郭瑋

（中共松江區(qū)委黨校教研室，上海201620）

新形勢下加強生態(tài)文明建設(shè)的實踐與探索
——以上海市松江區(qū)為例

郭瑋

（中共松江區(qū)委黨校教研室，上海201620）

良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向，對環(huán)境問題的普遍重視已成為共識。上海環(huán)保處在環(huán)境問題高難、環(huán)境風(fēng)險高發(fā)、環(huán)境訴求高漲的特殊時期，進一步加強生態(tài)文明建設(shè)，對提高環(huán)境質(zhì)量、改善環(huán)境面貌、提高生活品質(zhì)及促進全面建成小康社會加快發(fā)展，具有重大的理論意義和實踐價值。

生態(tài)文明建設(shè)；綠色發(fā)展；環(huán)境污染；美麗鄉(xiāng)村

黨的十八大提出“美麗中國、永續(xù)發(fā)展”，首次將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章。黨的十八屆三中全會將生態(tài)文明建設(shè)作為重要改革議題之一，提出“推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)新格局”。黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，堅持可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，以提高環(huán)境質(zhì)量為核心，加大環(huán)境治理力度?！笆濉睍r期是全面建成小康社會的關(guān)鍵期，也是建設(shè)“科創(chuàng)、人文、生態(tài)”現(xiàn)代化新松江的重要節(jié)點，同時，環(huán)境保護進入新的戰(zhàn)略發(fā)展期，區(qū)域性環(huán)境矛盾依舊突出，公眾環(huán)境訴求愈發(fā)強烈。良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，藍天白云、綠水青山是民生之基、民心所向，對環(huán)境問題的普遍重視已成為共識。

一、上海市松江區(qū)推進生態(tài)文明建設(shè)的實踐探索

綠色發(fā)展是可持續(xù)發(fā)展的重要措施，是經(jīng)濟社會全面發(fā)展的重要保障，是區(qū)域綜合競爭力的重要表現(xiàn)，也是體現(xiàn)城市全面發(fā)展“社會凈福利”的重要內(nèi)容。推進生態(tài)文明建設(shè)，把綠色發(fā)展理念融入經(jīng)濟社會全局并推廣實施，體現(xiàn)了綠色發(fā)展起點、綠色發(fā)展眼光和綠色發(fā)展胸懷。

（一）堅持綠色發(fā)展，加大生態(tài)文明建設(shè)推進力度

第一，勾勒更精致的城市綠化輪廓。以“國際花園城市”和“全國綠化模范城市”為基礎(chǔ)，加強新城綠化生態(tài)建設(shè)，讓城市綠化生態(tài)成為新城的基本特征。積極打造新城建設(shè)，成為“掩映在綠樹叢中的城市”，實現(xiàn)城市元素與自然元素的有機統(tǒng)一。實施城市綠色形態(tài)建設(shè)兩大工程：南部新城依托濱江優(yōu)勢，注重綠色生態(tài)建設(shè)，建成華陽湖；與黃浦江沿江水環(huán)境對接，形成自然生態(tài)大陸架效應(yīng)。依托與佘山旅游度假區(qū)毗鄰優(yōu)勢，推進廣富林郊野公園建設(shè)，建設(shè)貫通佘山旅游度假區(qū)生態(tài)高地，形成“山、城”自然生態(tài)綠洲。對現(xiàn)有城市綠地進行調(diào)整改造和功能提升，大力發(fā)展立體綠化、垂直綠化，推動新城國際生態(tài)商務(wù)區(qū)中央綠地廣場等公園綠地建設(shè)，努力促進新城綠地系統(tǒng)和區(qū)域生態(tài)空間的有機融合。第二，美化城市河道景觀。積極推動河道景觀建設(shè)，優(yōu)化河道景觀環(huán)境，植入休閑觀光功能，形成“河、樹、花、鳥、廊、橋、人”共為一體。打造河網(wǎng)自然分布、河道與河道互通、河道景觀宜人、綠樹與碧波呼應(yīng)的城市生態(tài)新亮點。以建設(shè)美麗鄉(xiāng)村為目標，大力開展農(nóng)村生態(tài)建設(shè)，努力成為特征鮮明的城市綠肺。第三，推進林地生態(tài)建設(shè)。高度重視黃浦江上游水源保護區(qū)、佘山等重點區(qū)域生態(tài)功能建設(shè)，加強生態(tài)涵養(yǎng)林、山林等建設(shè)、保護和管理。合理開發(fā)林地、濕地的生態(tài)功能和景觀效益，推進涵養(yǎng)林家庭管護制度，沿黃浦江、軌道交通、城市主干道區(qū)域打造綠化帶、景觀線和生態(tài)走廊。

（二）體現(xiàn)綠色生活，優(yōu)化社會發(fā)展格局

第一，加強生態(tài)文明制度建設(shè)。建立健全“源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲”的生態(tài)文明制度體系，嚴格實施環(huán)境影響評價制度，加大環(huán)境保護力度。加強環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法，對造成生態(tài)環(huán)境損害的責(zé)任者嚴格實施責(zé)任終身追究制和賠償制度。完善區(qū)鎮(zhèn)兩級環(huán)保責(zé)任和考核機制，明確生態(tài)補償機制。第二，加大節(jié)能減排力度。實施節(jié)能減排重點工程，進一步提高工業(yè)、建筑、交通等重點領(lǐng)域和重點行業(yè)的能源利用效率。加強重點能耗行業(yè)和單位監(jiān)管，嚴禁新增高能耗、高污染項目。調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，嚴格控制煤炭消費，大力推進“煤改氣”。提高建筑節(jié)能標準，推廣綠色建筑和建材，構(gòu)建節(jié)能技術(shù)支撐體系，促進節(jié)能技術(shù)廣泛應(yīng)用，探索推廣合同能源管理、節(jié)能服務(wù)等市場交易。第三，不斷推進水環(huán)境治理。聚焦突出的環(huán)境問題，滾動實施環(huán)保三年行動計劃。開展河道水系生態(tài)建設(shè)，基本消除黑臭河道。推進污水處理設(shè)施建設(shè)，開展雨污分流調(diào)查和混接改造。啟用天馬生活垃圾末端處置綜合利用中心，實現(xiàn)生活垃圾區(qū)內(nèi)消納處理。建立城鄉(xiāng)一體化垃圾清運與處理系統(tǒng)，力爭“十三五”期末，實現(xiàn)生活垃圾、污水處理廠污泥無害化處理率達到100%。

（三）發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，不斷增強發(fā)展格局

第一，推進綠色低碳發(fā)展模式。支持綠色清潔生產(chǎn)，推進傳統(tǒng)制造業(yè)綠色改造，推動建立綠色低碳循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)體系，鼓勵企業(yè)工藝技術(shù)裝備更新改造。堅持開發(fā)和節(jié)約并重、節(jié)約優(yōu)先，研究形成循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展激勵機制，著力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。注重環(huán)境治理技術(shù)創(chuàng)新，培育綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)。第二，加強污染企業(yè)的清拆整治。以改善環(huán)境質(zhì)量、減輕環(huán)境污染、解決損害群眾健康的突出環(huán)境問題為目標，針對生態(tài)文明建設(shè)的重點難點問題，尤其是水源保護區(qū)內(nèi)現(xiàn)有工業(yè)污染且無法納管的，位于集建區(qū)外、基本農(nóng)田保護區(qū)內(nèi)污染物無法穩(wěn)定達標的，居住區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)，群眾反映強烈、廠群矛盾突出等污染企業(yè)，列出清拆整治清單，通過清拆拔點，徹底消除零星分散的嚴重污染點，加快環(huán)境遺留問題的清理和解決，保障生態(tài)文明永續(xù)發(fā)展。探索以綜合性手段推進高能耗低效益制造業(yè)主動性調(diào)整，從源頭上根除位于集建區(qū)外的工業(yè)污染源。

二、當前推進生態(tài)文明建設(shè)存在的主要問題及原因分析

近年來，上海環(huán)保處在環(huán)境問題高難、環(huán)境風(fēng)險高發(fā)、環(huán)境訴求高漲的特殊時期。涉環(huán)保事件頻繁出現(xiàn)，面對不斷增大的環(huán)境壓力和不斷變化的環(huán)境形勢，雖然建立了清拆整治污染企業(yè)制度，力促生態(tài)文明建設(shè)的實際成效與人民群眾生活的環(huán)境需求及區(qū)域經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型發(fā)展相統(tǒng)一，然而，也面臨著諸多新問題和新挑戰(zhàn)。

（一）面臨的突出環(huán)境問題

第一，散落在工業(yè)區(qū)塊外，集體資產(chǎn)出租或無證無照小企業(yè)環(huán)境污染普遍比較嚴重。這些分散的、帶有一定隱蔽性的小企業(yè)結(jié)構(gòu)性污染突出，普遍具有平均生存期短、轉(zhuǎn)產(chǎn)頻繁、工藝落后等特點，大多數(shù)都與建設(shè)違章建筑有關(guān)，并且多數(shù)無法納管，由于污染治理成本高，違法排放動機強烈，甚至有的部分村級資產(chǎn)為獲得租賃收入，存在放縱或過度排污行為。

第二，以一個工業(yè)項目獲批,建成后改變用途,分棟分層出租,造成環(huán)評虛假報批和未批先建現(xiàn)象較為嚴重。原本經(jīng)過項目評估，而且按照評估內(nèi)容獲批的部分工業(yè)項目，實際建設(shè)內(nèi)容卻與原環(huán)評報批內(nèi)容產(chǎn)生了重大變化，如擅自增加承諾委托外加工的污染工藝，擅自擴大生產(chǎn)規(guī)模，更有甚者，實際建成后直接分割成若干工業(yè)廠房分棟分層招租，變成“園中園、廠中廠”，有的企業(yè)在項目審批階段存在虛假報批、在廠房招租階段存在未批先建等違法行為。

第三，水源保護區(qū)、集鎮(zhèn)區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)域內(nèi)仍有不少環(huán)境風(fēng)險高的企業(yè)。飲用水源保護區(qū)內(nèi)化工、電鍍等環(huán)境風(fēng)險高以及未納管的企業(yè)還有一定數(shù)量，有些甚至緊鄰居民區(qū)，加之多數(shù)企業(yè)環(huán)境風(fēng)險意識淡薄，突發(fā)環(huán)境污染事件防范制度不健全、不完善，防范措施和應(yīng)急處置不到位，如若遇到不利條件，極易由生產(chǎn)事故引發(fā)環(huán)境污染事故。

第四，建成區(qū)內(nèi)由于規(guī)劃布局、業(yè)態(tài)控制等原因?qū)е滦旁L矛盾比較激烈。居住區(qū)按照要求配套建設(shè)的輔助商業(yè)用房大多各自規(guī)劃、各自出售。一方面，此小區(qū)商業(yè)街緊鄰彼小區(qū)居民誘發(fā)環(huán)境矛盾；另一方面，對售出的商業(yè)用房缺乏業(yè)態(tài)控制，汽車維修店、干洗店引發(fā)的廢氣擾民投訴、餐飲業(yè)引發(fā)的噪聲及油煙氣擾民投訴以及金屬加工等引發(fā)的噪聲投訴不斷增加，個別區(qū)域的環(huán)境矛盾異常突出。

（二）突出環(huán)境問題的原因分析

第一，污染治理缺少動力。污染治理本身是一項系統(tǒng)性工程，需要頂層設(shè)計、整體謀劃，整合各方面資源與力量，尤其是得到街鎮(zhèn)和環(huán)保、水務(wù)、市容綠化、交通、建設(shè)、農(nóng)業(yè)、公安等擁有環(huán)境監(jiān)管職能的各部門的通力配合，以及社會多方力量的主動參與，治理難度較高。街鎮(zhèn)作為污染治理的主體，由于缺少必要的政策和資金支持，現(xiàn)有的污染治理多為被動式治理，治理力度也不大。

第二，基層環(huán)保責(zé)任尚未落實。街鎮(zhèn)沒有設(shè)置環(huán)境保護的工作機構(gòu)和崗位職責(zé)，一般是把環(huán)保工作歸入工貿(mào)辦、安監(jiān)所或村鎮(zhèn)辦，僅有一人分工兼任，無法做到環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境污染早發(fā)現(xiàn)、早預(yù)防、早治理，無法把基層的環(huán)境監(jiān)管責(zé)任落到實處，尤其是對村級企業(yè)的管理薄弱，散落的村級小企業(yè)污染防治嚴重缺失。

第三，環(huán)境管理實現(xiàn)全覆蓋難度較大。環(huán)境管理與治理面廣量大，需要監(jiān)管工業(yè)與企業(yè)約1萬余家，餐飲服務(wù)業(yè)4000余家，同時，每年審批新改擴建項目1800余個，處理各類信訪2600余件，監(jiān)測數(shù)據(jù)達28萬個。因此，僅靠現(xiàn)有的環(huán)保管理人員和管理資源與力量，真正形成全覆蓋、多層次、立體式的監(jiān)管格局難度較大。

三、新形勢下進一步推進生態(tài)文明建設(shè)的對策思考

新形勢下進一步加強生態(tài)文明建設(shè)，走“綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展”之路，貫徹“節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主”的方針，有助于提高環(huán)境質(zhì)量、改善環(huán)境面貌、提高生活品質(zhì)，促進全面建成小康社會的加快發(fā)展。將解決突出環(huán)境矛盾作為推進生態(tài)文明建設(shè)的重要載體和抓手，引導(dǎo)全社會力量主動作為，積極推動環(huán)保不斷邁上新臺階。

（一）轉(zhuǎn)變思想觀念，在化解突出環(huán)境矛盾認識上求突破

生態(tài)文明體制改革的不斷深入和環(huán)境治理力度的逐漸加大，都關(guān)系到人民群眾的切身利益，在這一過程中不可避免會產(chǎn)生新情況和新問題。解決環(huán)境矛盾，不僅是解決環(huán)保問題，更是解決民生問題和社會穩(wěn)定問題。環(huán)境矛盾在哪里，黨的工作就要延伸到哪里，黨組織的服務(wù)就要開展到哪里。進一步轉(zhuǎn)變思想觀念，跨前一步，主動作為。習(xí)總書記指出：“霧霾天氣多發(fā)頻發(fā)，既是環(huán)保問題，也是重大民生問題，發(fā)展下去必然是重大政治問題。”從早年的擬建滬杭磁懸浮工程沿線部分居民到人民廣場等地聚集抗議、虹楊變電站緊鄰居民小區(qū)居民多次到有關(guān)單位進行信訪投訴，到近期上?；^(qū)規(guī)劃修編環(huán)評公眾參與引起金山區(qū)部分群眾聚集和“散步”，一系列環(huán)境問題引發(fā)的群體性抗議事件，充分說明突出的環(huán)境矛盾反映的不僅是環(huán)保問題，而是事關(guān)社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展的綜合性問題。因此，不能簡單地從單一業(yè)務(wù)角度去考慮和衡量環(huán)境矛盾，而是要從維護國家穩(wěn)定、改善民生狀況、增進社會和諧的大局著眼，正確認識和解決環(huán)境矛盾。

（二）推進環(huán)境整治由點及面，促進美麗鄉(xiāng)村不斷升級

一是嚴守“三條紅線”。配合全市新一輪城市總體規(guī)劃編制工作，更加重視生態(tài)保護，堅持走可持續(xù)發(fā)展之路，嚴守城市開發(fā)邊界線、生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護線。二是積極探索生態(tài)環(huán)境建設(shè)的升級版。以浦南地區(qū)為重點，以區(qū)域性的江南水鄉(xiāng)修復(fù)工程為抓手，努力打造上海國際大都市的美麗鄉(xiāng)村和后花園。堅持劃定片區(qū)，規(guī)劃先行，精心設(shè)計，有力推進，加快實施生態(tài)修復(fù)工程重點項目，包括村莊整治、河網(wǎng)整治、農(nóng)田園林化、農(nóng)業(yè)生態(tài)化等。堅持嚴格管控，完善生態(tài)補償，建立健全生態(tài)文明建設(shè)的長效管理機制。三是重視發(fā)揮美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的經(jīng)濟帶動作用。促進美麗鄉(xiāng)村與鄉(xiāng)村旅游休閑業(yè)、養(yǎng)老服務(wù)業(yè)、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的緊密結(jié)合，增強浦南地區(qū)的經(jīng)濟內(nèi)動力。積極改造浦南小城鎮(zhèn)，盤活閑置和低效使用的建設(shè)用地，開發(fā)以服務(wù)業(yè)集聚為主的小型產(chǎn)業(yè)園區(qū)，打造江南水鄉(xiāng)小鎮(zhèn)。

（三）加大環(huán)保宣傳力度，在完善服務(wù)機制上顯實效

習(xí)總書記多次強調(diào)，“加強生態(tài)文明宣傳教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，營造愛護生態(tài)環(huán)境的良好氛圍?！贝罅﹂_展環(huán)保宣傳是化解環(huán)境矛盾、更好為民服務(wù)的重要內(nèi)容，“鄰避效應(yīng)”等環(huán)保困境正需要通過有效宣傳加以消解。一是充分利用電視臺、報刊、網(wǎng)絡(luò)、“網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)+”、微信、微平臺等新聞媒介，傳播環(huán)境知識、宣揚環(huán)保理念，深入基層積極開展環(huán)保進社區(qū)、進學(xué)校、進家庭活動，引導(dǎo)群眾自覺關(guān)注環(huán)境、主動參與環(huán)保，消除群眾由于不了解、不知曉情況而產(chǎn)生的恐慌。如普及電磁環(huán)境常識，消除居民疑慮，不再“談放色變，談核色變”。二是完善公眾參與機制，加強環(huán)境規(guī)劃、政策法規(guī)、環(huán)評審批、環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測等信息公開，引入公眾參與決策過程，增強決策的公開性和科學(xué)性。三是強化社會監(jiān)督，在媒體有計劃地公布環(huán)評規(guī)劃、環(huán)保工作行動計劃、污染整治行動方案、重點污染源狀況、環(huán)保執(zhí)法情況的同時，將環(huán)境治理計劃、行動和成效置于群眾的監(jiān)督之下，認真兌現(xiàn)對人民群眾的環(huán)保承諾。堅持鐵拳治污，進一步加大環(huán)境執(zhí)法力度，這是促進區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展、切實保障民眾環(huán)境利益、及時化解基層環(huán)境矛盾的有效保障。

[1]郇慶治．三重理論視野下的生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)研究[J]．北京行政學(xué)院學(xué)報，2016，（1）．

[2]環(huán)保部黨組．構(gòu)建人與自然和諧發(fā)展的現(xiàn)代化建設(shè)新格局[J]．求是，2016，（6）．

郭瑋（1983-），男，河北蔚縣人，中共上海市松江區(qū)委黨校講師，主要從事基層黨建理論研究。