(浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院,杭州 311300)

對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則潛在沖突的反思

余懿臻

(浙江農(nóng)林大學(xué) 法政學(xué)院,杭州 311300)

我國環(huán)境公益訴訟制度已從理論層面走向?qū)嵺`，但當(dāng)下的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則難以適應(yīng)發(fā)展需要，造成其在司法實踐中受阻。通過對現(xiàn)今環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)定的研究，不難發(fā)現(xiàn)其在適用范圍、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、激勵機(jī)制等上均存在一定程度的缺陷。因此，應(yīng)當(dāng)在公共負(fù)擔(dān)、平等和經(jīng)濟(jì)合理原則的基礎(chǔ)上，具體確定環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的交納標(biāo)準(zhǔn)、時間與負(fù)擔(dān)等規(guī)則，同時盡快建立環(huán)境公益訴訟基金、律師費(fèi)用移轉(zhuǎn)等補(bǔ)充規(guī)定，以此推進(jìn)我國環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的完善。

環(huán)境公益訴訟;訴訟費(fèi)用;完善

一、我國現(xiàn)行環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則分析

就訴訟費(fèi)用而言，目前我國主要采取的是“有償主義說”，即環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人需要自行交納訴訟費(fèi)用。此做法基于雙重考慮：一方面征收訴訟費(fèi)用能夠為司法體系運(yùn)作提供一定的財政支持，另一方面此做法能夠在一定程度上有效預(yù)防濫訴。

現(xiàn)如今，我國關(guān)于環(huán)境公益訴訟費(fèi)用相關(guān)規(guī)定主要涉及一系列的法律法規(guī)及司法解釋、司法意見，在這些規(guī)定中，我國現(xiàn)今對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用判決的主要依據(jù)還是《訴訟費(fèi)用交納辦法》，其在內(nèi)容上對環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用的范圍、交納標(biāo)準(zhǔn)、時間以及負(fù)擔(dān)方式等一系列問題做了全面的規(guī)定?？蛇@些條文基本沒有對公益訴訟費(fèi)用的涉及，更遑論專門針對環(huán)境公益訴訟的規(guī)定。但隨著司法的進(jìn)步，有關(guān)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用減免緩司法救助等一些相關(guān)規(guī)定開始也零星散見于一些司法解釋與意見之中，如《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第15條、《公益訴訟解釋》第22條、《民事訴訟法》第118條等從不同角度對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則進(jìn)行了一定規(guī)定與約束。

二、當(dāng)前環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的問題分析

(一)適用范圍狹窄

1.訴訟費(fèi)用適用范圍狹窄。依據(jù)《訴訟費(fèi)用交納辦法》第6條對訴訟費(fèi)用的定義可見，我國法律上僅對狹義上的“訴訟費(fèi)用”有所涉及，即當(dāng)事人向法院繳納與支出的費(fèi)用，主要包括案件的受理費(fèi)、申請費(fèi)等，廣義上的評估鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)、調(diào)查取證費(fèi)等當(dāng)事人費(fèi)用并不囊括在內(nèi)。這也就意味著受絕對職權(quán)主義訴訟模式的影響[1]，我國環(huán)境公益訴訟的雙方當(dāng)事人必須自行承擔(dān)法律意義上的“訴訟費(fèi)用”外的一大筆當(dāng)事人費(fèi)用。而這種不將當(dāng)事人費(fèi)用統(tǒng)計入內(nèi)的做法并不符合在市場經(jīng)濟(jì)下我國法院逐漸由職權(quán)主義向當(dāng)事人主義模式轉(zhuǎn)變的做法，法院在減輕自身負(fù)擔(dān)的同時并沒有真正意義上促進(jìn)對社會公共利益的維護(hù)。

2.司法救濟(jì)適用范圍狹窄?，F(xiàn)行訴訟費(fèi)用規(guī)則在司法救濟(jì)領(lǐng)域同樣存在適用范圍狹窄的問題。我國在《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》與《公益訴訟解釋》中雖對環(huán)境公益訴訟的緩交或減免有了初步規(guī)定，但過于籠統(tǒng)的形式規(guī)定常導(dǎo)致法官在正式判決中無從下手，出現(xiàn)“有法不依”的情形在所難免。不僅如此，眾所周知理想的司法救助除了涵蓋對包括訴訟費(fèi)用緩交或減免等方式的救濟(jì)，同時也應(yīng)包括法律援助制度。但全觀我國法律規(guī)定與實踐，在環(huán)境公益訴訟這一領(lǐng)域鮮少提及法律救助制度，使原告承受了極大的壓力。當(dāng)然在環(huán)境公益訴訟中，如果司法救濟(jì)運(yùn)用不當(dāng)，也極易使訴訟的提起受國家財政的約束，一定程度上使原告喪失了自主性，同時也加重了國家負(fù)擔(dān)。

(二)訴訟費(fèi)和當(dāng)事人費(fèi)用昂貴

私益訴訟的訴訟費(fèi)用規(guī)則直接應(yīng)用于公益訴訟之中，難免存在不良反應(yīng)，而對于訴訟費(fèi)用的狹隘定義也使得環(huán)境公益訴訟在進(jìn)行中出現(xiàn)了舉步維艱的尷尬場景，故筆者認(rèn)為有必要從廣義的角度闡釋此規(guī)則存在的一些不足。

1.原告需預(yù)先承擔(dān)高昂的案件受理費(fèi)等訴訟費(fèi)用。我國現(xiàn)今訴訟案件多數(shù)按訴訟標(biāo)的額依比例收取，僅有侵犯人格權(quán)等案件實行按件收取標(biāo)準(zhǔn)，顯而易見環(huán)境公益訴訟并不在此列。就現(xiàn)有環(huán)境公益訴訟判決而言，受案法院主要還是依據(jù)財產(chǎn)類案件對其收取案件受理費(fèi)的，這就導(dǎo)致動輒數(shù)十萬的案件受理費(fèi)屢見不鮮。2017年1月，“自然之友”與“中國綠發(fā)會”就因“常州毒地”案的敗訴，需承擔(dān)高達(dá)189.18萬元的案件受理費(fèi)。這種僅依靠標(biāo)的額交納受理費(fèi)的方式，就相當(dāng)于使原告在環(huán)境公益訴訟中間接替真正的權(quán)利主體承擔(dān)了風(fēng)險，既會打擊原告的積極性也是有失公允的。雖原告根據(jù)規(guī)定在勝訴后，可將案件受理費(fèi)等部分費(fèi)用轉(zhuǎn)由被告承擔(dān)，但即使撇清原告敗訴的情形，其仍需預(yù)交高昂的案件受理費(fèi)。況且在未最終判決前，原被告雙方均不知其成功與否，一旦敗訴，多數(shù)原告恐難以承受高昂的案件受理費(fèi)。

2.原告需負(fù)擔(dān)高昂的司法鑒定費(fèi)等其他費(fèi)用。環(huán)境公益訴訟費(fèi)用面臨的另一令人頭疼的問題是高昂的司法鑒定費(fèi)、律師代理費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用。任何環(huán)境公益糾紛的產(chǎn)生往往涉及多方成因，要理清污染破壞行為與損害結(jié)果間的因果關(guān)系以及損害程度，必然經(jīng)過煩瑣的調(diào)查、鑒定，但往往正是這些“天價”鑒定費(fèi)讓當(dāng)事人對訴訟止步。據(jù)報道，2010年昆明環(huán)保局在準(zhǔn)備一起環(huán)境公益訴訟時，請求鑒定機(jī)構(gòu)對被污染地下水作鑒定時，33萬元的鑒定報價費(fèi)使其望而卻步[2]。同時鑒于環(huán)境公益訴訟專業(yè)性強(qiáng)，涉及面廣，加之取證困難，一般公眾難以勝任。故而，訴訟請求的提出、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)、辯論的有效進(jìn)行、復(fù)雜的訴訟程序都有賴律師幫助，沒有律師代理很難取勝[3]。但在我國，上述這些需付出的高額費(fèi)用無法通過打贏官司從被告方獲得補(bǔ)償，只能由原告自行承擔(dān)，這就導(dǎo)致一部分環(huán)境公益訴訟被扼殺于“搖籃”之中。

(三)獎勵機(jī)制與補(bǔ)償機(jī)制缺乏

現(xiàn)行的訴訟費(fèi)用規(guī)則并沒有對獎勵機(jī)制及補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定，雖然這兩者就嚴(yán)格意義而言并不屬于訴訟費(fèi)用規(guī)則所調(diào)整的范圍，但是如若缺乏這些“激勵”機(jī)制，難免會挫傷原告的環(huán)境公益訴訟積極性。一般而言，訴訟公益性決定了原告在訴訟中并不會因勝訴而獲得裁判費(fèi)用外的任何額外費(fèi)用，也不能基于自身利益的考慮而提出損害賠償。原告不僅不能在經(jīng)濟(jì)上獲益，還極有可能會因為前期未能全面掌握材料，出現(xiàn)訴訟對象錯誤或證明要求不能滿足的尷尬現(xiàn)象，更是要直接承擔(dān)敗訴的后果。在高額訴訟費(fèi)用、巨大敗訴風(fēng)險以及零利益補(bǔ)償?shù)拇碳は?，原告提起環(huán)境公益訴訟的積極性被強(qiáng)烈抑制，故建立合理的獎勵機(jī)制與適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制解決此問題已迫在眉睫。

三、環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用規(guī)則完善的原則性規(guī)定

(一)影響環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的基本因素

訴訟費(fèi)用是一種法律成本，是整個社會為一場訴訟而付出的資源上的代價，既包括法院為審理活動所付出的公共成本，也包括當(dāng)事人為進(jìn)行訴訟投入的私人成本[4]。因此，在環(huán)境公益訴訟中流動的訴訟費(fèi)用既要體現(xiàn)出國家與當(dāng)事人間的公共成本負(fù)擔(dān)問題，也應(yīng)調(diào)整雙方當(dāng)事人間的全部訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)問題。

首先，在國家與當(dāng)事人間的關(guān)系上，訴訟費(fèi)用如何在國家和當(dāng)事人之間分配直接影響一個國家司法功能的發(fā)揮，我國對環(huán)境公益訴訟的當(dāng)事人收取一定額度的訴訟費(fèi)用不論是在“受益者負(fù)擔(dān)原則”的理論還是在有限財力的國情上，均站的住腳跟，也符合形式正義的要求。其次，就當(dāng)事人之間的關(guān)系，當(dāng)事人在一場官司的投入中不僅涉及案件裁判費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等公共成本，也包括聘請律師等花費(fèi)的私人成本。我國環(huán)境公益訴訟當(dāng)事人隨著承擔(dān)責(zé)任的增加支出也在上升，在國外諸多國家已就私人成本的風(fēng)險負(fù)擔(dān)進(jìn)行了充分考慮的大背景下，依舊滯留在不考慮當(dāng)事人費(fèi)用階段已經(jīng)不適用。

由此我們不難得出：合理的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則就應(yīng)當(dāng)包含兩層次：一是就裁判費(fèi)用的比例進(jìn)行分配，二是將當(dāng)事人費(fèi)用列入其中。

(二)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的基本原則

在厘清涵蓋范圍的大基礎(chǔ)上，我們應(yīng)摒棄對現(xiàn)行規(guī)則的簡單套用，建立起一套環(huán)境公益訴訟訴訟費(fèi)用規(guī)則自身獨(dú)特的原則：

1.公共負(fù)擔(dān)原則。此原則意味著國家財政主要負(fù)擔(dān)訴訟費(fèi)用，同時社會通過設(shè)立環(huán)境公益訴訟救助基金與保險制度共同分擔(dān)當(dāng)事人費(fèi)用。此法既能體現(xiàn)國家對環(huán)境公益訴訟的支持，也符合“受益者付費(fèi)”這一環(huán)境法基本原則。

2.平等原則。出于對環(huán)境公益訴訟目的與原告經(jīng)濟(jì)弱勢地位的多方考慮，當(dāng)事人、國家與社會在共同承擔(dān)訴訟費(fèi)用時應(yīng)當(dāng)在分配上對原告予以一定程度的傾斜。當(dāng)然排除“一刀切”的情形，被告取得訴訟勝利之時其費(fèi)用也應(yīng)當(dāng)予以減免。

3.經(jīng)濟(jì)合理原則。在確定訴訟費(fèi)用時，需考慮成本與效益間的關(guān)系，在當(dāng)事人費(fèi)用方面，應(yīng)著重考慮當(dāng)事人的承受能力。國家只需在案件受理費(fèi)等領(lǐng)域承擔(dān)更多責(zé)任，其余應(yīng)在遵循市場規(guī)則上設(shè)置合理的當(dāng)事人費(fèi)用分配規(guī)則，平衡原告負(fù)擔(dān)與非法成本間的天平；同時需設(shè)立獎勵與利益補(bǔ)償機(jī)制，填補(bǔ)原告訴訟各項支出同時更是激勵其訴訟積極性。

四、環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的具體規(guī)定

法國由檢察長提起環(huán)境公益訴訟，資金一律由政府提供以及德國的由團(tuán)體資金先行支付的團(tuán)體訴訟制度等國外經(jīng)驗均可作為我國環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則完善的參考意見，筆者擬在現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)國情提出完善的一些具體意見。

(一)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的主要內(nèi)容

1.訴訟費(fèi)用交納標(biāo)準(zhǔn)。案件受理費(fèi)的設(shè)置，是實現(xiàn)當(dāng)事人訴權(quán)保障和防止當(dāng)事人濫用訴權(quán)的重要平衡器[5]。故筆者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟案件中，應(yīng)按件收取或不收取案件受理費(fèi)。環(huán)境公益訴訟混合著財產(chǎn)性與非財產(chǎn)性，而這意味著僅以標(biāo)的額大小作為環(huán)境公益訴訟案件受理費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)存在偏頗。如美國對此的處理就是采取“按件收取”原則，且價格低廉。當(dāng)然為避免濫訴風(fēng)險，完全免除環(huán)境公益訴訟受理費(fèi)稍顯不現(xiàn)實，但作為過渡時期的暫時性規(guī)定也未置可否。畢竟，國家在環(huán)境公益訴訟費(fèi)用方面承擔(dān)主要責(zé)任，也可顯示國家肯定與支持的態(tài)度，從而轉(zhuǎn)化為一種激勵機(jī)制，維護(hù)環(huán)境公共利益[6]。

2.交納時間。我國現(xiàn)行訴訟中實行案前預(yù)交原則，筆者認(rèn)為此項規(guī)則在環(huán)境公益訴訟中可以繼續(xù)沿用，但對其需進(jìn)行微調(diào)：案件受理費(fèi)的處理絕對遵循此規(guī)則，畢竟案件受理費(fèi)如若實行按件收取標(biāo)準(zhǔn)，低廉的費(fèi)用必在原告承受范圍之內(nèi)，且可免去后續(xù)補(bǔ)交減免的麻煩；對申請費(fèi)、證人的交通費(fèi)等訴訟費(fèi)用則由當(dāng)事人考量自身經(jīng)濟(jì)情況，可經(jīng)法院批準(zhǔn)后在案后交納。一方面，如果原告能夠承受此類費(fèi)用，沒有強(qiáng)制限制其案后交納的必要；另一方面，若原告無力承擔(dān)，則通過申請采取案后交納的做法也能減輕負(fù)擔(dān)為他們所接受，繼續(xù)訴訟。雖有部分學(xué)者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟中應(yīng)當(dāng)完全推翻案前收費(fèi)的規(guī)定，但此做法定會增加法院及其他機(jī)構(gòu)收費(fèi)的麻煩，降低效率，一定程度上并不適合我國國情。同時基于法律的前瞻性與預(yù)見性，案后交納恐會出現(xiàn)濫用訴權(quán)現(xiàn)象，法律應(yīng)提前做好準(zhǔn)備。

3.訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān)。“誰敗訴誰承擔(dān)”原則應(yīng)用于環(huán)境公益訴訟中需被適當(dāng)打破。放眼國外，美國對環(huán)境公益訴訟費(fèi)用的承擔(dān)一般采取法官酌定承擔(dān)訴訟費(fèi)用制，即授權(quán)法院可依法判決被告對勝訴或未完全勝訴但對環(huán)境公益有貢獻(xiàn)原告的合理訴訟費(fèi)用進(jìn)行承擔(dān)。雖我國未有法官酌定分配訴訟費(fèi)用的傳統(tǒng)，但筆者認(rèn)為在環(huán)境公益訴訟的實踐中此法具有一定可行性。當(dāng)原告敗訴時，雖被告未有污染環(huán)境之實，但為消除原告起訴的“后顧之憂”，法官可基于實質(zhì)正義的要求行使自由裁量權(quán)適當(dāng)考慮讓被告承擔(dān)更多訴訟費(fèi)用，剩余部分則可設(shè)立公益訴訟訴訟費(fèi)用保險機(jī)制，通過該制度推進(jìn)訴訟費(fèi)用籌措手段的社會化，由社會公眾分擔(dān)風(fēng)險減輕國家負(fù)擔(dān)[7]。自然當(dāng)原告勝訴時，基于被告侵犯了公共利益，造成了嚴(yán)重?fù)p害后果，可直接依據(jù)“敗訴者負(fù)擔(dān)原則”由被告承擔(dān)訴訟費(fèi)用。除此之外，也可在參考美國“公私共分罰款制度”的基礎(chǔ)上，積極尋求建立符合我國國情的獎勵機(jī)制，鼓勵原告積極起訴。

(二)環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則的補(bǔ)充內(nèi)容

1.盡快建立環(huán)境公益訴訟基金。前述環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則并不能完全解決鑒定費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用的支出問題，即便這些能列入原告損失要求賠償，依舊需要原告先行支付，一旦敗訴必須對其負(fù)責(zé)。為解決環(huán)境公益訴訟原告負(fù)擔(dān)問題，筆者認(rèn)為需同步設(shè)立環(huán)境公益訴訟專項基金。雖新環(huán)保法及司法解釋鼓勵環(huán)境公益訴訟基金的發(fā)展以支持環(huán)境公益訴訟的順利開展，但法律對其既未有詳盡規(guī)定也無具體額度，實踐操作中存在一定難度，但也并非沒有可參考的經(jīng)驗。早在2010年，昆明市政府率先針對專項基金發(fā)布了暫行辦法，隨后的2015年自然之友也在阿里巴巴公益基金的支持下設(shè)立了“環(huán)境公益訴訟支持基金”。我們可在這些試點(diǎn)的實踐上，引入多元化的資金來源渠道，倚靠市場化的運(yùn)作模式逐步建立起一覆蓋全國范圍的環(huán)境公益訴訟專項基金。在此基礎(chǔ)上，努力溝通“環(huán)境公益訴訟專項基金”與“法律援助制度”間的完善、銜接，真正減輕原告資金壓力，推動環(huán)境公益訴訟的前行。

2.加速創(chuàng)立律師費(fèi)用移轉(zhuǎn)制度。如上文所述，案件的復(fù)雜與專業(yè)性必然意味著律師費(fèi)在費(fèi)用中占有很大的比例。面對不明晰的案件結(jié)果與職業(yè)經(jīng)濟(jì)效益等多重因素的考慮，多數(shù)律師并不愿意置身其中。《意見》雖有明確指出原告可在勝訴后請求被告支付合理費(fèi)用，但其被圈定于“可以”與“合理”的范疇，具體的支付方式和金額仍完全取決于法官的自由裁量，更別說原告敗訴后的律師費(fèi)用承擔(dān)了。故應(yīng)建立起律師費(fèi)用移轉(zhuǎn)制度，即勝訴原告的律師費(fèi)有權(quán)從被告方獲得補(bǔ)償，反之則不可：原告勝訴的，被告需要返還其支付的律師費(fèi)；被告勝訴的，雙方自行負(fù)擔(dān)各自的律師費(fèi)。在做好此項制度的同時應(yīng)擴(kuò)大我國司法救助的范圍，在環(huán)境公益訴訟中將法律援助囊括在內(nèi)，為原告提供一批高質(zhì)量的律師團(tuán)隊，必能為他們節(jié)省大筆開支，鼓舞訴訟信心。

3.加快設(shè)立訴訟費(fèi)用激勵機(jī)制。公益訴訟區(qū)別于私益訴訟一大區(qū)別就是，公益訴訟的原告在訴訟中并沒有對勝訴后經(jīng)濟(jì)或其他利益的期待性。原告可能在環(huán)境公益訴訟中付出了大量的人力、物力以及財力后，卻兩手空空一無所獲。若不解決這一矛盾，必將導(dǎo)致“零受案率”的尷尬局面長期存在。美國為我們列出了一些建議：賞金獵人制度，即國家借助公權(quán)力外的私人力量辦公，并對成功給予幫助的人以一定的獎勵。類比此制度，我國可以進(jìn)行一項數(shù)據(jù)的統(tǒng)計，由此確定符合我國自身情況的獎勵比例，即當(dāng)環(huán)境公益訴訟原告勝訴之時，其可獲得被告賠償金一定比例的金額。

我國環(huán)境公益訴訟一直未有大的起色，在司法實踐中遇到的最大以難題就是現(xiàn)行對訴訟費(fèi)用的規(guī)定存在不足，不利實現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公共利益的目的。當(dāng)需求與現(xiàn)實產(chǎn)生沖突，亟須我們加快速度構(gòu)建出獨(dú)立的環(huán)境公益訴訟費(fèi)用規(guī)則。當(dāng)然這不是一個一蹴而就的過程，但筆者堅信，隨著學(xué)者們對此的豐富研究以及我國的深入實踐，以理論與實踐作為支撐，定能必然將推動我國環(huán)境公益訴訟事業(yè)的發(fā)展。

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[責(zé)任編輯:范禹寧]

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：1008-7966(2017)05-0109-03

2017-05-10

余懿臻(1992-)，女,浙江舟山人，2015級環(huán)境與資源保護(hù)法專業(yè)碩士研究生。