王廣輝

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

論人民代表大會(huì)制度在法治社會(huì)建設(shè)中的核心地位
——以依憲治國和依憲執(zhí)政為視角

王廣輝

（中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院，湖北武漢430073）

人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，在國家的治理體系中居于核心和關(guān)鍵地位，在法治社會(huì)建設(shè)過程中，要實(shí)現(xiàn)依憲治國，就必須以人民代表大會(huì)制度作用的有效發(fā)揮為基礎(chǔ)，并完善人大代表的選舉制度、發(fā)展和健全人大的會(huì)議及工作制度、落實(shí)憲法監(jiān)督制度、健全社會(huì)主義法律體系等。在實(shí)現(xiàn)依憲執(zhí)政方面，則必須以尊重和維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威為前提，使黨的組織和黨員個(gè)人樹立牢固的憲法權(quán)威意識(shí)，即對(duì)以人民代表大會(huì)制度為核心的國家治理體系的認(rèn)同意識(shí)；并使黨的決策和制定的方針政策符合憲法確立的以人民代表大會(huì)制為核心的人民民主制度的精神。

法治社會(huì)；人民代表大會(huì)制度；依憲治國；依憲執(zhí)政

一、人民代表大會(huì)制度在我國國家治理體系中居于核心地位

我國的人民代表大會(huì)制度是民主制度的一種表現(xiàn)形式，是中國革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，凝聚了我國革命的傳統(tǒng)，是不同于西方國家的議會(huì)制和蘇聯(lián)實(shí)行的蘇維埃制度的一種政權(quán)組織形式，經(jīng)過不斷的發(fā)展和完善，已經(jīng)成為我們國家實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主、落實(shí)憲法規(guī)定的一切權(quán)力屬于人民原則的根本政治制度和最恰當(dāng)?shù)男问?。?xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)建立60周年大會(huì)上的講話中指出：“在中國實(shí)行人民代表大會(huì)制度，是中國人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是深刻總結(jié)近代以后中國政治生活慘痛教訓(xùn)得出的基本結(jié)論，是中國社會(huì)100多年激越變革、激蕩發(fā)展的歷史結(jié)果，是中國人民翻身作主、掌握自己命運(yùn)的必然選擇?！雹?/p>

人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，在我國的國家治理體系之中居于核心地位。國家治理問題核心是解決如何確保人民的意志在國家政治中發(fā)揮決定性作用、確保人民真正地成為國家的主人（也就是如何實(shí)現(xiàn)人民民主）的問題。根據(jù)憲法的規(guī)定，我國建立和實(shí)行了以人民代表大會(huì)制度為核心的人民民主的制度體系，包括人民代表大會(huì)制度、民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、以公有制為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)制度等。習(xí)近平總書記指出：“這樣一套制度安排，能夠有效保證人民享有更加廣泛、更加充實(shí)的權(quán)利和自由，保證人民廣泛參加國家治理和社會(huì)治理?！雹谠谶@些制度中，人民代表大會(huì)制度居于核心和關(guān)鍵地位。人民代表大會(huì)制度的民主程度決定著其他制度的民主程度，這是因?yàn)槠渌裰髦贫葻o論在權(quán)力主體還是決定問題的重要性程度上，都無法和人民代表大會(huì)制度相比較；其他民主制度解決的是人民中的一部分在某些事項(xiàng)上如何當(dāng)家做主的問題，人民代表大會(huì)制度解決的是全體人民在所有重要事項(xiàng)上如何當(dāng)家做主的問題。從這個(gè)意義上講，人民代表大會(huì)制度在地位上應(yīng)高于其他民主制度，其他民主制度僅發(fā)揮著對(duì)人民代表大會(huì)制度的補(bǔ)充作用。

二、只有人民代表大會(huì)制度才能實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家做主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一

在我國，中國共產(chǎn)黨居于執(zhí)政地位，和人民代表大會(huì)同樣具有凝聚和代表民意的功能。但是中國共產(chǎn)黨所凝聚的民意只有經(jīng)過人民代表大會(huì)這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)的立法和決定以后才能成為國家意志，實(shí)際上意味著黨的意志需要經(jīng)過人民代表大會(huì)的認(rèn)同與接受這樣一個(gè)轉(zhuǎn)換過程，才能具有可執(zhí)行性。2012年12月4日，習(xí)近平總書記在首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會(huì)上的講話指出：“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，支持國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依照憲法和法律獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致地開展工作?！边@個(gè)講話非常鮮明地?cái)[正了黨的執(zhí)政與人民代表大會(huì)制度下國家權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，表明了中國共產(chǎn)黨最根本的執(zhí)政目的是確保人民意志和利益的實(shí)現(xiàn)。人民當(dāng)家做主也集中通過人民代表大會(huì)制度來實(shí)現(xiàn)，因?yàn)槿嗣駥?duì)國家的授權(quán)體現(xiàn)在人大代表的選舉上，人民的意志轉(zhuǎn)變?yōu)閲业囊庵疽彩峭ㄟ^自己選出的代表來實(shí)現(xiàn)的。在依法治國上，依法治國的前提是有法可依，而所依據(jù)的法律主要是人民代表大會(huì)制度下人大這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)制定和修改的。因此，只有人民代表大會(huì)制度才能將這三者有機(jī)地統(tǒng)一起來，統(tǒng)一在人民當(dāng)家做主這個(gè)基礎(chǔ)之上。正如習(xí)近平總書記指出的：“人民代表大會(huì)制度是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一的根本制度安排?！雹?/p>

人民代表大會(huì)制度是實(shí)現(xiàn)依憲治國、依憲執(zhí)政的關(guān)鍵。所謂依憲治國，就是依照憲法確立的以人民代表大會(huì)制度為核心的國家治理體系來治理國家和社會(huì)，確保人民在國家和社會(huì)中的主體性地位。所謂依憲執(zhí)政，就是居于執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨依照憲法確立的以人民代表大會(huì)制度為核心的國家治理體系來執(zhí)政，確保黨和人民意志的統(tǒng)一，保證人民利益的實(shí)現(xiàn)。也就是說，無論是國家的治理還是中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政，都必須以人民代表大會(huì)制度為核心，只有堅(jiān)持這一點(diǎn)，才能體現(xiàn)人民代表大會(huì)制度所具有的根本政治制度的屬性，才能使人民代表大會(huì)制度成功聯(lián)結(jié)其他制度，使它們成為一個(gè)有內(nèi)在聯(lián)系的統(tǒng)一體。即便是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，也并不是要否認(rèn)人民代表大會(huì)制度作用的發(fā)揮，更不是將黨的領(lǐng)導(dǎo)與人民代表大會(huì)制度作用的發(fā)揮對(duì)立起來，為此，習(xí)近平總書記指出：“我們必須堅(jiān)持黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，通過人民代表大會(huì)制度，保證黨的路線方針政策和決策部署在國家工作中得到全面貫徹和有效執(zhí)行。要支持和保證國家政權(quán)機(jī)關(guān)依照憲法法律積極主動(dòng)、獨(dú)立負(fù)責(zé)、協(xié)調(diào)一致開展工作。要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國家權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一?！雹?/p>

三、實(shí)現(xiàn)依憲治國有賴于人民代表大會(huì)制度作用的發(fā)揮

在當(dāng)前和今后一個(gè)較長的歷史時(shí)期之內(nèi)，我們要實(shí)現(xiàn)依憲治國、依憲執(zhí)政，特別是黨的十八大和十八屆四中全會(huì)確立的“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的總目標(biāo)，必須注重人民代表大會(huì)制度作用的有效發(fā)揮。為此，需要加強(qiáng)以下幾個(gè)方面的工作：

（一）健全和完善人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的相關(guān)制度

1.代表的選舉制度。代表選舉制度的發(fā)展完善主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是改革代表候選人的產(chǎn)生制度，提高選民對(duì)候選人的認(rèn)同度和參加投票選舉的熱情；二是在對(duì)代表角色的認(rèn)同上，要將其角色身份定位于“民意積聚者”“民意表達(dá)者”“民意實(shí)現(xiàn)者”，改變長期存在的將代表作為一種榮譽(yù)的認(rèn)識(shí)。在代表的選舉中，應(yīng)注重將其是否具有“知政”“參政”“議政”“督政”的素質(zhì)和能力作為推薦以及確定正式候選人、在選舉時(shí)進(jìn)行投票的根據(jù)⑤。即便是基于代表廣泛性和平等性的考慮，對(duì)某些地域、階層或群體給予一定的照顧時(shí)，也應(yīng)盡可能地以所產(chǎn)生代表的履職能力為出發(fā)點(diǎn)，而不是單純地追求有這方面的代表即可⑥。

2.代表工作制度?？紤]到代表選舉需要遵循普遍性、平等性的原則，不能在代表選舉上規(guī)定過多的資格條件，為此需要在選舉以后，通過采取一定的措施去彌補(bǔ)，通過加強(qiáng)人大代表的培訓(xùn)工作，提高其履職的能力和素養(yǎng)⑦。培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)該以代表履職所需要掌握的法律知識(shí)和具備的履職能力為核心，做到有針對(duì)性、有可操作性，尤其是要讓那些履職能力強(qiáng)的人大代表現(xiàn)身說法、介紹經(jīng)驗(yàn)，從而增強(qiáng)培訓(xùn)的實(shí)效性。

3.建立對(duì)人大代表履職的考核制度，促使每一個(gè)代表在任期之內(nèi)都能夠充分發(fā)揮其作用。人大內(nèi)部的代表工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立代表履職情況的考核制度，并采取一定方式將代表履職的情況和效果向原選區(qū)或原選舉單位進(jìn)行通報(bào)。這一方面能夠使原選區(qū)或原選舉單位對(duì)自己選舉產(chǎn)生的人大代表的履職情況有比較清楚的了解，便于對(duì)代表的監(jiān)督；另一方面也可以對(duì)代表產(chǎn)生一種督促作用，促使其認(rèn)真履行職責(zé)。

4.發(fā)揮對(duì)代表罷免制度的功效，使選民或原選舉單位對(duì)自己選出的不稱職的代表能夠及時(shí)罷免，從而實(shí)際上形成對(duì)人大代表的監(jiān)督作用。我國的法律中，早已有對(duì)罷免人大代表制度的規(guī)定，但從現(xiàn)實(shí)的罷免實(shí)踐看，往往不是建立在對(duì)代表履職情況是否能夠?yàn)檫x民所滿意的基礎(chǔ)上，多為代表違法亂紀(jì)以后因受到法律的懲罰或紀(jì)律的處分而加以罷免。這難免給人們?cè)斐梢环N印象，即只要人大代表不嚴(yán)重違法亂紀(jì)就不會(huì)被罷免，無形之中會(huì)造成對(duì)罷免制度的片面認(rèn)識(shí)，減弱罷免制度應(yīng)有作用的發(fā)揮。出現(xiàn)這種狀況的原因，或許與現(xiàn)行法律中規(guī)定的罷免程序難以啟動(dòng)和比較復(fù)雜有一定的關(guān)系，需要對(duì)現(xiàn)行罷免制度進(jìn)行改革，使其應(yīng)有的作用能夠得到有效的發(fā)揮。

5.會(huì)議制度。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，我國人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的形式有很多，如預(yù)備會(huì)議、代表團(tuán)會(huì)議、專門委員會(huì)會(huì)議、全體會(huì)議、委員長會(huì)議等，這些會(huì)議形式的作用并不相同。在我國人民代表大會(huì)制度運(yùn)行的過程中，由于代表數(shù)量過多，往往采取的是分組審議的方式，分組會(huì)議是以代表團(tuán)為基礎(chǔ)的，每一個(gè)代表團(tuán)的成員都來自同一個(gè)行政區(qū)域，對(duì)該行政區(qū)域內(nèi)的問題比較清楚，也比較關(guān)注，在討論和審議有關(guān)事項(xiàng)的時(shí)候，難免會(huì)將所審議的問題地方化、碎片化，無法關(guān)注那些具有全局性、根本性的問題，從而不能很好地體現(xiàn)和發(fā)揮人大本應(yīng)具有的凝聚所在行政區(qū)域內(nèi)人民的根本利益的作用。如此一來，無論是法案的審議還是對(duì)需要決定的重要事項(xiàng)的討論，很難在全體會(huì)議上進(jìn)行，客觀上削弱了全體會(huì)議的作用，使其“合議組織”的性質(zhì)并沒有真正得到落實(shí)和體現(xiàn)。為此，需要改革完善我國人大的會(huì)議制度，尤其是要改變分散審議、討論的形式，盡可能采取全體會(huì)議集中審議和討論的方式，提升議題的重要性和關(guān)注度，確保重要的問題能夠被集中討論，各種意見和建議能夠充分地表達(dá)⑧。

除了重視發(fā)揮全體會(huì)議的作用外，在人大會(huì)議制度的改革完善上，還需要建立人大會(huì)議的辯論和旁聽制度，將人大代表的履職活動(dòng)置于公眾的監(jiān)督之下⑨。建立人大會(huì)議的辯論制度，一方面可以使人大審議和討論的問題集中于那些具有重要性的事項(xiàng)上，避免將問題地方化和碎片化；另一方面則可以讓代表圍繞同一個(gè)問題去發(fā)表不同的意見和主張，防止出現(xiàn)自說自話的現(xiàn)象。通過辯論，能夠?qū)⑺鶎徸h的問題討論得更加深入，讓各種意見和主張都能充分表達(dá)。建立人大會(huì)議的旁聽制度，可以讓公眾有機(jī)會(huì)了解權(quán)力機(jī)關(guān)行使權(quán)力的過程，在此基礎(chǔ)上對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)凝聚的人民意志與現(xiàn)實(shí)中人民的訴求是否一致作出自己的判斷，同時(shí)還可以親身感受人大代表的履職行為如何，以便對(duì)代表的監(jiān)督能夠有所依據(jù)，增強(qiáng)監(jiān)督的針對(duì)性和實(shí)效性。

（二）加強(qiáng)憲法的實(shí)施

無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，都表明憲法是治國和執(zhí)政的最終依據(jù)，都要求憲法必須真正有效地得到實(shí)施。為此，黨的十八屆四中全會(huì)提出，要健全憲法實(shí)施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會(huì)憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機(jī)制。其中加強(qiáng)憲法的實(shí)施，重在對(duì)發(fā)生的憲法性爭議能夠有效地運(yùn)用憲法監(jiān)督機(jī)制去解決。

至于健全憲法解釋程序機(jī)制，實(shí)際上就是要通過憲法解釋來加強(qiáng)憲法的實(shí)施，特別是彌合憲法規(guī)范與社會(huì)現(xiàn)實(shí)之間產(chǎn)生的裂痕，在不變更憲法條文的前提下，使憲法有關(guān)規(guī)定的含義能夠隨著社會(huì)的發(fā)展而變化，以避免過分頻繁地修改憲法對(duì)憲法穩(wěn)定性帶來的沖擊以及對(duì)憲法權(quán)威性造成的傷害，從而很好地將憲法的穩(wěn)定性與適應(yīng)性結(jié)合起來。同時(shí)，這也就意味著在今后，我們會(huì)重視采用憲法解釋的方式化解有限的憲法規(guī)范與變動(dòng)不居的社會(huì)關(guān)系之間的沖突，不再將修改憲法作為唯一的方式。原因在于，經(jīng)過30余年的改革以及由此而推動(dòng)的社會(huì)轉(zhuǎn)型，我們?cè)谥匾纳鐣?huì)關(guān)系領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)展和完善了能夠維持其基本穩(wěn)定的制度，這就為確認(rèn)這些制度的憲法的穩(wěn)定奠定了現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)，今后我國憲法與社會(huì)關(guān)系之間的矛盾更多地表現(xiàn)為具體問題領(lǐng)域內(nèi)的沖突，因此不需要像過去那樣采取對(duì)憲法全面修改的辦法來解決，加之建設(shè)法治國家和依憲治國的實(shí)施，在發(fā)生有關(guān)爭議或糾紛后，人們會(huì)盡可能地去尋求憲法上的根據(jù)，以期為自己的主張找到最權(quán)威的依據(jù)，這在無形之中就會(huì)產(chǎn)生對(duì)憲法解釋的需求，使得憲法解釋機(jī)關(guān)有機(jī)會(huì)通過憲法解釋來化解有關(guān)糾紛⑩。

（三）完善我國的社會(huì)主義法律體系

雖然我們已經(jīng)形成了社會(huì)主義法律體系的框架，但并不意味著立法任務(wù)的完成。無論是依憲治國還是依憲執(zhí)政，堅(jiān)持以人民代表大會(huì)制度為核心的國家和社會(huì)治理體系，實(shí)質(zhì)上就是要堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度凝聚而成的人民意志及其表現(xiàn)形式的法律的權(quán)威性。改革開放以來，國家的工作重心發(fā)生了轉(zhuǎn)移，立法工作受到重視。1997年9月，黨的十五大明確提出到2010年形成有中國特色社會(huì)主義法律體系的立法工作目標(biāo)。1999年的憲法修正案確認(rèn)了“依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的目標(biāo)。2002年11月，黨的十六大報(bào)告提出：“適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)全面進(jìn)步和加入世貿(mào)組織的新形勢(shì)，加強(qiáng)立法工作，提高立法質(zhì)量，到2010年形成中國特色社會(huì)主義法律體系?！?007年黨的十七大提出，要完善中國特色社會(huì)主義法律體系。2011年的全國人大全體會(huì)議工作報(bào)告宣告社會(huì)主義法律體系已經(jīng)建成。這個(gè)已經(jīng)建成的社會(huì)主義法律體系實(shí)際上只是一個(gè)框架，并不意味著法律制度已經(jīng)十分完善了。有些法律由于受當(dāng)時(shí)制定歷史背景的局限，對(duì)法治精神的體現(xiàn)以及立法技術(shù)上還存在一些問題；有些方面的法律，特別是人權(quán)保障方面的一些重要法律，目前仍然屬于空白。社會(huì)主義法律體系的建成，并不表明立法任務(wù)的終結(jié)。今后我國在立法上將由過去的重點(diǎn)解決“有法可依”問題向立法的精細(xì)化、專業(yè)化轉(zhuǎn)變，實(shí)際上對(duì)立法工作提出了更高的要求，立法任務(wù)更加艱巨。為此，十八屆四中全會(huì)提出：“健全有立法權(quán)的人大主導(dǎo)立法工作的體制機(jī)制，發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用?！薄吧钊胪七M(jìn)科學(xué)立法、民主立法……健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會(huì)會(huì)議人數(shù)，更多發(fā)揮人大代表參與起草和修改法律作用……健全立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)各方有序參與立法的途徑和方式?！彼羞@些，都需要人民代表大會(huì)制度作用的充分發(fā)揮才能實(shí)現(xiàn)。黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系”，這實(shí)際上就是對(duì)立法工作的要求，而立法的職權(quán)主要是由人大這個(gè)權(quán)力機(jī)關(guān)來行使的。這其中包括兩個(gè)方面：一是十八屆四中全會(huì)提出的“必須堅(jiān)持立法先行，發(fā)揮立法的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，抓住提高立法質(zhì)量這個(gè)關(guān)鍵”，具體要求就是“要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會(huì)主義核心價(jià)值觀，使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)。要把公正、公平、公開原則貫穿立法全過程，完善立法體制機(jī)制，堅(jiān)持立改廢釋并舉，增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”。二是法律的實(shí)質(zhì)內(nèi)容必須是“良法”，“良法是善治之前提”，所謂良法，就是“體現(xiàn)權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、基本政治權(quán)利等各項(xiàng)權(quán)利不受侵犯，保障公民經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面權(quán)利得到落實(shí)”。

四、實(shí)現(xiàn)依憲執(zhí)政需要尊重和維護(hù)人民代表大會(huì)制度的權(quán)威

如果說依憲治國是對(duì)國家的要求的話，依憲執(zhí)政則是對(duì)中國共產(chǎn)黨的要求，即黨在執(zhí)政過程中要遵守憲法，按照憲法的要求和精神來實(shí)現(xiàn)對(duì)國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，具體而言就是按照憲法規(guī)定的以人民代表大會(huì)制度為核心的國家治理制度，將黨的主張和政策轉(zhuǎn)變?yōu)閲乙庵荆蛊浍@得執(zhí)行的效力。

（一）加強(qiáng)黨的組織和黨員干部對(duì)憲法權(quán)威的認(rèn)同意識(shí)和對(duì)法律的服從意識(shí)

居于執(zhí)政地位的中國共產(chǎn)黨，不僅有大量的黨員在各級(jí)各類國家機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，直接行使著國家權(quán)力，而且黨的組織還在重要問題的決策和國家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人的任免上發(fā)揮著決定性的作用，這就決定了黨的組織和黨員干部對(duì)憲法權(quán)威的認(rèn)同和對(duì)法律的服從意識(shí)、直接影響著國家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中對(duì)憲法和法律權(quán)威的認(rèn)同程度。從不斷揭露出來的腐敗案件看，無論是發(fā)生在哪一級(jí)的國家機(jī)關(guān)或黨的組織，也不論是所謂的“老虎”還是“蒼蠅”，本質(zhì)上都是漠視甚至踐踏憲法和法律權(quán)威、缺乏對(duì)憲法和法律權(quán)威的基本遵從意識(shí)、沒有樹立起基本的“規(guī)則意識(shí)”的體現(xiàn)。

黨的組織和黨員干部對(duì)憲法權(quán)威的認(rèn)同意識(shí)和對(duì)法律的服從意識(shí)，最集中的體現(xiàn)就是對(duì)憲法和法律規(guī)定的人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持以及對(duì)運(yùn)行規(guī)則的遵守，對(duì)人民代表大會(huì)作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威性的認(rèn)同和堅(jiān)持，對(duì)人民代表大會(huì)制度下國家權(quán)力的尊重。不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)或執(zhí)政變成對(duì)國家和社會(huì)具體事務(wù)的管理，導(dǎo)致人民代表大會(huì)制度下各種國家機(jī)關(guān)的作用不能有效發(fā)揮。

（二）黨制定和實(shí)施的方針政策要符合憲法

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，需要根據(jù)其對(duì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律的認(rèn)識(shí)和把握，通過對(duì)國內(nèi)外形勢(shì)以及中國社會(huì)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r及未來發(fā)展趨勢(shì)的判斷，制定切實(shí)可行的方針政策，引領(lǐng)國家朝著一定的目標(biāo)前進(jìn)。在制定和實(shí)施重大的方針政策時(shí)，除了在根本上要符合中國社會(huì)的實(shí)際以及社會(huì)發(fā)展的規(guī)律外，還要與憲法的精神相一致，特別是在涉及憲法中重要制度和政策的變革時(shí)，一定不能損害憲法的權(quán)威，具體來講就是不能以“違憲”的方式進(jìn)行改革。

以規(guī)范形式存在的憲法畢竟是人制定出來的，由于人的認(rèn)識(shí)能力有限以及社會(huì)關(guān)系發(fā)展的變化多端，成文的憲法規(guī)范與實(shí)際的社會(huì)關(guān)系之間難免存在沖突。為了解決這一矛盾，各國在憲法文本中都規(guī)定了憲法修改的制度，承認(rèn)作為主權(quán)者的人民可以通過合法途徑來改變表達(dá)在憲法文本中的意志，以此將憲法的適應(yīng)性與穩(wěn)定性有機(jī)統(tǒng)一起來。因此，當(dāng)憲法文本中的有關(guān)規(guī)定與社會(huì)發(fā)展需要出現(xiàn)矛盾時(shí)，完全可以根據(jù)憲法的規(guī)定，由全國人民代表大會(huì)通過修改憲法的方式來化解該矛盾。現(xiàn)在我們正在進(jìn)行法治國家的建設(shè)，黨中央明確提出依法治國的核心是依憲治國，在此背景下，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨在制定引領(lǐng)國家發(fā)展的方針政策、作出影響國家政治發(fā)展的重大決策時(shí)，特別是對(duì)原來實(shí)行的重大政策加以改變的時(shí)候，完全可以運(yùn)用其實(shí)際上享有的修憲建議權(quán)，建議全國人大對(duì)憲法進(jìn)行修改，然后根據(jù)修改后的憲法來實(shí)施變革以后的制度或國策。這樣既可以維護(hù)憲法的權(quán)威，又能夠體現(xiàn)對(duì)人民代表大會(huì)制度的堅(jiān)持以及對(duì)全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)權(quán)威的尊重，使改革具有憲法上的依據(jù)以及制度上的認(rèn)同而獲得正當(dāng)性，為改革的進(jìn)行提供強(qiáng)有力的支持。

（三）建立和加強(qiáng)黨法、黨規(guī)的備案審查制度

黨法、黨規(guī)是黨的紀(jì)律的規(guī)范化、條文化。中國共產(chǎn)黨作為工人階級(jí)的先鋒隊(duì)，又是先進(jìn)生產(chǎn)力、先進(jìn)文化和最廣大人民的根本利益的代表者，自然應(yīng)該擁有最嚴(yán)密的組織和最嚴(yán)格的紀(jì)律，才能確保其先進(jìn)性得以延續(xù)，通過這種先進(jìn)性來獲得人民的擁護(hù)。而共產(chǎn)黨要始終保持其作為執(zhí)政基礎(chǔ)的先進(jìn)性，就必須對(duì)黨的組織和黨員個(gè)人提出更加嚴(yán)格的紀(jì)律要求，使每一個(gè)黨員不僅是法律上的守法者，而且在道德上還應(yīng)該是情操高尚、行為模范的人，就像毛澤東主席所提出的，成為“一個(gè)高尚的人，一個(gè)純粹的人，一個(gè)有道德的人，一個(gè)脫離了低級(jí)趣味的人，一個(gè)有益于人民的人”?。

在國家有法律，黨內(nèi)有黨法、黨規(guī)的情形下，就會(huì)產(chǎn)生如何處理二者之間關(guān)系的問題，實(shí)質(zhì)上就是如何保障它們之間的協(xié)調(diào)，尤其是如何使黨法、黨規(guī)與國家法律相一致的問題。在此方面，黨內(nèi)建立了法規(guī)備案審查室，負(fù)責(zé)對(duì)黨法、黨規(guī)的合法性、合憲性進(jìn)行審查；全國人大常委會(huì)內(nèi)部也設(shè)立了法規(guī)備案審查機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)行政法規(guī)、地方性法規(guī)、民族自治地方的自治條例和單行條例的合法性、合憲性進(jìn)行審查。黨法、黨規(guī)雖然是用于治黨的，但黨也必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，因此，真正實(shí)現(xiàn)黨的依憲執(zhí)政，就要體現(xiàn)在對(duì)憲法關(guān)于法律、法規(guī)審查權(quán)規(guī)定的遵守上，就要體現(xiàn)在對(duì)人大權(quán)威的服從上，具體表現(xiàn)為作為治黨依據(jù)的黨法、黨規(guī)不能違背國家的憲法和法律。為此，黨內(nèi)設(shè)立的法規(guī)備案審查室在審查黨內(nèi)法規(guī)的時(shí)候，不僅要以《中國共產(chǎn)黨章程》這個(gè)黨內(nèi)的最高法規(guī)為依據(jù)，確保黨內(nèi)的其他法規(guī)不能違背黨章的規(guī)定與精神，也要審查黨內(nèi)法規(guī)是否與國家的憲法和法律存在沖突之處，以確保國家的憲法和法律權(quán)威得到遵守和維護(hù)，體現(xiàn)黨在維護(hù)國家的憲法和法律權(quán)威上具有的自覺性和先進(jìn)性，由此不僅能夠樹立起黨依憲執(zhí)政、嚴(yán)格守法的良好形象，更重要的是借此能夠很好地將依法治國和依憲執(zhí)政有機(jī)統(tǒng)一起來，將從嚴(yán)治黨產(chǎn)生的效果在法治國家的建設(shè)中充分體現(xiàn)出來，實(shí)現(xiàn)黨的意志與人民意志的統(tǒng)一，以鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)。

注釋：

①②③④習(xí)近平：《在慶祝全國人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》，《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日，第2版。

⑤龔宏齡：《人大代表的代表性研究》，湖南大學(xué)2010年學(xué)位論文，第11—17頁。

⑥王曉珊：《代表的邏輯》，吉林大學(xué)2011年學(xué)位論文，第40—50頁。

⑦陳波輝：《對(duì)構(gòu)建人大代表角色認(rèn)同機(jī)制的思考：青年工作論壇》，《山東省青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第3期，第10—11頁。

⑧劉文忠：《表決權(quán)、議事規(guī)則與人大會(huì)議質(zhì)量的提高》，《中國社會(huì)科學(xué)院研究生院學(xué)報(bào)》2011年第4期，第1—5頁。

⑨戴激濤：《辯論機(jī)制：人大議事規(guī)則的核心議事程序之構(gòu)建——以廣東經(jīng)驗(yàn)為分析范本》，《人大研究》2009年第9期，第18—20頁。

⑩王旭：《論我國憲法解釋程序機(jī)制：規(guī)范、實(shí)踐與完善》，《中國高校社會(huì)科學(xué)》2015年第4期，第140—150頁。

?毛澤東：《紀(jì)念白求恩》，載《毛澤東選集》（第2卷），人民出版社1991年版，第660頁。

編輯：王勇

王小利

D9

A

1007-905X（2017）02-0087-05

2016-10-15

2016年度國家社會(huì)科學(xué)基金重大專項(xiàng)課題（16ZZD019）

王廣輝，男，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。