉(xiāng)賢幫千村”獲省委書記夸：“這個舉動好”http://mt.sohu.com/20170216/n48085271 4.shtml

?厲以寧：《農(nóng)村改革：關鍵在于改革城鄉(xiāng)二元體制》，《中華建設》2008年10期。

2017-05-03

國家社會科學基金項目（17B22002）；西華師范大學國家重大培育項目（17A001）

任中平，男，西華師范大學政治學研究所教授，主要從事基層民主與鄉(xiāng)村治理研究。