(華中師范大學(xué)，武漢 430000)

網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式選擇
——以非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛為視角

蘭天玉

(華中師范大學(xué)，武漢 430000)

近年來(lái)，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)行業(yè)的融合發(fā)展，以共享經(jīng)濟(jì)為理念的網(wǎng)約車(chē)飛速發(fā)展，市場(chǎng)上出現(xiàn)了通過(guò)網(wǎng)絡(luò)約車(chē)軟件進(jìn)行客運(yùn)服務(wù)的行為，“網(wǎng)約車(chē)”的監(jiān)管模式話(huà)題也應(yīng)運(yùn)而生。而以監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)為目的的《暫行辦法》的出臺(tái)，并不能真正地解決問(wèn)題，且存在巨大的監(jiān)管漏洞——非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛?，F(xiàn)將視角放于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，從法律和價(jià)值方面論證其禁止基礎(chǔ)的動(dòng)搖，并結(jié)合加州、上海、北京的監(jiān)管方式，探尋我國(guó)網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管的模式選擇方向。

網(wǎng)約車(chē)；非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛；行政許可；監(jiān)管模式

目前，學(xué)界對(duì)網(wǎng)約車(chē)的爭(zhēng)議主要集中在合法性及監(jiān)管方向方面，而于2016年7月《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)汽車(chē)經(jīng)營(yíng)管理暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)的出臺(tái)回答了以上問(wèn)題，但分析《辦法》之后，發(fā)現(xiàn)其不僅缺乏上位法，且未將個(gè)人非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛(俗稱(chēng)“私家車(chē)”)涵蓋于網(wǎng)約車(chē)之中，而事實(shí)上，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛卻是網(wǎng)約車(chē)的核心與活力。現(xiàn)以非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛為視角，通過(guò)揭示網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管問(wèn)題中的漏洞缺口，分析當(dāng)前背景下禁止非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛基礎(chǔ)的動(dòng)搖，結(jié)合國(guó)內(nèi)外實(shí)踐做法，探究當(dāng)下非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式問(wèn)題。

一、監(jiān)管網(wǎng)約車(chē)中非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的缺口

(一)上位法效力缺陷

《暫行辦法》承認(rèn)了網(wǎng)約車(chē)的合法地位，并要求其具備《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)許可證》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)運(yùn)輸證》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)駕駛員證》方可進(jìn)入市場(chǎng)，《暫行辦法》公布以來(lái)，對(duì)于辦法中設(shè)立的三大行政許可的做法存在不少爭(zhēng)議，有的學(xué)者認(rèn)為其上位法應(yīng)為《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》，有的學(xué)者則認(rèn)為上位法應(yīng)是國(guó)務(wù)院令第412號(hào)《國(guó)務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》)及其附件《國(guó)務(wù)院決定對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的目錄》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》)，然兩種觀點(diǎn)都有缺陷，理由如下：一是《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第81條明確說(shuō)明“出租車(chē)客運(yùn)和城市公共汽車(chē)客運(yùn)的管理辦法由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。按照邏輯分析，出租車(chē)客運(yùn)的上位法都并非該條例管理，更何況是目前納入出租車(chē)客運(yùn)管理體系中的網(wǎng)約車(chē)。因此，《道路交通運(yùn)輸條例》并非其上位法。二是國(guó)務(wù)院迄今為止仍未制定出租汽車(chē)客運(yùn)行政許可的行政法規(guī)，但在《決定》及其附件《目錄》第112項(xiàng)中有所提及，“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證、車(chē)輛營(yíng)運(yùn)證和駕駛員客運(yùn)資格證核發(fā)”，由“縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)”實(shí)施。實(shí)施依據(jù)來(lái)源于《行政許可法》的第14條第二款的規(guī)定，“必要時(shí)，國(guó)務(wù)院可采用發(fā)布決定的方式設(shè)定行政許可”，也即賦予了國(guó)務(wù)院于特定情形下行使“臨時(shí)性許可”的權(quán)力。換言之，網(wǎng)約車(chē)三證是依據(jù)《決定》的相關(guān)行政許可條件所做出的具體規(guī)定。真正的問(wèn)題在于將《決定》設(shè)定的臨時(shí)性行政許可的方式對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行監(jiān)管，本身就是存在效力缺陷的。三是該《暫行辦法》屬于違法增設(shè)行政許可的行為。原因在于，既然在法律層面并沒(méi)有涉及客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)業(yè)經(jīng)營(yíng)者設(shè)立市場(chǎng)準(zhǔn)入行政許可，那道路運(yùn)輸行政主管部門(mén)也就沒(méi)有權(quán)力通過(guò)部門(mén)規(guī)章的形式要求其申請(qǐng)相關(guān)行政許可。

因此，無(wú)論是傳統(tǒng)出租汽車(chē)還是網(wǎng)約車(chē)，臨時(shí)性許可都使得兩者的監(jiān)管處于一種臨時(shí)狀態(tài)，沒(méi)有法律層面的行政許可依據(jù)，網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管問(wèn)題令人擔(dān)憂(yōu)。只有國(guó)務(wù)院盡快提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或者自行制定行政法規(guī)，才能化解上位法效力缺陷的尷尬。

(二)對(duì)象未納入以非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛

對(duì)《暫行辦法》分析之后，發(fā)現(xiàn)該辦法不僅在上位法效力有缺陷，在管理對(duì)象上也有所缺失，如辦法中第13條*具體參見(jiàn)《暫行辦法》第13條。，這意味著網(wǎng)約車(chē)需登記為預(yù)約出租客運(yùn)的車(chē)輛，也即將網(wǎng)約車(chē)納入傳統(tǒng)出租車(chē)管理之中，如此一來(lái)，以非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛為代表的網(wǎng)約車(chē)被排除在市場(chǎng)之外。

關(guān)于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛能否從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，法律早有規(guī)定。首先，依據(jù)2004年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第10條規(guī)定*具體參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)道路運(yùn)輸條例》第10條。，該條文闡明了從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者須向縣級(jí)以上政府的道路運(yùn)輸管理機(jī)構(gòu)申“道路運(yùn)輸經(jīng)營(yíng)許可證”，投入運(yùn)輸?shù)能?chē)輛應(yīng)申請(qǐng)“車(chē)輛營(yíng)運(yùn)證”。其次，按照2008年公布的《公共安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)——機(jī)動(dòng)車(chē)類(lèi)型、術(shù)語(yǔ)和定義》規(guī)定，我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)的使用性質(zhì)只有“營(yíng)運(yùn)”、“非營(yíng)運(yùn)”及“運(yùn)送學(xué)生”這三種，而獲得“車(chē)輛營(yíng)運(yùn)證”的車(chē)輛在使用性質(zhì)上屬于“營(yíng)運(yùn)”機(jī)動(dòng)車(chē)，也即屬于個(gè)人或者單位以獲取利潤(rùn)為目的而使用的機(jī)動(dòng)車(chē)，這是我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)管理的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)。三是2004年出臺(tái)的《決定》及附件《目錄》112項(xiàng)相關(guān)規(guī)定，出租汽車(chē)屬于國(guó)務(wù)院臨時(shí)行政許可范圍，需于縣級(jí)以上地方人民政府出租汽車(chē)行政主管部門(mén)核發(fā)“出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)資格證”、“車(chē)輛營(yíng)運(yùn)證”、“駕駛員客運(yùn)資格證”。在我國(guó)，經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)服務(wù)屬于特別行政許可事項(xiàng)，需要向政府做出申請(qǐng)才有可能解禁，否則都是“非法營(yíng)運(yùn)”。

但事實(shí)上，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”與傳統(tǒng)行業(yè)的融合，網(wǎng)約車(chē)成長(zhǎng)迅猛，以滴滴出行為例，在我國(guó)的客運(yùn)市場(chǎng)內(nèi)網(wǎng)約車(chē)大致分為以下幾種模式：一是傳統(tǒng)出租車(chē)；二是專(zhuān)車(chē)，車(chē)輛通常來(lái)源于汽車(chē)租賃公司；三是快車(chē)，車(chē)輛都是非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛；四是順風(fēng)車(chē)，車(chē)輛也來(lái)源于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛?？燔?chē)與順風(fēng)車(chē)兩者的差別在于前者是有償?shù)目瓦\(yùn)服務(wù)，而后者則是非經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的合乘出行，由車(chē)主和乘客分?jǐn)偙匾挠唾M(fèi)等。但兩者都因價(jià)格實(shí)惠，靈活方便而成為大眾出行首選。因此，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛才是網(wǎng)約車(chē)的核心與活力部分，在這個(gè)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，禁止非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)已經(jīng)動(dòng)搖，《暫行辦法》缺失了最大的監(jiān)管對(duì)象。此外，立法本身就具有滯后性，互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展是當(dāng)時(shí)無(wú)法預(yù)料的，但現(xiàn)如今《暫行辦法》仍用滯后的立法硬套在新興的事物上，又是否不太妥當(dāng)，這些問(wèn)題都值得深思。

二、禁止非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛從事客運(yùn)經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的動(dòng)搖

(一)適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛——價(jià)值基礎(chǔ)

網(wǎng)約車(chē)中適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛具有相當(dāng)?shù)膬r(jià)值基礎(chǔ)，本部分從時(shí)代要求、法的價(jià)值角度分析，以此論證適度開(kāi)發(fā)非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的合理性。

1.適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛是“互聯(lián)網(wǎng)+”下共享經(jīng)濟(jì)的時(shí)代要求

2015年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《國(guó)務(wù)院積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)為《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，其第(六)點(diǎn)“發(fā)展便民服務(wù)新行態(tài)”中也提到“發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)”。網(wǎng)約車(chē)正是“互聯(lián)網(wǎng)+”下共享經(jīng)濟(jì)的代表，它依托移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)平臺(tái)，“接入信息不對(duì)稱(chēng)”帶來(lái)的議價(jià)等交易成本問(wèn)題，網(wǎng)約車(chē)推動(dòng)著客運(yùn)要素資源的分享，模糊了傳統(tǒng)上營(yíng)運(yùn)與非營(yíng)運(yùn)的界限，打破了傳統(tǒng)出租車(chē)行業(yè)管制的基礎(chǔ)，關(guān)于這點(diǎn)，在2016年判決的“專(zhuān)車(chē)第一案”中也有體現(xiàn)，法院焦點(diǎn)圍繞司機(jī)是否未經(jīng)許可擅自從事出租汽車(chē)客運(yùn)經(jīng)營(yíng)，其認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)這種客運(yùn)服務(wù)的新業(yè)態(tài)，作為共享經(jīng)濟(jì)產(chǎn)物，其運(yùn)營(yíng)有助于提高閑置資源的利用效率，緩解運(yùn)輸服務(wù)供需時(shí)空匹配的沖突，有助于在更大程度上滿(mǎn)足人民群眾的實(shí)際需求。無(wú)疑，法院的意見(jiàn)正是考慮到互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的大背景，它就像一桿風(fēng)向標(biāo)，對(duì)今后相關(guān)網(wǎng)約車(chē)案件具有重大參考意義。

非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛不僅是真正的共享經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，更是網(wǎng)約車(chē)的核心與活力部分。首先，以快車(chē)及順風(fēng)車(chē)為代表的非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛因價(jià)格實(shí)惠，靈活方便而成為大眾出行首選，占據(jù)大量網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)。其次，以非營(yíng)運(yùn)為代表的網(wǎng)約車(chē)比傳統(tǒng)出租車(chē)更符合出行規(guī)律。隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的快速發(fā)展，交通出行呈現(xiàn)出潮汐現(xiàn)象，早晚高峰交通需求達(dá)到頂峰，而出租車(chē)的數(shù)量是固定的，公交交通增長(zhǎng)不夠快速，不能完全滿(mǎn)足市場(chǎng)需求[1]。而以非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛為代表的網(wǎng)約車(chē)出現(xiàn)，恰好可解決早晚高峰用車(chē)緊張的燃眉之急，一方面使得民眾的出行更為方便快捷，另一方面提高了車(chē)輛和道路資源的有效利用，緩解了城市交通壓力，減少社會(huì)資源浪費(fèi)。最后，以非運(yùn)營(yíng)車(chē)輛為代表的網(wǎng)約車(chē)帶來(lái)的更多財(cái)富?！稌盒修k法》的基本思路還是傳統(tǒng)的分大餅的方法，而如今因互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的變革，傳統(tǒng)的分工模式已經(jīng)改變，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，允許部分非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)入市場(chǎng)，將閑置的社會(huì)財(cái)富有效利用起來(lái)，將餅劃大些，可共同創(chuàng)造更多的財(cái)富。

2.適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛有利于實(shí)現(xiàn)法的價(jià)值追求

效率價(jià)值是適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的出發(fā)點(diǎn)。效率一般是指在給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，也即用最少的資源消耗同樣多的效果?！吨笇?dǎo)意見(jiàn)》指出，發(fā)展共享經(jīng)濟(jì)，規(guī)范發(fā)展網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)，而非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛作為共享經(jīng)濟(jì)的代表，借助互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)技術(shù)，能夠高效率地利用碎片化資源，緩解道路運(yùn)輸壓力，解決乘客個(gè)性化需求及城市出行打車(chē)難的問(wèn)題，無(wú)不展示著其配置使用資源的最大效果。不僅如此，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的加入能使得網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)節(jié)省運(yùn)營(yíng)維修等成本，還能提高人們?nèi)粘５氖杖?，在?jīng)濟(jì)放緩的現(xiàn)階段具有重要意義。

正義價(jià)值是適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的核心。一方面，《暫行辦法》的出臺(tái)，將網(wǎng)約車(chē)合法化，與傳統(tǒng)出租汽車(chē)錯(cuò)位經(jīng)營(yíng)，希望實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，解決新老市場(chǎng)利益交叉問(wèn)題，這無(wú)疑有利于市場(chǎng)公正。另一方面，《暫行辦法》未將非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛納入管理范圍，實(shí)際上這并不有利于發(fā)揮共享經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)，扼殺了市場(chǎng)最有活力的部分，沒(méi)有尊重市場(chǎng)的規(guī)則，固守傳統(tǒng)計(jì)劃思維，不能真正促進(jìn)市場(chǎng)的正義公平。因此，只有合理將非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛納入辦法管理體系之中，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的正義。

秩序價(jià)值是適度開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的落腳點(diǎn)。社會(huì)只有處于穩(wěn)定的秩序之下，人們之間才能維持穩(wěn)定的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。市場(chǎng)秩序也是如此，只有在合乎發(fā)展規(guī)律的情況下才能夠穩(wěn)定發(fā)展，作為非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的網(wǎng)約車(chē)無(wú)疑是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，在最新的互聯(lián)網(wǎng)移動(dòng)技術(shù)的推動(dòng)下，它由市場(chǎng)產(chǎn)生，由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)。而當(dāng)前的《暫行辦法》，不僅將非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛排除于市場(chǎng)之外，更是將所有網(wǎng)約車(chē)納入僵化的出租汽車(chē)監(jiān)管模式之下，不僅限制了資源的分散性和充裕性，更是違反了市場(chǎng)規(guī)律，結(jié)果必將影響市場(chǎng)秩序。因此，只有改變傳統(tǒng)思維，尊重市場(chǎng)規(guī)律規(guī)則，適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)入市場(chǎng)，合理進(jìn)行監(jiān)管才是明智之舉。

(二)適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛——法律基礎(chǔ)

網(wǎng)約車(chē)中適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛有一定的法律基礎(chǔ)，可從兩個(gè)方面來(lái)論證，一是網(wǎng)約車(chē)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)的行政許可是否構(gòu)成對(duì)我國(guó)公民權(quán)利的限制；二是網(wǎng)約車(chē)實(shí)行經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)的行政許可是否符合行政法的相關(guān)規(guī)定。

網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)的行政許可對(duì)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)及勞動(dòng)權(quán)構(gòu)成法律限制。一是關(guān)于財(cái)產(chǎn)權(quán)：首先，我國(guó)憲法第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”。其次，根據(jù)《民法》、《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定*具體參見(jiàn)《物權(quán)法》第39、117條。，個(gè)人對(duì)其擁有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用、收益的權(quán)利。此處的收益權(quán)不僅是享有財(cái)產(chǎn)的使用價(jià)值，還包括生產(chǎn)收益、投資收益、經(jīng)營(yíng)收益[2]。有的學(xué)者認(rèn)為在絕大多情況下，個(gè)人從事小規(guī)模的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，只需本身具備民事權(quán)利能力就能成為相應(yīng)的法律基礎(chǔ)。二是關(guān)于勞動(dòng)權(quán)：首先，依據(jù)我國(guó)《憲法》*具體參見(jiàn)《憲法》第42條。規(guī)定，勞動(dòng)權(quán)是根本大法賦予我們的基本權(quán)利，公民有權(quán)通過(guò)勞動(dòng)謀生、獲得報(bào)酬和發(fā)展自我的權(quán)利。隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的變遷，勞動(dòng)權(quán)的內(nèi)涵也有所變化，不僅僅指單純的體力或是智力勞動(dòng)，還包括營(yíng)業(yè)自由，也即有權(quán)開(kāi)展?fàn)I業(yè)活動(dòng)。因此，將網(wǎng)約車(chē)納入行政許可構(gòu)成了對(duì)公民勞動(dòng)權(quán)的限制。

網(wǎng)約車(chē)經(jīng)營(yíng)性客運(yùn)的行政許可違背了行政許可的精神。首先，如前文所述，網(wǎng)約車(chē)的行政許可設(shè)置不僅屬于臨時(shí)性行政許可，而且還是增設(shè)行政許可的行為。其次，僅討論設(shè)置網(wǎng)約車(chē)的行政許可問(wèn)題，一方面，設(shè)立網(wǎng)約車(chē)行政許可不符合《行政許可法》第11條“應(yīng)當(dāng)遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律”的精神。另一方面，其也違反了《行政許可法》13條的“有限政府”原則。顯然，網(wǎng)約車(chē)是市場(chǎng)的產(chǎn)物，價(jià)格由市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，利用移動(dòng)技術(shù)提供的即使通訊信息形成的優(yōu)勢(shì)，自然與傳統(tǒng)出租汽車(chē)形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，強(qiáng)行將網(wǎng)約車(chē)納入行政許可，無(wú)形增加了行政相對(duì)人的負(fù)擔(dān)，不符合最小損害原則。因此，網(wǎng)約車(chē)能夠適用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，可不設(shè)立行政許可，從而非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛可不用轉(zhuǎn)化性質(zhì)進(jìn)入網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)。當(dāng)然，這并不意味著非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛能不受監(jiān)管任意地進(jìn)入市場(chǎng)。

三、網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式選擇——以個(gè)人非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛為視角

對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管，學(xué)界一直爭(zhēng)議不斷，而現(xiàn)將視角放于非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，結(jié)合當(dāng)前國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐做法，進(jìn)而討論非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛在網(wǎng)約車(chē)中應(yīng)選擇何種方式進(jìn)行監(jiān)管。

(一)加州監(jiān)管模式

美國(guó)的加利福尼亞州，自2009年優(yōu)步成立之后，由于允許接入非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，網(wǎng)約車(chē)的境況和中國(guó)相似，以非法營(yíng)業(yè)的行為遭到執(zhí)法部門(mén)的查處。因?yàn)樵诿绹?guó)，進(jìn)入出租車(chē)行業(yè)也同樣需要政府許可。但經(jīng)過(guò)利益雙方的博弈，對(duì)網(wǎng)約車(chē)的相關(guān)市場(chǎng)調(diào)查，網(wǎng)約車(chē)合法性的討論及規(guī)制模式的選擇，加利福尼亞州公共事業(yè)委員會(huì)最終選擇了承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)的合法性，并制定了相應(yīng)的監(jiān)管規(guī)范。

一是對(duì)網(wǎng)約車(chē)采取新型約租車(chē)的監(jiān)管模式。加州公共事業(yè)委員會(huì)認(rèn)為網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)送行為不同于傳統(tǒng)意義上的非營(yíng)運(yùn)合乘，因?yàn)槠洳坏哂蝎@取報(bào)酬的目的，提供的還是預(yù)約的，點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的服務(wù)，類(lèi)似于客運(yùn)服務(wù)中預(yù)約客運(yùn)服務(wù)(TCP)，根據(jù)里程和/或時(shí)間計(jì)費(fèi)。因此，創(chuàng)設(shè)了一個(gè)新的交通運(yùn)輸服務(wù)公司的概念，“交通網(wǎng)絡(luò)公司”(TNC)。TNC和TCP的最大的區(qū)別在于，TNC僅僅是一個(gè)提供信息服務(wù)的平臺(tái)，接入的只是非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，而非專(zhuān)有的營(yíng)運(yùn)車(chē)輛。

二是接入交通網(wǎng)絡(luò)公司的非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛不用申請(qǐng)任何的行政許可。加州公共事業(yè)委員會(huì)表明，交通網(wǎng)絡(luò)公司不適用嚴(yán)格的傳統(tǒng)出租汽車(chē)的模式，開(kāi)展?fàn)I業(yè)活動(dòng)只需申請(qǐng)TCP項(xiàng)下的P類(lèi)許可即可，但這并不意味著可任意進(jìn)入市場(chǎng)。

三是創(chuàng)新實(shí)施的監(jiān)管部門(mén)與平臺(tái)合作的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式。監(jiān)管部門(mén)要求TNC對(duì)接入的非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛、司機(jī)及相應(yīng)的責(zé)任保險(xiǎn)進(jìn)行嚴(yán)格的審查。首先，監(jiān)管部門(mén)要求要求TNC或者取得權(quán)威認(rèn)證的第三方機(jī)構(gòu)實(shí)施并確保，對(duì)接入的私家車(chē)進(jìn)行全面安全檢查。此后，TNC有義務(wù)確保車(chē)輛每年進(jìn)行這樣的檢查，并保留檢查記錄以供審查。另外，對(duì)接入TNC的私家車(chē)的車(chē)型也做了限定，禁止重度改裝的車(chē)輛用于TNC運(yùn)營(yíng)。其次，TNC對(duì)司機(jī)具有嚴(yán)格的審查義務(wù)。在司機(jī)接入平臺(tái)之前，不僅必須年滿(mǎn)21歲，持有加州有效駕照且有一年駕齡，還必須審查司機(jī)刑事背景與駕駛記錄，以確定其有無(wú)違章違法犯罪行為。此外，TNC還要制定司機(jī)的培訓(xùn)計(jì)劃，還應(yīng)當(dāng)建立禁止司機(jī)服用毒品等醉物質(zhì)的規(guī)范和實(shí)施措施。最后，監(jiān)管部門(mén)對(duì)TNC實(shí)施嚴(yán)格的過(guò)程監(jiān)管，TNC必須依照規(guī)定向監(jiān)管部門(mén)提交明確的運(yùn)營(yíng)數(shù)據(jù)報(bào)告[3]。

(二)上海監(jiān)管模式

2015年10月8日，上海市交通委向滴滴快的專(zhuān)車(chē)平臺(tái)頒發(fā)了網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)資格許可，這是國(guó)內(nèi)第一張專(zhuān)車(chē)平臺(tái)的許可資質(zhì)，而上海交通委的試點(diǎn)方案，包含專(zhuān)車(chē)的資質(zhì)、價(jià)格定位、車(chē)輛性質(zhì)、安全責(zé)任等各個(gè)方面，不僅符合當(dāng)前“互聯(lián)網(wǎng)+”產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，而且開(kāi)創(chuàng)了十分具有特色的“上海模式”。

一是轉(zhuǎn)變了傳統(tǒng)的管理模式，放權(quán)于平臺(tái)，也即“政府管平臺(tái)，平臺(tái)管司機(jī)和車(chē)輛”。政府承擔(dān)事前的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)制定和事后的監(jiān)管，平臺(tái)承擔(dān)管理責(zé)任，首先，在考察平臺(tái)資質(zhì)方面不僅僅要求其具備互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)資質(zhì)和電信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證、數(shù)據(jù)庫(kù)接入監(jiān)管平臺(tái)、注冊(cè)服務(wù)器設(shè)置在中國(guó)大陸境內(nèi)等，還會(huì)重點(diǎn)考察企業(yè)在上海的服務(wù)能力和管理能力。其次，對(duì)司機(jī)的年齡、駕齡、過(guò)往駕駛記錄都有了明確要求，且還要求進(jìn)行相應(yīng)的培訓(xùn)。再者，對(duì)乘客和司機(jī)雙方的安全保障都采取了明確措施，如滴滴快的平臺(tái)將統(tǒng)一購(gòu)買(mǎi)營(yíng)運(yùn)性的交通事故強(qiáng)制責(zé)任險(xiǎn)和第三方承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)，承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)和乘客意外傷害險(xiǎn)，每車(chē)最多能提供600萬(wàn)元的保額。最后，平臺(tái)對(duì)接入的車(chē)輛和司機(jī)進(jìn)行嚴(yán)格的安全檢查，建立健全服務(wù)規(guī)范，設(shè)置乘客投訴渠道，維護(hù)消費(fèi)者的合法權(quán)益。

二是允許非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛接入。上海思路認(rèn)為在國(guó)家性文件未出臺(tái)之前，先不談性質(zhì)，先要求車(chē)輛符合經(jīng)營(yíng)條件，保證乘客安全問(wèn)題。平臺(tái)按照要求去做規(guī)范和篩選。

三是價(jià)格將會(huì)高于出租車(chē)。對(duì)于低價(jià)專(zhuān)車(chē)仍予以打擊，約租車(chē)應(yīng)與出租車(chē)形成錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng)，另外車(chē)輛檔次應(yīng)高于出租車(chē)，價(jià)格與服務(wù)也要高于出租車(chē)。

雖然后來(lái)《暫行辦法》的出臺(tái)，上海網(wǎng)約車(chē)模式改動(dòng)不少，但之前開(kāi)創(chuàng)的“上海模式”仍留下了不少啟示。

(三)北京監(jiān)管模式

北京施行的網(wǎng)約車(chē)監(jiān)管模式相比較前面兩者，標(biāo)準(zhǔn)偏嚴(yán)。北京對(duì)人、車(chē)、平臺(tái)的審查嚴(yán)格。首先，北京目前實(shí)施的仍然是特許模式，也即網(wǎng)約車(chē)投入市場(chǎng)的前提就是必須取得出租汽車(chē)資格證、車(chē)輛運(yùn)營(yíng)證和駕駛?cè)藛T服務(wù)資格證。因此扼殺了非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)入市場(chǎng)的可能性。對(duì)于司機(jī)而言，北京開(kāi)始實(shí)施“不能通過(guò)犯罪記錄篩查，不予準(zhǔn)入”的機(jī)制。其次，對(duì)于車(chē)輛的控制嚴(yán)格，壓縮網(wǎng)約車(chē)的總體數(shù)量，以求保持總體出租車(chē)的平衡。最后，不僅頻繁約談網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，還實(shí)行嚴(yán)格的運(yùn)價(jià)限制，特別是針對(duì)低價(jià)的非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛打擊力度很大。

(四)網(wǎng)約車(chē)模式改進(jìn)方向

通過(guò)對(duì)國(guó)內(nèi)外對(duì)非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛監(jiān)管模式了解，發(fā)現(xiàn)政府面對(duì)新興的事物，最重要的就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的思維方式。雖然《暫行辦法》立法水平有所進(jìn)步，肯定了網(wǎng)約車(chē)的合法地位，但無(wú)論是將其納入傳統(tǒng)的出租車(chē)體系還是將非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛排除于市場(chǎng)之外，這些都是對(duì)于網(wǎng)約車(chē)的特點(diǎn)及核心競(jìng)爭(zhēng)力認(rèn)識(shí)不夠，更是歸根于政府“回應(yīng)性”思維不夠。除此之外，還可從以下幾個(gè)大方面予以改進(jìn)：

一是順應(yīng)時(shí)代變化,對(duì)網(wǎng)約車(chē)不采用行政許可制度。首先，根本不完全符合職權(quán)法定原則，網(wǎng)約車(chē)的行政許可并非無(wú)具體法律規(guī)定，來(lái)源于國(guó)務(wù)院的臨時(shí)行政許可，效力上具有缺陷，不符合職權(quán)法定的原則。其次是不符合比例原則的三個(gè)子原則，先從適當(dāng)性原則看，實(shí)施行政許可的目的在于管制網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)，形成良好的秩序，但該許可套用之后，網(wǎng)約車(chē)市場(chǎng)秩序被強(qiáng)力改變，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛直接排除在外，違背了市場(chǎng)規(guī)則，實(shí)際上并沒(méi)有達(dá)到行政目的。再?gòu)倪m當(dāng)性原則來(lái)看，行政許可的使用在于減少危險(xiǎn)的可能性，而實(shí)則一方面并沒(méi)有顯示危險(xiǎn)的減少，另一方面危險(xiǎn)并非僅存在于網(wǎng)約車(chē)之中，傳統(tǒng)的出租車(chē)行業(yè)同樣如此。重要的是挫傷了網(wǎng)約車(chē)的積極性，使得方便快捷的出行方式大量減少，損失的都是人民唾手可得的利益。再?gòu)木庠瓌t來(lái)看，采用行政許可不僅未真正穩(wěn)定市場(chǎng)秩序，且損失了大量的財(cái)富與利益，手段和目的之間完全失衡。正如上文談到的《行政許可法》第13條，能夠采用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)的，可不設(shè)立行政許可，更何況該許可在網(wǎng)約車(chē)使用中既耗費(fèi)財(cái)力又達(dá)不到預(yù)期效果。

二是轉(zhuǎn)變政府思維，勇敢嘗試“政府+平臺(tái)”的管理模式?！凹又菽Ｊ健焙汀吧虾ＤＪ健钡淖畲髥⑹揪褪恰罢芷脚_(tái)，平臺(tái)管車(chē)輛和司機(jī)”。關(guān)于此模式，不少學(xué)者擔(dān)憂(yōu)該行業(yè)是否擁有自律能力，事實(shí)上，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)已經(jīng)擁有相當(dāng)?shù)淖月赡芰?，如滴滴和快的?lián)合發(fā)布《互聯(lián)網(wǎng)專(zhuān)車(chē)服務(wù)管理及乘客安全保障標(biāo)準(zhǔn)》，該標(biāo)準(zhǔn)試圖從事前、事中、事后三個(gè)方面加強(qiáng)監(jiān)管。除此之外，滴滴平臺(tái)還致力于平臺(tái)大數(shù)據(jù)，2017年1月3日，滴滴出行發(fā)布了《2016年度企業(yè)公民報(bào)告》，該報(bào)告內(nèi)容包括平臺(tái)總創(chuàng)收、司機(jī)加入之后的收入變化、減少的二氧化碳排放量等方面。因此，我們能夠相信網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)有能力管理相關(guān)司機(jī)和車(chē)輛，但也不能忽略制定相應(yīng)的平臺(tái)法律責(zé)任。而此時(shí)的政府為了確保公眾安全，應(yīng)當(dāng)制定相應(yīng)的最低標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)參考美國(guó)經(jīng)驗(yàn)中的經(jīng)營(yíng)者資格、車(chē)輛類(lèi)型、從業(yè)者資格三方面展開(kāi)。相應(yīng)的平臺(tái)制定的內(nèi)容必須包含以上幾個(gè)方面，并完善司機(jī)和車(chē)輛的保險(xiǎn)制度。

三是允許適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，管理方法上區(qū)別于營(yíng)運(yùn)網(wǎng)約車(chē)。鑒于對(duì)“北京模式”的參考，然網(wǎng)約車(chē)本身就源自于市場(chǎng)，是基于對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”及共享經(jīng)濟(jì)的運(yùn)用，屬于典型的市場(chǎng)調(diào)控范圍，硬是對(duì)網(wǎng)約車(chē)施行行政許可制度，只會(huì)削弱其核心競(jìng)爭(zhēng)力，但又考慮到非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛本身來(lái)源的不穩(wěn)定性，最后贊同適當(dāng)開(kāi)放非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛進(jìn)入市場(chǎng)的做法，但因其安全性問(wèn)題，平臺(tái)對(duì)其審查義務(wù)應(yīng)嚴(yán)于營(yíng)運(yùn)車(chē)輛，以加州具體規(guī)定為例，對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)司機(jī)的審核包括以下犯罪記錄審查、對(duì)喝酒和吸毒的零容忍原則、有效駕照及交通違章情況、平臺(tái)對(duì)司機(jī)的事前培訓(xùn)[4]。除此之外，在車(chē)輛和保險(xiǎn)方面也不能馬虎。另外，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛也應(yīng)依法納稅，可由平臺(tái)代為收繳。

當(dāng)然，《暫行辦法》剛出臺(tái)不久，有些方面考慮有所欠缺，立即要求將轉(zhuǎn)變?？赡懿僦^(guò)急，不利于市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定，建議可由地方先行試點(diǎn)，待探索結(jié)束總結(jié)問(wèn)題之時(shí)，再提出建議并總結(jié)地方試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)?？偠灾?，網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)在一定程度上打破了營(yíng)運(yùn)車(chē)輛和非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛的界限，原有的禁止性規(guī)定遭受了巨大的動(dòng)搖，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的調(diào)整下，非營(yíng)運(yùn)車(chē)輛及司機(jī)也有在合乎監(jiān)管要求的情況下為人們提供客運(yùn)服務(wù)的可能。不僅如此，還對(duì)整個(gè)社會(huì)和政府的思維模式進(jìn)行了一次“頭腦風(fēng)暴”，也正如“專(zhuān)車(chē)第一案”判決書(shū)所說(shuō)，當(dāng)一項(xiàng)新技術(shù)或新商業(yè)模式出現(xiàn)時(shí)，基于競(jìng)爭(zhēng)理念和公共政策的考慮，不能一概將其排斥于市場(chǎng)之外，否則經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)漸漸緩慢直至最后停滯不前。

[1]王靜.中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管困境及解決[J].行政法學(xué)研究,2016，(2).

[2]王軍.出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)行政許可之合憲性分析[J].行政法學(xué)研究,2016，(2).

[3]候登華.網(wǎng)約車(chē)規(guī)制路徑比較研究[J].北京科技大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2015，(6).

[4]陳聲桂.網(wǎng)絡(luò)約租車(chē)的準(zhǔn)入制度研究[J].行政法學(xué)研究,2016，(5).

[責(zé)任編輯:鄭男]

D922.1

：A

：1008-7966(2017)05-0024-04

2017-05-12

蘭天玉(1994-)，女，江西宜春人，2016級(jí)憲法與行政法專(zhuān)業(yè)碩士研究生。