◆余惠梅

從內(nèi)部控制視角論行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合

◆余惠梅

近年來，國有資產(chǎn)管理管理越來越受到重視。如何做好新形勢下資產(chǎn)管理工作，提升資產(chǎn)管理水平已經(jīng)是熱點(diǎn)問題。要加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的原則。本文將從內(nèi)部控制視角論二者相結(jié)合的必要性和具體措施。

行政事業(yè)單位，國有資產(chǎn)管理，內(nèi)部控制，預(yù)算管理

行政事業(yè)單位資產(chǎn)，是指行政事業(yè)單位占有、使用的，依法確認(rèn)為國家所有，能以貨幣計(jì)量的各種經(jīng)濟(jì)資源的總稱。其表現(xiàn)形式有流動(dòng)資產(chǎn)、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)和對外投資等。堅(jiān)持資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理的緊密統(tǒng)一，對于行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理工作而言，已是必不可缺。

繼2012年11月29日財(cái)政部印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》通知以來，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)開始日益提上重要議程。內(nèi)部控制的建設(shè)關(guān)乎著單位風(fēng)險(xiǎn)的防范和資產(chǎn)的安全有效，關(guān)乎著單位總體目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在資產(chǎn)管理中占據(jù)著舉足輕重的位置。內(nèi)部控制系統(tǒng)由五大要素組成：內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評估、控制活動(dòng)、信息與溝通、內(nèi)部監(jiān)督。

一、 從內(nèi)部控制角度看資產(chǎn)管理和預(yù)算管理結(jié)合的必要性

從內(nèi)部控制活動(dòng)的角度來說，資產(chǎn)管理與預(yù)算管理實(shí)質(zhì)上是資產(chǎn)存量管理活動(dòng)與增量管理活動(dòng)的關(guān)系,二者相互聯(lián)系，辯證統(tǒng)一，不可分割。

行政事業(yè)單位資產(chǎn)的主要資金來源是財(cái)政預(yù)算。資產(chǎn)配置的合理性由資金安排直接決定，也就是財(cái)政預(yù)算主要決定。預(yù)算管理是否精準(zhǔn)，直接決定了資產(chǎn)結(jié)構(gòu)是否得以優(yōu)化和資產(chǎn)配置是否合理等等。同時(shí)，單位預(yù)算是以資產(chǎn)存量為基礎(chǔ)進(jìn)行。要促進(jìn)預(yù)算管理由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變，離不開準(zhǔn)確無誤的資產(chǎn)存量信息。即資產(chǎn)管理既是預(yù)算管理的具體體現(xiàn)，又是預(yù)算管理的依據(jù)，二者相輔相成。

建立資產(chǎn)管理和預(yù)算管理相結(jié)合的內(nèi)部控制機(jī)制，可以減少資本性支出，實(shí)現(xiàn)“以存量制約增量、以增量調(diào)節(jié)存量”，提高資產(chǎn)的使用效益，加大資產(chǎn)管理力度。

二、 如何通過加強(qiáng)內(nèi)部控制來促進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理有效融合

（一） 內(nèi)部控制環(huán)境方面——?jiǎng)?chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境，為二者相結(jié)合塑造良好的基礎(chǔ)。目前在行政事業(yè)單位普遍存在著“重資金、輕資產(chǎn)，重購買、輕管理”的觀念。對于二者結(jié)合的重要意義，不少職工（包括管理人員）都沒有認(rèn)識到位。出現(xiàn)不少單位在預(yù)算編制時(shí)只從自身的資金需求出發(fā)，隨意性較強(qiáng)。出現(xiàn)預(yù)算編制粗糙，脫離實(shí)際情況，預(yù)算執(zhí)行差異率較大的普遍現(xiàn)象。

進(jìn)行全員宣貫和培訓(xùn)，全體人員要樹立正確的資產(chǎn)管理觀念，強(qiáng)化預(yù)算管理和內(nèi)控意識。合理設(shè)置各關(guān)鍵崗位并明確職責(zé)，對于關(guān)鍵崗位人員要進(jìn)行專業(yè)、深度的培訓(xùn)，使其專業(yè)素養(yǎng)切實(shí)提高，促進(jìn)單位內(nèi)控機(jī)制得以有效執(zhí)行，為二者相結(jié)合創(chuàng)建良好的內(nèi)控環(huán)境。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評估方面——構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，將資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)控制在可接受水平。大多數(shù)行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，缺乏科學(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。對于資產(chǎn)管理和預(yù)算管理環(huán)節(jié)中的風(fēng)險(xiǎn)缺乏系統(tǒng)、科學(xué)的識別、評價(jià)和控制。如預(yù)算編制中隨意編報(bào)，資產(chǎn)采購中沒有嚴(yán)格按批復(fù)的預(yù)算執(zhí)行，采購?fù)瓿珊髮τ谫Y產(chǎn)狀況、使用效率等后續(xù)情況沒有任何追蹤評價(jià)。如此可能導(dǎo)致決策失誤，造成重復(fù)購置、處置不當(dāng)?shù)葒匈Y產(chǎn)浪費(fèi)或流失問題。

必須完善風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，組建風(fēng)險(xiǎn)評估小組，由單位領(lǐng)導(dǎo)人擔(dān)任組長，配備足夠?qū)I(yè)的人員，定期或及時(shí)對相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行全面、系統(tǒng)、客觀地評估，做出恰當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)判斷，并制定出合理的解決方案。

風(fēng)險(xiǎn)控制中要強(qiáng)化對資產(chǎn)管理的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿資產(chǎn)購置、使用、處置的全過程。

（三） 控制活動(dòng)方面——根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對策略，采用相應(yīng)的控制措施，促進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理有機(jī)融合，實(shí)現(xiàn)有效控制。資產(chǎn)管理相關(guān)制度在行政事業(yè)單位中一般都有建立，但是普遍存在資產(chǎn)管理和預(yù)算管理各行其是現(xiàn)象；存在執(zhí)行力不強(qiáng)，不按制度規(guī)定從嚴(yán)管理或多年不輪崗，一人多崗現(xiàn)象。缺乏健全有效的牽制機(jī)制，給資產(chǎn)管理工作帶來極大的隱患。

應(yīng)對資產(chǎn)管理與預(yù)算管理具體的工作流程進(jìn)行認(rèn)真梳理，并加以修改完善，確保資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)融合。明確歸口管理部門，按內(nèi)部控制的原則對各部門、各關(guān)鍵崗位的職責(zé)進(jìn)行調(diào)整并明確，同時(shí)實(shí)行輪崗制度。建立完善的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系，嚴(yán)格按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)配備相應(yīng)資產(chǎn)。按照業(yè)務(wù)流程要求，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)行，切實(shí)把好資產(chǎn)“入口關(guān)”。

（四）信息與溝通方面——加強(qiáng)內(nèi)外部信息交流，建立資產(chǎn)管理信息公開平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)有效管理。不少行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理手段還較落后，沒有全面建立和應(yīng)用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，無法實(shí)現(xiàn)信息共享，無法實(shí)現(xiàn)對資產(chǎn)實(shí)行入庫到出庫全過程全方位的監(jiān)管。落后的管理方式也造成各部門之間信息傳遞的不及時(shí)、不充分，無法實(shí)現(xiàn)各部門間聯(lián)動(dòng)有效的管理。同時(shí)精細(xì)的預(yù)算工作依托于準(zhǔn)確無誤的資產(chǎn)存量信息，信息溝通的缺乏又影響了預(yù)算的科學(xué)性、合理性。

建立資產(chǎn)管理信息公開平臺(tái)，加快對資產(chǎn)動(dòng)態(tài)管理系統(tǒng)的推廣使用，有助于實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)從“入口”到“出口”全生命周期的動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為資產(chǎn)管理與預(yù)算管理工作相結(jié)合提供保障。探索建立行政事業(yè)單位資產(chǎn)共享共用機(jī)制，推進(jìn)行政事業(yè)單位資產(chǎn)整合。鼓勵(lì)開展“公物倉”管理，對閑置資產(chǎn)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)（大型會(huì)議）購置資產(chǎn)在其工作任務(wù)完成后實(shí)行集中管理，調(diào)劑利用，盡量避免資產(chǎn)重復(fù)配置、閑置浪費(fèi)，提高資產(chǎn)利用效率。

（五）內(nèi)部監(jiān)督方面——及時(shí)對資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查和評價(jià)，并加以改進(jìn)。我國行政事業(yè)單位無償占有、使用國有資產(chǎn)，對單位和部門的資產(chǎn)管理工作普遍缺乏應(yīng)有的監(jiān)督與績效考核機(jī)制。如此導(dǎo)致有些單位出于利益的驅(qū)使，爭項(xiàng)目、爭經(jīng)費(fèi)，不斷購置資產(chǎn)，而忽視對資產(chǎn)的管理，造成資金的嚴(yán)重浪費(fèi)。

推進(jìn)資產(chǎn)管理和預(yù)算績效目標(biāo)管理，將資產(chǎn)管理和預(yù)算管理工作納入績效考核。對超預(yù)算項(xiàng)目和超標(biāo)準(zhǔn)配置、違規(guī)購置資產(chǎn)等行為，依照規(guī)定嚴(yán)肅處理。建立起規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的績效評價(jià)體系，將預(yù)算執(zhí)行情況、資產(chǎn)購置成本、使用狀況、利用率等納入績效評估的重要指標(biāo)，對資產(chǎn)的預(yù)算、成本、使用、效益等做出全面、客觀、公平、公正的評價(jià)。

同時(shí)，要把內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督職能充分發(fā)揮，尤其是對預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)采購、處置等重要環(huán)節(jié)加大審計(jì)和監(jiān)督力度。成立專門的內(nèi)部控制檢查機(jī)構(gòu)，由其定期或不定期對資產(chǎn)狀況、業(yè)務(wù)流程、預(yù)算執(zhí)行情況等進(jìn)行嚴(yán)格檢查，保證資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合的內(nèi)控機(jī)制有效得以運(yùn)行。

總之，在當(dāng)前全面深化改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢下，一些亟待解決的突出問題仍然存在于行政事業(yè)單位的資產(chǎn)管理工作中。健全行政事業(yè)單位內(nèi)部控制機(jī)制，深入推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)融合，建立既相互銜接又有效制衡的工作機(jī)制和業(yè)務(wù)流程，對于完善行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理制度體系，提升管理的規(guī)范化、制度化水平具有十分重要的意義。

[1]高級會(huì)計(jì)實(shí)務(wù).北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2016.

[2]潘麗梅.論行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合.行政資產(chǎn)與財(cái)務(wù).，2015（18）.

[3]余中.資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合問題探討.預(yù)算管理與會(huì)計(jì)，2015（16）.

福建省計(jì)量科學(xué)研究院）