毛壽龍

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

公共治理與公共政策的秩序維度

毛壽龍

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

2016年是非常有意思的一年。這一年對中國來說是一切都非常順利的一年：國際上南海問題得到了順利的解決；和世界主要大國的關(guān)系都非常平穩(wěn)；與周邊國家之間關(guān)系也非常平穩(wěn)。國內(nèi)經(jīng)濟形勢、政治形勢和社會發(fā)展，都處于平穩(wěn)發(fā)展時期。最重要的是，2016年是中國全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組成立的第三年，也是2020年前全面完成深化改革重要任務(wù)的重要一年。以2016年為坐標(biāo)，我們發(fā)現(xiàn)歷史上的“16年”也非常有特色。

一、歷史上的“16年”：公共治理與政策的秩序維度①

100年前的“16年”是1916年。那一年，歐洲正處于一戰(zhàn)的中期，戰(zhàn)火燒遍了整個歐洲。那一年，凡爾登戰(zhàn)役打響，從2月21日延續(xù)到12月19日，將近10個月，德、法兩國共投入100多個師的兵力，雙方死亡超過25萬人、受傷50多萬人，傷亡人數(shù)僅次于索姆河戰(zhàn)役，被稱為“凡爾登絞肉機”。在這一年，中國已經(jīng)告別大清帝國進入中華民國時期。當(dāng)時的中國各界利用歐洲正忙于第一次世界大戰(zhàn)的機會專注于實業(yè)救國，當(dāng)時的主要輕工業(yè)都有很大的發(fā)展，市場秩序進入快速發(fā)展時期。但政治上，當(dāng)時的中華民國總統(tǒng)袁世凱忙于稱帝，失敗后一病不起，當(dāng)年病故，此后中國進入軍閥混戰(zhàn)時期，國家秩序出現(xiàn)了危機。

200年前的“16年”是1816年。那一年，美國印第安納州成為美國的第19個州，美國進一步擴張。同時，印第安納大學(xué)成立。那一年，英國國王派代表到中國談判貿(mào)易問題，中國沒有接受，從而失去了快速進入市場秩序融入全球化的機會。后來就發(fā)生了鴉片戰(zhàn)爭，出現(xiàn)了東西方文明在國家秩序領(lǐng)域的沖突。

1000年前的1016年，當(dāng)時，中國北部屬于遼國，遼國攻打高麗，攻城略地。3年后高麗議和，向遼國納貢。北宋則在廣西一帶平定安化蠻。從此，安化蠻間歲到宋廷朝貢，不再成為宋之邊患。

2000年前的“16年”，是王莽統(tǒng)治第三年。那一年發(fā)生大地震，天降大雪，竹子、松柏都枯死。為應(yīng)對災(zāi)害，王莽下令，上自公爵侯爵，下到小吏，全部停發(fā)俸祿。大災(zāi)之年王莽還四處出兵，但軍糧供應(yīng)不上，士兵不僅因饑餓而缺乏戰(zhàn)斗力，還因瘟疫而病死十之六七。王莽是中國歷史上一個很有特點的人物，他道德高尚，老婆10年沒有買過新衣服；孩子犯法，他大義滅親逼死兒子；他把自己的房子騰出來給災(zāi)民居住，是道德的楷模。他實施全面國有化的改革，還徹底廢除舊幣換新幣，激發(fā)全面怨恨。公元23年，王莽政權(quán)被推翻，王莽被追殺至死。

3000年前的公元前1016年，沒有確切的歷史記載。最早有記載的“16年”是公元前816年。那一年是周宣王十二年，生產(chǎn)了一個文物，即虢季子白盤，高39.5厘米，口長137.2厘米，口寬86.5厘米，重215.3公斤。這個寶貝，現(xiàn)在是古代三大寶貝之一，與散氏盤、毛公鼎并稱西周三大青銅重器。

從歷史上這許多的“16年”來看，從公共治理與政策的秩序維度來透視，我們可以看到，有一些共同的元素：

首先，戰(zhàn)爭與和平問題，一直是一個頭等重要的大問題。許多國家都處于出戰(zhàn)和保衛(wèi)的狀態(tài)。歷史上有記載的多數(shù)“16年”，國家秩序維度基本上都處于戰(zhàn)爭狀態(tài)。戰(zhàn)爭的原因主要是擴張領(lǐng)土，奪回或者保衛(wèi)領(lǐng)土。當(dāng)然，當(dāng)時的英國不太一樣，其戰(zhàn)爭主要是為了維護和擴張其國際貿(mào)易，對于擴張領(lǐng)土并不熱心。對外是戰(zhàn)爭，對內(nèi)則是國家秩序建設(shè)和維護。一個成功的國家，必然是國家內(nèi)在秩序建設(shè)得很好的國家。

其次，市場秩序的問題。歷史上的“16年”，能夠進入大事記的市場秩序領(lǐng)域的大事不多。但英國當(dāng)年應(yīng)該已經(jīng)經(jīng)過了黃金發(fā)展時期。1776年亞當(dāng)·斯密《國富論》[1]出版以后，英國進入了市場經(jīng)濟時代。40年后的1816年，英國國王就派使者來和大清帝國洽談自由貿(mào)易的事情?？上е袊?dāng)時閉關(guān)鎖國，失去了進入國際市場秩序從而快速發(fā)展的機會。

再次，歷史上的專業(yè)秩序。中國歷史上也有專業(yè)秩序，但現(xiàn)代專業(yè)秩序發(fā)端于現(xiàn)代學(xué)校制度的發(fā)展。在中國，這可以說是從清末開始的。但在西方，可以說發(fā)端于古希臘的科學(xué)研究精神。在這個意義上，200年前美國印第安納大學(xué)的建立，可以說也是歷史上的“16年”在專業(yè)秩序上的重大事件。專業(yè)秩序，不僅給政府各個部門的管理提供了大量的專業(yè)人才，而且從秩序上來說也形成了自己獨立的秩序，從而給現(xiàn)代科學(xué)的發(fā)展提供了秩序的基礎(chǔ)。

歷史上大事記，極少有原始秩序進入史學(xué)家的視野。當(dāng)然，在地方志，還有紀(jì)傳體史書上，還是有不少記載的。在這個方面，古往今來，應(yīng)該說沒有多大的變化。自然村落的人們和古代村落的人們過的日子其實沒啥不同。人們的家庭生活、社交往來，即使有了現(xiàn)在微信和快速交通，但和原始秩序基本模式的邏輯和價值大致是一樣的。

所以，把鏡頭拉遠，人類公共治理與政策基本秩序的元素是差不多的，其差別是，歷史上的國家秩序一般都比較脆弱，成于戰(zhàn)爭也毀于戰(zhàn)爭。其之所以經(jīng)常處于戰(zhàn)爭狀態(tài)下，原因是過去的國家秩序自身和原始秩序一樣具有封閉性，封閉性的秩序往往是防衛(wèi)性的，防衛(wèi)性的秩序一旦出現(xiàn)防衛(wèi)的風(fēng)險就會去主動進攻，以攻為守，更何況過去的國家秩序和原始秩序本身也有擴張性。在封閉秩序里的擴張性，必然意味著進攻，即使是和平的擴張，也需要防衛(wèi)性的進攻。在戰(zhàn)爭時代，力量就是王道。所以，具有力量的男性自然而然就居于秩序金字塔的頂層。不過，現(xiàn)代秩序里，有力量的男性已經(jīng)失去了價值，已經(jīng)從金字塔的頂層下降到了健美的原始秩序里，而且力量已經(jīng)讓位于肌肉的數(shù)量。因為現(xiàn)代秩序維度發(fā)生了變化，和古代秩序有很大的差別。

古代秩序和現(xiàn)代秩序的基本差別是，現(xiàn)代秩序中的市場秩序和專業(yè)秩序已經(jīng)非常茁壯地成長起來，從而改變了國家秩序的外在結(jié)構(gòu)，現(xiàn)在的國家更多的是為了備戰(zhàn)，而且領(lǐng)土的重要性開始大大下降，國家的領(lǐng)土規(guī)模大體基本穩(wěn)定，戰(zhàn)爭已經(jīng)基本讓位給和平，國家之間的戰(zhàn)爭基本表現(xiàn)為貿(mào)易戰(zhàn)，而這個戰(zhàn)爭主要是以更便宜的價格進行競爭，而不再是土地和財富的掠奪。在這個秩序里，政治家很重要，企業(yè)家也越來越重要，但戰(zhàn)士已經(jīng)沒有古代秩序里那么重要，他們還需要國家秩序的照顧才能維持生活和福利。

國家秩序的國內(nèi)部分也已經(jīng)讓位給政府的專業(yè)管理秩序。政府的各個部門基本上都有很專業(yè)的秩序，農(nóng)林水工商不用說了，財政、人事、統(tǒng)計、規(guī)劃，也是專業(yè)人員組成的部門，甚至是強力部門，如安全和公安部門，現(xiàn)在也充滿著專業(yè)的執(zhí)法人員，更不用說軍隊。這些得益于專業(yè)化教育和科研制度的發(fā)展，這一專業(yè)秩序的發(fā)展使得人類50%以上的人都上過大學(xué)，識字率基本上已經(jīng)達到90%以上。專業(yè)人員隊伍龐大，作為一名專業(yè)人員，需要投入所有的時間和精力拼搏努力，才能在專業(yè)秩序里贏得較高的地位。所以，專業(yè)人員可以說是現(xiàn)代文明的核心，專業(yè)秩序也是現(xiàn)代文明的核心秩序。因為專業(yè)秩序有其天然的開放性，對任何人都是潛在開放的，而該秩序也有天然的封閉性，因為對任何人來說都是有門檻的。這樣的秩序會激勵專業(yè)人員艱苦努力，是極其“勢利”的秩序。

當(dāng)然，現(xiàn)代社會迅速發(fā)展的城市化，使得市場秩序幾乎占領(lǐng)了人類生活的核心部分。過去的人們自己打井取水，自己儲存糧食，一切都依靠自己；但現(xiàn)在的人們幾乎都依靠復(fù)雜的市場。過去的人們儲存金子銀子以備不時之需，現(xiàn)在的人們口袋里只有很少的現(xiàn)金，基本上都把錢存在銀行里，甚至存在手機里。信用卡和手機支付，已經(jīng)越來越成為生活的一部分。而這都是市場秩序充分發(fā)展的結(jié)果?，F(xiàn)在只要有信用卡，走遍天下都不怕。市場秩序讓政治家能夠把權(quán)力兌換成財富，讓企業(yè)家能夠把財富放大變現(xiàn)，讓專業(yè)人員的知識也有金錢的力量，讓蕓蕓眾生都能夠依靠勞動力市場有一個體面的收入和生活，還讓人們有足夠的力量去滿足自己的慈善欲望，讓社會里的弱勢群體也能夠得到足夠的救濟。

歷史經(jīng)驗表明，國家秩序的市場化、專業(yè)化是非常重要的。歷史上的人們過分重視國家秩序，而忽略了市場秩序以及專業(yè)秩序的發(fā)展，其結(jié)果是戰(zhàn)爭不斷，國家秩序也處于險境之中。王莽改制的失敗，表面上是其策略的失敗，其實是秩序的失敗。他仰仗自己的道德威望以及至高無上的權(quán)力，妄圖取消所有的市場秩序，取消原始秩序，一切都納入國家秩序，其結(jié)果就是邊患不斷、內(nèi)亂四起，最后被亂兵所殺。而現(xiàn)代文明的成功，以及國家秩序的轉(zhuǎn)型，也是市場秩序和專業(yè)秩序充分發(fā)展的結(jié)果。現(xiàn)代文明的秩序維度和羅馬一樣，當(dāng)然不是一天建起來的，而是各種各樣的個人長期行動積累演化的結(jié)果。

二、2016：公共治理與政策之秩序維度的宏觀透視

歷史的經(jīng)驗教訓(xùn)，放到2016年也依然有效。2016年，世界各地發(fā)生了很多事情，都證明了這一點。

2016年，先是英國建制派啟動脫留歐投票失敗，導(dǎo)致支持留歐的建制派首相辭職，表明英國的國家秩序也出現(xiàn)了問題。然后是美國總統(tǒng)大選，建制派希拉里在總統(tǒng)競選中失敗，來自原始秩序的企業(yè)家特朗普當(dāng)選，表明美國的國家秩序出現(xiàn)了問題。接著是意大利建制派啟動憲制改革失敗，結(jié)果建制派總理辭職。一個為建制派所不容的特朗普當(dāng)選總統(tǒng)，兩個建制派的總理團隊集體辭職，其邏輯和當(dāng)年王莽停官員的薪、進行全面改革卻被原始力量趕下臺是一樣的。當(dāng)然，差異也是有的，因為王莽的時代沒有普選，也沒有公投，所以原始秩序的力量一旦起來，建制派的下場就很悲慘?，F(xiàn)在有了這一切，美國的希拉里瀟灑地承認敗選、脫離國家秩序，回歸到了原始秩序的生活。而英國首相和意大利總理，黯然辭職之后，同樣可以全身而退。和古代政治相比，國家秩序的進步最大的受益者是政治家本人。

2016年發(fā)生的很多事情，都有秩序的意義。美國奇人特朗普當(dāng)選總統(tǒng)，給美國的國家秩序帶來了挑戰(zhàn)，美國的市場秩序全球化可望收縮。它意味著美國的原始秩序終于進軍華盛頓，當(dāng)然這也不見得能夠改變什么，因為美國的國家秩序非常有韌性，非常容易吸收來自原始秩序的力量，實際上號稱建制派的希拉里，原來就是很具有原始秩序力量的女權(quán)主義者。奧巴馬競選時，他也是口口聲聲要“變革”的原始意義上的政治家，現(xiàn)在已經(jīng)被公認為是非?，F(xiàn)實地維護美國國家建制的政治家了。特朗普當(dāng)選后，在策略上，中美關(guān)系進入了不確定時期。當(dāng)然從秩序上去看，中美關(guān)系也不會發(fā)生逆轉(zhuǎn)。英國脫歐，意大利修憲失敗，歐盟處于去一體化的前期，全球化的基本格局不會有什么根本變化，只是國家秩序的推動會少一些，而原始秩序的力量會得到一些比較好的照顧而已。在這一點上，歐洲的原始秩序比美國要好的多，而美國很多所謂的鐵銹地帶，的確深受國家推動的全球化之害，現(xiàn)在國家該花點心思去照顧原始秩序了。

2016年，對中國來說，也是非常重要的一年。這是新常態(tài)的一年，經(jīng)濟從過去持續(xù)高速發(fā)展的非常態(tài)，到有下行壓力但依然快速增長的新常態(tài)。這一年，中國的人民幣快速貶值10%，金融進入不確定時期，金融風(fēng)險加大。房市有庫存，但去庫存后一線城市和二線城市的泡沫繼續(xù)膨脹。城市由企業(yè)支持的公共自行車異軍突起。高校去行政化試水，開始有學(xué)校去除學(xué)校中層干部的行政級別。專業(yè)秩序進入學(xué)術(shù)GDP飛速膨脹階段，到處都是研討會，一大批著作和論文發(fā)表，甚至于英文著作和論文也成規(guī)模增加。反腐敗依然是重要主題，執(zhí)政黨進一步從嚴(yán)治黨。國家在北京、山西、浙江試點監(jiān)察委員會體制，監(jiān)督體制改革重塑國家秩序和政府秩序。國家的全球中國公民服務(wù)走上新臺階。2016年12月10日，北京國宏公共治理與政策研究院的國宏臥龍山莊啟用，公共治理與政策研究的原始的專業(yè)秩序又開辟了一個新的成長基地。

在這一切之中，2016年是全面深化改革的第三年，是非常關(guān)鍵的一年。從2013年開始，國家深改組開了30次會議，通過了198個文件[2]，涵蓋了執(zhí)政黨和政府工作的方方面面。2020年全面深化改革將完成全覆蓋，這是前所未有的改革事業(yè)。目前最大的挑戰(zhàn)是，能否對國家秩序、政府秩序、專業(yè)秩序、市場秩序、社會秩序以及這些秩序的原始秩序形成演化效果。

因此，從秩序維度來透視，2016年西方世界的基本特征是，國家強力推動的全球秩序全球化開始回縮；全球政治逐步讓位給國內(nèi)政治，全球資本市場遭受國家化的阻力。但對中國來說，這一年依然是走向世界的一年：全球化秩序中的中國人越來越多，中國人開始在美國選舉中扮演重要角色。中國的游客開始從周邊走向世界各國。中國的資本、制造業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建造走向世界，中國的制造業(yè)企業(yè)家開始在美國投資建廠。中國的軍事力量開始走出誘敵深入、近海防衛(wèi)，走出第一島鏈、第二島鏈，涵蓋南海，走向印度洋，走向非洲。人民幣國際化走出關(guān)鍵的一步，雖然這一進程并非一帆風(fēng)順，但形勢開始逆轉(zhuǎn)了：200年前也就是1816年，英國派人來中國，謀求中國的開放，想讓中國成為市場經(jīng)濟國家，中國不開放就打仗?，F(xiàn)在卻是歐盟、日本和美國不承認中國是市場經(jīng)濟國家，不和中國自由貿(mào)易。美國的當(dāng)選總統(tǒng)特朗普還要開征45%的高額關(guān)稅封鎖中國的自由貿(mào)易，貿(mào)易摩擦頻發(fā)。這次是中國捍衛(wèi)自由貿(mào)易，而發(fā)達國家開始走向閉關(guān)鎖國，不要中國價廉物美的商品。

在這一各個方面的秩序都進入強化的進程中，中國的原始秩序繼續(xù)出現(xiàn)衰退的趨勢：農(nóng)村的原始秩序出現(xiàn)了空心化，農(nóng)村的政府化和商業(yè)化開發(fā)使得原始秩序的保護成為一個新的問題。城市的原始秩序，繼續(xù)維持單位化和政府秩序主導(dǎo)的社會治理。新型商業(yè)小區(qū)，基本上是物業(yè)管理的商業(yè)秩序主導(dǎo)。在市場秩序充分擴展的時代，在國家秩序和政府秩序占主導(dǎo)的時代，如何保留和發(fā)展寶貴的原始秩序，成為人的發(fā)展、社會發(fā)展、市場發(fā)展和政府發(fā)展的核心和關(guān)鍵。當(dāng)然，各個秩序的治理之道的變革，各個秩序之間如何形成開放的公共治理，也成為國家治理、政府治理、社會治理以及市場治理變革的核心問題。

這一切變革的核心在于如何從權(quán)力的秩序走向權(quán)利的秩序。國家和政府有權(quán)力，要止于權(quán)利。國家和政府內(nèi)在的結(jié)構(gòu)需要充分考慮各個方面演化的權(quán)利，包括各個方面權(quán)利意義上的關(guān)系。原始秩序的權(quán)利也包括專業(yè)秩序的權(quán)利，更需要得到充分的關(guān)注。

希望2016年之后的2017年是一個關(guān)注權(quán)利的秩序維度的一年，而不是權(quán)力繼續(xù)擴張的一年。國家化、市場化推動的全球化，不關(guān)注原始秩序的權(quán)利和利益，其結(jié)果是2016年建制派在普選和公投中失敗。在中國的表現(xiàn)是，出現(xiàn)農(nóng)村原始秩序的衰落和城市原始秩序的不發(fā)展，而一旦發(fā)展，就會導(dǎo)致沖突，就會導(dǎo)致與國家秩序、政府秩序和市場秩序的不兼容。

當(dāng)然，這一切只是非常宏觀維度的描述。2016年，對蕓蕓眾生來說，每一天接觸的都是柴米油鹽醬醋茶的原始秩序。而這一原始秩序，總是與國家秩序、政府秩序、市場秩序以及各種各樣的秩序息息相關(guān)的。

三、2016年12月22日下午：公共治理與政策的個人透視

2016年12月22日下午，筆者辦理了很多事情。其中一件事情是去4S店辦理車險續(xù)保。車險續(xù)保，看起來是擴展的市場秩序的事情，但是在中國，往往也與原始的社會秩序有很大的關(guān)系。很多人認為只有通過熟人關(guān)系來買保險是比較靠譜的。也正是因為這一原因，中國的車險運作，其社會成本也會比較高，因為熟人關(guān)系很可能被用來騙保。而相應(yīng)地，其擴展的市場秩序的運作成本也會比較高，因為他們沒有熟人關(guān)系，就會面臨各種非熟人的問題。正因為這個原因，很多人都選擇不購買商業(yè)保險，因為他們不想利用熟人關(guān)系，或者根本就沒有熟人關(guān)系。而在擴張的市場秩序里，他們一旦出險要理賠，就需要付出很多時間和精力，不如出險后私了。因為商業(yè)保險購買積極性不高，所以政府就出臺了強制車險的政策。每個車必須購買最低限度的險種，也就是第三者責(zé)任險，從而解決車輛出險后讓第三者能夠得到最低限度的保險保障的問題。

從交通治理和政策的秩序角度來說，每一個車輛充分參與保險，可以讓車輛行駛的風(fēng)險被充分分擔(dān)，從而可以確保交通參與者的利益。要做到這一點，就需要有充分發(fā)展的保險市場秩序的支撐：這個市場的運作是很專業(yè)的，對所有的投保車輛和投保駕駛?cè)耸且灰曂实模黄鋬r格是充分考慮駕駛?cè)撕蛙囕v的具體狀況的，也就是說高風(fēng)險的車輛和駕駛?cè)说谋ｋU價格是比較高的，而低風(fēng)險的車輛和駕駛?cè)说谋ｋU價格是比較低的；投保和出險理賠的程序是簡單易行的，一旦出現(xiàn)保險糾紛，就會有比較便捷的行政救濟，尤其是有比較便捷的司法救濟途徑等。當(dāng)然，對于2016年的中國來說，保險市場的發(fā)展程度和其他各個領(lǐng)域的市場一樣，都還沒有達到充分發(fā)達的地步。其結(jié)果是，人們不得不依靠各種各樣的人情關(guān)系，或者干脆就離開保險市場。其結(jié)果就是政府秩序不得不強制介入。在這里，擴展市場秩序的不足，使得人們不得不依靠原始的社會秩序；而政府秩序的介入雖然一定程度上保障了第三者的利益，但其強制性和普遍性，也使得保險市場有了權(quán)力壟斷利益的空間，從而讓市場秩序的發(fā)展減少了空間。其結(jié)果是，很多人選擇只購買政府規(guī)定的交強險，因為不買無法通過年檢，而且一旦上路就要被處罰，而完全放棄購買其他商業(yè)保險。

可見，政府的強制性介入從第三者權(quán)益保護的角度來說是必要的，但是從秩序維度來說，很可能反而是讓第三者權(quán)益的保護停留在最低限度的保護上，更多的人因為被強制購買了交強險而放棄了更多的商業(yè)保險。對保險公司來說，本來會更好地去開發(fā)保險市場，但因為有政府規(guī)定的交強險，從而失去了投入更多的資源去進一步開發(fā)保險市場，去吸引更多的投保者的動力，其結(jié)果是保險市場的吸引力沒有進一步得到提升。對汽車駕駛?cè)撕蛙囍鱽碚f，在這樣的格局下，最好的選擇就是放棄購買保險，除非其駕駛習(xí)慣不好，車輛使用效率很高，車險頻出，買了保險后收益率很高，其結(jié)果就是購買保險的都是出險很多的人，而小心翼翼的駕駛者卻很少去購買保險，其結(jié)果是保險價格不得不進一步提升，然后讓更多的投保人放棄高價格的商業(yè)保險?？梢?，從秩序的角度來說，政府更應(yīng)該著力于去鼓勵發(fā)展更好的保險市場，為了保險市場的更好發(fā)展而去發(fā)展更多的車險糾紛行政和司法救濟途徑。只有這樣，保險公司才有動力去發(fā)展市場，而駕駛?cè)撕蛙囍饕矔懈玫睦碛扇ベ徺I車險。

這一件事情非常簡單，因為我沒有什么選擇的，按過去的選擇到4S店辦理一下續(xù)保就是。很快就辦好了。但第二件事情不僅不簡單，而且花了很長時間也沒有辦好。這件事就是去政府有關(guān)部門辦理我在北京交付社會保障的證明。

辦理社會保障證明，在工作單位不能辦理，只能到北京市有關(guān)部門去辦理。北京路況很復(fù)雜，去找相關(guān)部門，導(dǎo)航導(dǎo)來導(dǎo)去，找到了有關(guān)部門，一問要去服務(wù)中心辦理。又是導(dǎo)航導(dǎo)來導(dǎo)去，最后終于找到了服務(wù)中心。服務(wù)中心車位已滿，只好在附近違章停車。這說明，這么一個簡單的事情，一旦要找無處不在的政府秩序內(nèi)的有關(guān)部門，即使有最新導(dǎo)航高級技術(shù)的支撐，對普通公民個人來說，也是一件十分耗費時間和精力的事情。更不用說，政府秩序的有關(guān)部門往往門難進、臉難看而給公民個人所帶來的心理成本了。如何在物理秩序上和說明秩序上讓公民個人能夠簡單方便地找到政府，顯然也是一個秩序維度的問題。

進入服務(wù)中心之后，我才發(fā)現(xiàn)，我的問題太復(fù)雜了。因為對于一般人來說，只要交付了社會保障，就很容易在服務(wù)中心的自助打印機上用身份證號隨時打印帶有印章的證明。但是我輸入了我的身份證號后，機器顯示的結(jié)果是：此人沒有在北京交付社會保障。但實際情況是，我的確在北京交付了工傷保險和失業(yè)保險，雖然現(xiàn)在還是中央單位的公費醫(yī)療，在北京沒有辦理社會保障卡，也沒有社會保障號。經(jīng)過幾番折騰，多方電話咨詢協(xié)調(diào)，還是沒有辦成事情。最后還是學(xué)校的辦事人員得力，她說，如果我不急的話，她可以用她的途徑給我預(yù)約辦理。

事情我沒辦成，慢慢辦，沒關(guān)系。不過，這個事情讓我徹底搞清楚了：我是沒有社?？ǖ娜?，雖然學(xué)校給我交付了各種社會保障費用，但在北京，是沒有社?？ǖ?。我的公積金是交在北京，要辦理支付證明手續(xù)，必須用社?？ú拍荛_相關(guān)證明。

這顯然涉及各個方案的不協(xié)調(diào)。即使現(xiàn)在各級政府都進行了簡化服務(wù)和強化協(xié)調(diào)的改革，而且還花大錢建了便民服務(wù)中心。但這些中心顯然還只能提供非常簡單的服務(wù)，也只能協(xié)調(diào)非常簡單的事情。一旦復(fù)雜一點，簡單的便民服務(wù)反而變得越來越復(fù)雜。而專業(yè)化的分工，也讓各種可能的變數(shù)變得更加復(fù)雜。就我這個事情來說，純北京的人，顯然簡單一些。偏偏我的情況比較復(fù)雜，養(yǎng)老是中央單位的人，醫(yī)療還是傳統(tǒng)的公費醫(yī)療，同時在北京還辦了失業(yè)保險和工傷險，公積金也在北京。公積金手續(xù)需要社?？ǎ覜]有社?？?。而服務(wù)中心傳說中的“首問負責(zé)制”，看來一直是在改革文件里的。在服務(wù)中心我當(dāng)皮球被踢來踢去，也明白了好多事情：原來政府實際上是這么運作的，最佳的協(xié)調(diào)者不是上級，也不是官員，而是公民自己。誰辦事，誰協(xié)調(diào)，是最好的協(xié)調(diào)員。

這么簡單而又復(fù)雜的事情背后，其實是多個秩序維度的沖突。誰讓我生活在中央秩序和地方秩序的夾縫里呢？或者說誰讓我又是首都秩序的人民，又是北京秩序的人民呢？顯然，在這里，屬地化管理的確是很重要的，或者干脆不屬地化管理，也是非常重要的。重要是重要，但對辦事情沒有用，關(guān)鍵還是，我需要辦個證明，而我沒有社保卡，證明打不出來。這是所有秩序維度之間沖突并導(dǎo)致我的事情辦不成的技術(shù)性因素。

還有許多東西可以進一步思考：明明是交付了社保費的，卻沒有社?？?，連社保號都沒有，證明也無法開。明明有一大堆東西可以很顯然地證明我在北京絕對交了社會保障，但沒有打出來的有電子公章的證明，一切都白搭。實際上秩序沖突的事情，是可以通過一定的容錯或者容復(fù)雜性解決的，但是政府秩序的剛性特點，總是讓公民個人一旦面臨秩序沖突，就不得不放棄自己的利益，除非付出更高的代價去協(xié)調(diào)。

這還不是最神奇的，更神奇的是，前段時間我媽給我打電話，說在20世紀(jì)80年代我爸給她辦了一個保險，24元一年，交足30年后就有啥啥保障?，F(xiàn)在已交夠30年了，一共繳納了720元。最后人家給了1000多元錢。我媽讓我找找人，能不能多給一點。我說，找了人哪怕多給你1000元，又有何用。我媽想不通的是，24元在80年代可是夠一個人吃一個月的，但現(xiàn)在總共給你1000多元錢還不夠吃一個月呢，這叫啥保障呢？

由此可見，在脆弱而原始的保險市場秩序里，在脆弱的國家貨幣秩序里，在復(fù)雜而啰唆的高成本的官僚秩序里，無論保障還是保險，哪有真正的保障和保險？我爸給我媽買的保險如此，我們交了多年的公積金何嘗不如此？過去一年交1萬，能買2平方米，現(xiàn)在一年交3萬，買不來半平方米。而把歷年累積的所有的公積金加在一起，也買不了幾平方米。

所以，有沒有社?？o所謂，有沒有保險無所謂，買了就是做了慈善了，交了也算是做了慈善了。這個慈善給了誰？只有脆弱的秩序知道吧。對此，我們自以為精英的學(xué)者也只能做些學(xué)理分析，對于一般公民個人來說，更只能聽天由命了。

總之，2016年的公共治理與政策，有很多的秩序維度?？梢詮臍v史上的“16年”來透視，也可以從2016年發(fā)生的國外國內(nèi)的大事來透視，還可以通過我們每一個人某一天所做的事情來透視。

2016年很特別，因為這一年發(fā)生的事情都是獨一無二的。即使有共同的秩序維度，這是2016年的原始性。2016年也是不特別的一年，因為這一年發(fā)生的很多事情，從秩序的維度來說，歷史上就有很多線索?？偟膩碚f，世界各國的國家秩序都遇到了來自原始秩序的挑戰(zhàn)，全球化的國家秩序推動的市場秩序開始關(guān)注本地市場的秩序。這一點，中國還沒有出現(xiàn)挑戰(zhàn)，但空心化的鄉(xiāng)村和高度市場化的城市，包括結(jié)構(gòu)越來越失調(diào)的經(jīng)濟，都在無聲地議論著。我們每一個人要辦點事情，雖然沒有抗議，但我們都能高高興興地體會到公共治理與政策的秩序維度的沖突，在這種沖突中表現(xiàn)無奈、挫折，甚至很多人從此有了移民的沖動。這需要我們從秩序維度加以關(guān)注，從而避免因秩序失衡發(fā)展到秩序斷裂，乃至秩序板塊的沖突，并盡可能讓處于秩序沖突中的個人能夠減少無奈和痛苦，減少其利益的損失。

注釋：

①毛壽龍：《土地權(quán)利的理論邏輯與政策意蘊》，《公共管理與公共政策》，2016年第2期；《人類秩序、小區(qū)治理與公共參與的純理論》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報》，2016年第4期；《醫(yī)療服務(wù)的秩序維度:擴展秩序、權(quán)利結(jié)構(gòu)與醫(yī)療領(lǐng)域的治道變革》，《學(xué)術(shù)界》，2016年第3期，以及微信公眾號maoshoulong67的一系列文章。

[1]亞當(dāng)·斯密.國富論[M].南京：譯林出版社，2011.

[2]習(xí)近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第三十次會議[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016-12/05/c_1120058658.htm，2016-12-09.

2017-01-04

國家社會科學(xué)基金項目（10BGL081）；中國人民大學(xué)項目（15XNL001）

毛壽龍，男，北京大學(xué)政治學(xué)博士，中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院公共財政與公共政策研究所教授、博士生導(dǎo)師，公共政策研究院執(zhí)行院長。