郜清攀，楊 弘

（東北師范大學，吉林 長春 130024）

政治·法律

現(xiàn)代國家建構中官僚制與民主政治的沖突與平衡

郜清攀1，楊 弘2

（東北師范大學，吉林 長春 130024）

官僚制與民主政治是現(xiàn)代國家建構過程中兩種截然不同的權威建構模式。一方面，官僚制與民主之間存在著統(tǒng)一關系，民主賦予了官僚制現(xiàn)代屬性，而官僚制為民主提供了制度支撐；另一方面，官僚制與民主之間又存在著嚴重的沖突和對立，這種對立使官僚制與民主之間衍生出三種惡性關系并威脅著現(xiàn)代國家的建構。從權力結構、文化背景和發(fā)展階段三個方面來保障官僚制與民主之間的動態(tài)平衡，是構建良性互動的官僚制與民主關系的根本路徑。

官僚制；民主；現(xiàn)代國家建構

自近代以來，在現(xiàn)代國家形成和建構的過程中，每個國家都面臨著兩個方面的歷史任務。一個是國家的權力以及權力賴以生存的資源從地方向中央的聚合；另一個是國家面對各個社會階層的參與壓力主動或被迫與各個社會群體共同分享權力和價值。作為國家現(xiàn)代化過程中的兩種解決方案，官僚制和民主分別對上述兩個問題給予了回應。一方面，現(xiàn)代官僚制結束了前資本主義社會權力過度分散的狀態(tài)，使國家得以將權力滲透到地方并汲取其賴以生存的資源，為現(xiàn)代國家的建立奠定了物質(zhì)基礎；[1]另一方面，現(xiàn)代民主一定程度上緩和了各個社會階層試圖進入權力體系的參與壓力，使社會得以將利益訴求和支持通過制度化的渠道與國家權力相連接，為現(xiàn)代國家的建立提供了價值支撐。

官僚制與民主之間存在著相互統(tǒng)一、優(yōu)勢互補的一面，這種統(tǒng)一關系是現(xiàn)代國家得以形成和良性運作的前提。另一方面，自形成之初，兩者之間就存在著深刻的沖突與對立。這種沖突和對立制約甚至威脅著現(xiàn)代國家的穩(wěn)定與發(fā)展。尋求并建立兩者之間的動態(tài)平衡，對于官僚制和民主的良性運作，現(xiàn)代國家的穩(wěn)定與發(fā)展，乃至我國的國家現(xiàn)代化建設無疑具有重要意義。

一、官僚制與民主之間存在著統(tǒng)一關系

在現(xiàn)代國家的形成和建構過程中，官僚制和民主之間存在著相互依賴、相互支撐的良性統(tǒng)一關系。這種統(tǒng)一關系是現(xiàn)代國家得以運行和不斷發(fā)展的重要支柱。

（一）民主賦予了官僚制得以運行的現(xiàn)代屬性

官僚制并非現(xiàn)代社會的產(chǎn)物，在古代中國，中央政府為了加強對地方的控制，在很早以前就建立了類似官僚制的組織形式。古代官僚制具有同現(xiàn)代官僚制相似的等級結構、職能分工、通過選拔考試擇優(yōu)錄取以及績效考核等特征。然而，與古代官僚制截然相反的是，現(xiàn)代官僚制都是在民主政府或?qū)嶋H上或名義上的控制下組織和運行的。因此，正是民主將古代官僚制與現(xiàn)代官僚制明顯地區(qū)分開來，民主賦予了官僚制得以運行的現(xiàn)代屬性。

一方面，現(xiàn)代國家通過民主程序約束官僚制的運行。在古代官僚系統(tǒng)內(nèi)，所有成員必須無條件地服從、遵照和執(zhí)行君主的個人意志，對于君主個人而言，不存在嚴格意義上的權力禁區(qū)。而在現(xiàn)代官僚系統(tǒng)內(nèi)，所有官職必須接受民選領袖的領導。除此之外，包括民選領袖在內(nèi)的所有人員都必須接受民主的運行規(guī)則，都必須在自身權責的范圍內(nèi)展開活動?？梢哉f，民主程序賦予了現(xiàn)代官僚制以政治合法性，是現(xiàn)代官僚制得以合法運行的政治前提。由于官僚制通過等級結構和職能分工才能得以運作，因此，隨著官僚系統(tǒng)的等級結構和職能分工從縱向和橫向兩個維度不斷延伸，統(tǒng)治集團對官僚系統(tǒng)的控制成本成指數(shù)級遞增?；诠倭胖谱陨淼倪@種組織結構特征，官僚制的運行極容易滋生特權傾向。地方和各級職能部門中的官僚系統(tǒng)容易形成地方利益和部門利益，如果沒有外在因素的制約，由于累積效應的存在，官僚體系內(nèi)部必然產(chǎn)生地方利益和部門利益的固化。[2]而民主程序提供了一種對官僚制的規(guī)約因素，并在一定程度上彌補了官僚制的內(nèi)在缺陷。民主程序為加強對官僚制的控制提供了自下而上的外部力量，使官僚制的運行服從、遵照和執(zhí)行社會公眾的意志。

另一方面，現(xiàn)代國家將民主價值滲透到官僚制的各個層面?，F(xiàn)代官僚制以民主價值為基本價值取向，服務于公眾。官僚系統(tǒng)并非民主價值的禁區(qū)，官僚系統(tǒng)也并非一個與外部隔絕或與外部互不兼容的封閉系統(tǒng)。官僚系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間始終不斷地進行著物質(zhì)和價值流通，社會系統(tǒng)為官僚系統(tǒng)提供的人力資源、物質(zhì)支撐和價值支持，是官僚系統(tǒng)得以生存的基礎。作為社會的基本價值，民主價值也必然以社會成員為載體滲透到官僚系統(tǒng)內(nèi)部。由于官僚系統(tǒng)內(nèi)部的人員都源于社會系統(tǒng)的供給，官僚系統(tǒng)內(nèi)部人員不僅在法律規(guī)定的框架內(nèi)從事自身的工作，更重要的是，他們基于民主和法治的理念在系統(tǒng)內(nèi)部形成一定的價值共識，使官僚制始終以社會公眾的利益作為其行為的終極尺度。不可否認，民主程序在維護民主價值過程中存在著局限性，任何政治系統(tǒng)單靠民主程序都不可能保證政治民主，民主制度無法脫離其賴以存在的價值背景而單獨運行，而民主價值正是從實體上為民主程序提供了必不可少的補充。因此，現(xiàn)代國家從民主程序和民主價值兩個方面來制約官僚制的集權傾向，從而在根本上保障了官僚制的民主屬性和現(xiàn)代屬性，并服務于公眾利益。

（二）官僚制為民主的運行提供了制度基礎

如同官僚制離開了民主就不具有現(xiàn)代屬性，現(xiàn)代民主同樣也無法離開官僚制而單獨運行。對于現(xiàn)代民主而言，官僚制無疑為民主的運行提供了制度基礎，這種制度基礎一定程度上克服了民主自身的不穩(wěn)定傾向和對社會利益的分割，并使民主決策在操作化層面實現(xiàn)績效最優(yōu)。民主政體“不可能以它純粹的民主形式達到有效治理國家的目的，它必須經(jīng)由國家管理社會的中介工具，即官僚制來達到有效統(tǒng)治的目標。官僚制彌補了民主政體的體制缺陷，成為有效管理國家的強大工具?！盵3]

首先，官僚制一定程度上彌補了民主缺乏穩(wěn)定的先天不足。根據(jù)經(jīng)驗主義的分析，政治觀察家發(fā)現(xiàn)，在民主政治的運行過程中，政治體制越是符合民主的原生價值（例如在選舉過程中采取比例代表制而不是多數(shù)代表制以最大限度地保證少數(shù)人的利益，培育積極的國家公民和鼓勵廣泛的大眾參與、采取更直接的民主自決和創(chuàng)制權等），民主就越表現(xiàn)出不穩(wěn)定的傾向和特征。政治參與的人數(shù)越多，越是關注少數(shù)人的利益，民主運行的成本越高，也就越難以達成令人滿意的一致和共識。相應地，現(xiàn)代官僚制在一定程度上彌補了民主這種缺乏穩(wěn)定的先天不足，保證了民主機制運行過程的相對穩(wěn)定?，F(xiàn)代行政理論特別強調(diào)應當將政治和行政分開，兩者通過兩種完全不同的價值和邏輯來運行。盡管這種區(qū)分有許多不足之處且過于粗糙，并受到人們的詬病，但通過將民主程序限定在特定的領域和范圍內(nèi)，官僚制將民主政治這種不穩(wěn)定的先天危害控制在政治領域，并在行政領域中降到最低限度，使現(xiàn)代國家保持正常有序的運行。

其次，官僚制在一定程度上克服了民主對社會利益的分割。任何制度的設計無論出于怎樣的利益和理性考量，都無法擺脫隱藏在制度內(nèi)部的價值假設。同樣，基于一定價值假設基礎上的制度在運行過程中必然會反過來影響這一價值假設。就民主本身而言，作為一種現(xiàn)代政治制度，民主基于對價值多元的聚合，為價值多元的存在創(chuàng)造了合法性空間，同時，民主政治對各種社會利益集團的承認和維護也導致了社會利益的碎片化傾向，從而使國家在任何影響到局部利益的改革過程中都步履維艱。相應地，官僚制對民主的這一傾向進行了一定程度的抑制。如上所述，即使官僚制無法完全避免內(nèi)部利益的存在，但在現(xiàn)代國家的制度安排中，現(xiàn)代官僚制仍舊被看作是國家利益的整體表達。這種基于官僚制而形成的認同隨著官僚系統(tǒng)層級的提高而遞增，也就是說，官僚系統(tǒng)層級越高，社會就越是內(nèi)在地期望它能夠體現(xiàn)和融合整體利益，而官僚系統(tǒng)的頂端常常被看做是國家意志的體現(xiàn)。

最后，官僚制保證了民主決策在執(zhí)行過程中達到績效最優(yōu)。由于官僚制與民主政治強調(diào)不同的價值，遵循不同的運行規(guī)則，兩者對公共事務關注的中心和對各自系統(tǒng)內(nèi)能力的強調(diào)也必然不同。民主著重強調(diào)對社會利益的聚合能力，如何將對社會利益的伸張轉化為參與者對自身或特定策略的支持，是民主關注的焦點。基于民主對利益和資源聚合能力的強調(diào)，它往往對善于激發(fā)公眾參與情緒的特定目標特別青睞。但這種能力并不一定能夠保障民主決策在執(zhí)行過程中實現(xiàn)績效最優(yōu)，甚至可以說對民主決策的執(zhí)行毫不相干。與此相反，從工具意義上講，官僚制為民主決策的執(zhí)行提供了最佳手段?；蛘哒f，由于最滿意的原則（往往）不一定是最理性的選擇，官僚制通過自身的理性特征將民主從過于強調(diào)滿意原則這一理性原則一方做了一定程度的回擺。因此，盡管現(xiàn)代民主力求通過自身的機制將理性與滿意原則統(tǒng)一起來，但民選領袖毫無疑問依舊無法離開官僚精英的技術支撐，并依賴后者達到績效最優(yōu)。

通過官僚制與民主之間的優(yōu)勢互補和相互支撐，有利于現(xiàn)代國家形成強國家能力和強民主能力的形態(tài)?，F(xiàn)代國家既可以通過官僚制維護國家權力的統(tǒng)一和社會政治的穩(wěn)定，并強有力地促進經(jīng)濟發(fā)展，又可以通過民主實現(xiàn)社會公眾的廣泛參與和政治生活的高度民主化。整個國家呈現(xiàn)出安定有序、穩(wěn)定團結和動態(tài)發(fā)展的局面。

二、官僚制與民主之間存在著嚴重的沖突

官僚制與民主之間的沖突源于各自不同的目標取向、運行邏輯和價值基礎。具體而言，兩者之間的沖突是權力集中與權力制約之間的沖突、績效合法性和民主合法性間的沖突，同時也是精英治國與人民民主之間的沖突。

（一）目標取向：權力集中與權力制約間的沖突

如上所述，作為現(xiàn)代國家建構的重要手段，官僚制旨在加強中央集權。官僚制源于國家權力取消社會層面自治權力中心的努力。通過解構或吸納非國家層面的信任網(wǎng)絡，取消國家與公民間的利益中介，建構國家層面的信任網(wǎng)絡，官僚制使現(xiàn)代國家加強了對地方的控制，提高了國家對社會資源的汲取和整合能力。因此，官僚制具有鮮明的權力集中傾向。與此相反，民主政治卻產(chǎn)生于公民對國家權力限制的需要。在現(xiàn)代國家的形成過程中，公眾為了對抗封建王權或貴族特權，防止國家權力對公民權利的踐踏，將民主引入現(xiàn)代政治，通過制約國家權力的運行來保障公民權利。因此，對國家權力的制約就成為民主政治的首要特征。由于兩者建立在不同的目標取向之上，在權力集中傾向與權力制約之間就不可避免地存在著沖突。

官僚制對權力集中的偏好往往威脅到民主的正常運行。“官僚制從娘胎一出來就帶有與民主的對抗，而且，官僚體制中權力的慣性膨脹，最終必將形成威權統(tǒng)治下的‘官僚國家’，而不是多數(shù)統(tǒng)治的民主社會?！盵4]就權力系統(tǒng)內(nèi)部而言，自現(xiàn)代國家形成以來，作為官僚體系的核心，行政權力始終存在著不斷膨脹和擴張的趨勢。出于對國家權力控制的需要，公眾通過議會制度、三權分立制度等來試圖實現(xiàn)權力之間的制衡。議會機構對行政權力的制約便成為民主政治的重要特征。然而，由于行政權力對日常的政治生活具有直接持續(xù)的影響，行政權力往往可以以官僚系統(tǒng)為載體來實現(xiàn)自我擴張。官僚體系內(nèi)部權力的膨脹和集中直接威脅到民主機制對官僚系統(tǒng)內(nèi)部權力的控制。就權力系統(tǒng)外部而言，官僚制往往成為國家權力向社會滲透的重要手段，通過將權力系統(tǒng)內(nèi)部的官僚制向系統(tǒng)外部不斷延伸，國家權力得以滲透到社會的各個方面，社會系統(tǒng)被官僚制的內(nèi)在價值和運行規(guī)則捕獲或侵蝕，并表現(xiàn)出與官僚系統(tǒng)相似的等級權威結構。

在相反的方向上，民主政治直接指向?qū)嗔泻蜋嗔ε蛎浀牡种?。民主政治關注公眾對國家權力的控制，是制約國家權力過度集中的最重要手段。然而，如果民主過于強勢，同樣會影響到官僚制保障政治生活得以有序進行的最低限度的權力集中。在民主的基礎上，如果各種利益群體基于國家基本價值或政策的共識過于薄弱，民主必然會呈現(xiàn)出高度不穩(wěn)定的特征，而官僚體系也無法避免民主政治不穩(wěn)定的影響。出于對權力制約的需要，官僚體系必須服從民選領袖和執(zhí)政黨的領導，而如果民選領袖和執(zhí)政黨更換頻繁，或執(zhí)政地位不穩(wěn)定，勢必會導致行政權力和官僚體系嚴重受制于代議制機構或民眾的情緒而難以有所作為。一旦現(xiàn)代國家建立起民主制度，民主往往成為非法的群體性事件的免死牌或公眾僭越法律的特權，而直接威脅到社會的穩(wěn)定。在更嚴重的情形中，社會利益群體直接斥諸對抗官僚系統(tǒng)的手段（反對政府政策的游行、示威等），迫使國家權力做出讓步，從而嚴重削弱了國家權力的權威和合法性基礎。

（二）運行邏輯：績效合法性和民主合法性間的張力

現(xiàn)代官僚制的運行邏輯是對理性的崇尚，而對理性的崇尚又建立在一個更為根本的假設之上，這個假設認為，基于特定的專業(yè)技術知識，任何問題的解決和事物的處理都存在著一個或數(shù)個最優(yōu)方案。因此，誰掌握了與解決這一問題相關的專業(yè)技術知識，誰就在這一特定領域擁有毋庸置疑的權威。而民主政治的運行邏輯認為，由于局部利益的存在，人們無法擺脫個人利益或群體利益對所謂的最優(yōu)方案的侵蝕，最優(yōu)的方案并不應當建立在特定的專業(yè)技術知識之上，對問題的解決和事務的處理應當基于對多數(shù)人的信任，通過民主程序（多數(shù)的同意）來達成共識?；诓煌那疤峒僭O和認識，在官僚制和民主的運行邏輯之間，就存在著績效合法性和民主合法性間的嚴重張力。

建立在專業(yè)技術知識基礎上的官僚理性對民主政治有一種本能的排斥。在官僚系統(tǒng)內(nèi)部，從表面上看，人們對上級長官的服從源于官僚制的等級結構和與其配套的規(guī)章制度，即服從的對象并非職位上具體的個人，而是這一職位所承擔的角色。而在實際運行過程中，這種服從深深地扎根于角色本身所創(chuàng)造的績效合法性。也就是說，下級對上級的服從以及上級對下級的選擇，不僅建立在官僚制的等級結構和與其配套的規(guī)則制度上，更是基于對相關專業(yè)技術知識、能力、個人魅力的認同，基于在相關專業(yè)技術知識、能力和個人魅力等基礎上所產(chǎn)生的績效。個人能力應與其職責和地位成正比，能力越高，理應承擔更大的職責，享有與其能力和職責相仿的社會地位，這本身就屬于官僚理性的重要內(nèi)容。

民主卻遵循著與之相反的運行邏輯，在民主的視野中，不應當存在任何建立在少數(shù)基礎上的權威，無論這一權威是建立在專業(yè)技術知識基礎之上，還是建立在個人能力、個人魅力等其他基礎上。任何權威的形成都必須接受多數(shù)的考驗，一旦建立在少數(shù)基礎上的權威形成，往往意味著民主在一定程度上被削弱或取締。理想化的民主形式試圖建立一個沒有等級權威的扁平化的社會權力結構，權威分散在多元的個人和利益群體當中，而多元的個人和利益群體可以自由地參與到任何公共事務中來，人們平等地協(xié)商，基于個人的判斷通過民主程序選擇上級和下級，并賦予任何集體行動以合法性，上級的權威源于民主程序的授權，下級的選擇源于上級的集體表決，而公眾的服從也源于對民主程序根深蒂固的認同。

因此，績效合法性和民主合法性間的張力便成為官僚制與民主之間運行邏輯沖突的重要表現(xiàn)。官僚制認為民主忽略了官僚系統(tǒng)內(nèi)部專業(yè)分工和與之相關的專業(yè)技術知識，而民主認為官僚制可以通過這種分工和技術知識的專門化、專業(yè)化壁壘來擺脫公眾的監(jiān)督。官僚制認為在官僚理性的基礎上可以實現(xiàn)績效最優(yōu)，民主的多數(shù)同意使官僚制的技術理性和運行效率大打折扣，而民主政治的信奉者認為，官僚制以理性和權威自居，不能排除其中參雜局部利益的可能，效率最優(yōu)可能淪為局部利益或官僚利益的最大化。官僚制試圖建立一個成就型社會，在這個社會中，個人的社會地位應當與其能力和技術知識相對稱；而民主政治試圖建立一個平等型社會，在這個社會中，每個心智健全的人都不應該由于能力或地位的不平等而被公共事務拒之門外。

（三）價值基礎：精英治國與人民民主間的對立

基于官僚制和民主各自目標取向和運行邏輯的影響，兩者之間又表現(xiàn)出了精英治國與人民民主之間的對立。在國家從傳統(tǒng)形式向現(xiàn)代形式轉型過程中，伴隨著非國家層面的信任網(wǎng)絡和自治權力中心的解構與消融，傳統(tǒng)精英不是同原有的信任網(wǎng)絡和自治權力中心一并消失，就是融入到現(xiàn)代國家官僚體系當中及其周圍，成為官僚體系及其外圍組織的一部分。因此，現(xiàn)代官僚體系是社會精英最重要的載體之一，現(xiàn)代官僚制承接了前現(xiàn)代社會精英治國的功能，少數(shù)精英與多數(shù)大眾間的統(tǒng)治與被通知關系依舊未變。[5]而同樣是在現(xiàn)代國家的建構過程中，民主政治正是在打破貴族精英（或其他形式的精英）對國家權力的壟斷中形成的。民主天生就具有反精英的強烈傾向。無論出于多么充分的理由、多么崇高的目的，權力都不應當掌握在一個人或少數(shù)人手中，由這一個人或少數(shù)人來決定多數(shù)人的命運。而民主的本質(zhì)含義就是占人口多數(shù)的公眾應當成為自己的主人，由多數(shù)來決定多數(shù)人的命運。

精英治國和人民民主之間的對立在深層次上反應了精英主義與民主主義之間的張力。精英主義認為，人類社會從來就是由占人口少數(shù)的精英和占人口多數(shù)的大眾組成，作為少數(shù)的精英壟斷著國家權力，居統(tǒng)治地位，而作為多數(shù)的大眾只能處于被統(tǒng)治地位，接受少數(shù)精英的統(tǒng)治。而官僚制就是這一歷史定律從過去向未來延伸的重要形式。精英主義認為精英創(chuàng)造了歷史，并呼喚精英的出現(xiàn)，而官僚制為精英提供了組織平臺，精英主義喜歡通過等級按照能力來建構國家，而官僚制同樣迎合了精英主義的等級偏好。精英主義強調(diào)與等級地位相匹配的文化知識水平、個人修養(yǎng)和生活品味，而官僚制也為精英主義創(chuàng)造了與此相關的篩選機制。因此，官僚制與精英主義之間在基本價值上內(nèi)在地契合在一起，是精英主義的最重要表現(xiàn)形式。

精英主義的偏好正是民主主義力圖避免的對象。民主主義者認為，作為多數(shù)的公眾有能力對自己的行為負責，也有能力處理公眾事務，因此應當居于統(tǒng)治地位，而不是被排除在權力系統(tǒng)之外。強人的出現(xiàn)，往往導致民主的終結，或者因為強人的煽動性使公眾處于非理性狀態(tài)，所以公眾才是歷史的創(chuàng)造者，才應該成為歌頌和崇拜的對象。民主主義者認為，一個人人平等的社會是公眾參與政治的前提，而等級制本身就暗含著對公眾參與的層層限制，就意味著高高在上的精英對底層大眾的控制甚至奴役。[6]在等級結構基礎之上，民主主義者同樣提出，正是作為整體的精英群體對底層大眾的壓榨，才支撐了精英群體作為有閑階級得以享有的文化知識水平、個人修養(yǎng)和生活品味。因此，官僚制與民主政治之間的對立在深層次上反應了精英主義和民主主義之間的價值對立。

三、官僚制與民主基于沖突形成的惡性關系

由于官僚制與民主之間存在著上述三個方面的沖突，現(xiàn)代國家對兩者之間的運用就存在著一定的危險性。特別是受不同國家權力結構、文化背景、發(fā)展階段的影響，官僚制與民主之間的關系就更趨于復雜化。一方面，官僚制過于強勢很有可能導致官僚利益的出現(xiàn)，而官僚利益的存在往往意味著對國家權力的侵蝕和民主政治的削弱，另一方面，社會利益的獨立性和自主性是民主得以運行的前提，而社會利益集團過于強勢同樣會導致國家權力的退化和民主政治的失靈。官僚制與民主之間的良性配合可以形成高國家能力和高民主能力的現(xiàn)代國家，同時，兩者之間的沖突也有可能形成一種惡性關系，使國家呈現(xiàn)出能力低下的特征。

（一）官僚制控制民主政治，強大的官僚系統(tǒng)利用民主形式使國家利益服從于官僚利益

官僚利益以強大的部門利益和地方利益或獨裁者個人的利益參與到民主決策當中，主導國家的政治生活。在官僚系統(tǒng)內(nèi)部形成層層交叉的私人庇護關系網(wǎng)絡，使個人或群體通過官僚制將國家權力私有化。這種庇護關系網(wǎng)絡從官僚系統(tǒng)向社會系統(tǒng)延伸，將公眾也納入到庇護關系網(wǎng)絡之中，來鞏固其社會根基，以獲取公眾的民主支持，而社會利益呈現(xiàn)出碎片化的特征。在這種國家形式中，不存在獨立的權力外部系統(tǒng)，也就不存在能夠制約國家權力的社會和利益團體，民主成為各個官僚利益集團間的妥協(xié)和分贓手段，官僚制以民主的名義取消了民主的內(nèi)涵，民主的實質(zhì)被官僚制吞噬掉，其運行只承擔著一定的象征性功能，而不具有現(xiàn)實意義，民主政治名存實亡。

（二）民主政治控制官僚制，強大的社會利益集團控制官僚系統(tǒng)，官僚系統(tǒng)被迫服從社會利益集團的指導

如果官僚制過于軟弱，不能消除非國家自治權力中心的影響，并取得與公眾之間的直接聯(lián)系，那么官僚制就很難具有獨立性而不得不依附于社會利益集團。在此基礎上，庇護關系網(wǎng)絡從社會系統(tǒng)內(nèi)部向官僚系統(tǒng)延伸。因此，社會利益集團將官僚系統(tǒng)碎片化，并通過主宰著部分國家權力來為自身的利益服務。與上一種國家形式相反，官僚制成為各種社會利益集團的勢力范圍，官僚制被畸形的民主完全淹沒掉，而不具有實際意義。在極端的情形下，民主政治試圖打破一切由專業(yè)技術知識、能力、等級、傳統(tǒng)等所產(chǎn)生的官僚權威，并動員大眾參與到所有國家事務中，來徹底實現(xiàn)一個平面化的社會。

（三）官僚利益與社會利益之間達成妥協(xié)，官僚利益與社會利益利用民主政治的形式相互融合，共同分割國家利益

如果官僚利益集團與社會利益集團之間形成相對均衡的狀態(tài)，任何一方都無法將另一方吞噬掉，兩者之間就會通過妥協(xié)的方式相互融合，相互滲透。庇護關系網(wǎng)絡在官僚系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間相互影響。官僚制與民主既基于共同的利益來相互接觸，又與對方保持一定距離以免被對方完全控制或消滅。一方面，官僚利益集團通過官僚系統(tǒng)內(nèi)部的手段為社會利益集團提供政治支持，社會利益集團也通過民主形式來支持官僚利益集團的訴求；另一方面，官僚利益集團提防社會利益集團通過動員大眾的形式來威脅到自身的合法性，而社會利益集團也擔心官僚系統(tǒng)滲透到其內(nèi)部來削弱利益集團的庇護關系網(wǎng)絡。

官僚制與民主之間基于對立沖突所形成的三種國家形式并非是獨立存在的，在現(xiàn)實當中，三種形式往往交替出現(xiàn)或在各個局部同時存在，不僅在一些不發(fā)達國家出現(xiàn)，甚至在一些公認的民主國家中也可能出現(xiàn)，或者說，在任何國家都能或多或少找到一些三種形式的影子。一些國家可能長期處于其中的一個模式，而另一些國家可能基于鐘擺定理在兩個極端之間徘徊，但無論哪一種形式，它們都不利于現(xiàn)代國家的建構，都意味著國家能力和民主能力的削弱甚至喪失。

四、官僚制與民主之間的動態(tài)平衡路徑

基于上述分析，官僚制與民主之間存在著既相互排斥又相互依存的對立統(tǒng)一關系。就統(tǒng)一而言，官僚制和民主之間相互依存、相互促進。沒有官僚制所創(chuàng)造的中央集權和國家能力的提升，民主政治即使能夠運行，也很難具有保障社會公正、促進經(jīng)濟發(fā)展等現(xiàn)實意義。就對立而言，官僚制和民主任何一方過于強勢都將威脅到另一方的存在和運行，都可能導致國家陷入各種各樣的政治危機當中。因此，基于對各個國家特定的權力結構、文化背景和發(fā)展階段的考量，來保持官僚制和民主之間的動態(tài)平衡，是建構良性的官僚制與民主政治關系的根本路徑。

（一）官僚制與民主間的平衡無法脫離它們賴以建立的權力結構

從根本上講，官僚制與民主之間的對立沖突都源于國家權力結構的不合理。傳統(tǒng)形式的國家權力結構不是導致國家權力吞并社會，就是導致社會勢力淹沒國家。因此，要實現(xiàn)官僚制與民主之間的動態(tài)平衡，就必須建立起合理的國家權力結構。

首先，官僚制與民主之間的平衡需要以國家權力為前提。國家權力的統(tǒng)一是現(xiàn)代國家的基礎，也是現(xiàn)代官僚制和民主得以良性運作的前提。國家權力的統(tǒng)一，或者說主權的統(tǒng)一，不僅意味著國家權力可以通過官僚制控制地方或各個部門的人力、物力、財力，而且也意味著國家權力可以通過民主來汲取價值認同和合法性支持。如果說國家權力的統(tǒng)一是官僚制得以良性運行的保障，那么它同時又為民主提供了其運行的邊界。當民主的運行挑戰(zhàn)國家權力的統(tǒng)一時，民主必然威脅到官僚制的存在。因此，國家權力的統(tǒng)一是官僚制和民主之間保持平衡的第一尺度，沒有統(tǒng)一的國家權力，就無所謂現(xiàn)代官僚制和民主政治，也就無所謂兩者之間的平衡。

其次，官僚制與民主之間的平衡需要以社會權利為保障。同國家權力統(tǒng)一一樣，對社會權利的維護同樣是現(xiàn)代國家的重要特征。保障、維護和實現(xiàn)社會權利是現(xiàn)代國家存在的意義所在，也是官僚制和民主政治的內(nèi)在價值。如果說維護社會權利為民主的良性運行提供了重要保障，那么它同時為官僚制劃定了其運行的邊界，并賦予了官僚制現(xiàn)代屬性。當官僚制的運行危害到社會權利時，那么民主也必然受到威脅。因此，維護社會權利便與國家權力統(tǒng)一一樣，成為官僚制與民主之間保持平衡的另一尺度，當社會權利受到侵害，官僚制和民主勢必形成惡性互構關系，兩者之間就無所謂良性互動和動態(tài)平衡。

最后，官僚制與民主之間的平衡需要以憲政法治為制約。國家權力的統(tǒng)一和對社會權利的維護是憲政法治的主要內(nèi)容，因此，法治憲政是現(xiàn)代國家的重要表現(xiàn)形式。憲政是國家權力統(tǒng)一與維護社會權利兩者之間的契約，它在為官僚制與民主的良性運行提供制度保障的同時，也規(guī)定了各自的底線和邊界。任何超越自身權力或權利范圍的行為都應當受到嚴格的制裁。法治將官僚制與民主有機地統(tǒng)一起來，一方面，民主要求通過法治來約束官僚制，以防止官僚利益的形成并危及社會權利；另一方面，官僚制要求通過法治來制約民主，以避免民主的不規(guī)范運行危及國家權力的統(tǒng)一。憲政與法治在官僚制與民主之間提供了一個緩沖區(qū)間，為官僚制與民主的平衡創(chuàng)造了前提。[7]

（二）官僚制與民主間的平衡無法忽略它們賴以存在的文化背景

特定的文化背景，往往是影響官僚制與民主政治之間關系的重要因素。任何現(xiàn)代國家的建構都無法擺脫兩種文化的影響，一種是在市場經(jīng)濟的基礎上形成的公民文化，另一種是基于共同的歷史記憶而形成的傳統(tǒng)文化。兩者對官僚制與民主之間的平衡都發(fā)生著至關重要的作用。

其一，官僚制與民主之間的平衡需要建立公民文化的支撐。任何一種制度的良性、有序運行都離不開這一制度賴以生存的文化土壤，官僚制與民主同樣如此。在市場經(jīng)濟基礎上形成的公民文化是官僚制和民主得以保持動態(tài)平衡的重要支撐。市場經(jīng)濟將公眾從傳統(tǒng)的私人庇護關系網(wǎng)絡中解放出來，并塑造了一個個具有獨立思維能力的公民，培育了以民主文化、法治文化為核心的公民文化。公民文化瓦解了官僚利益得以形成的思想基礎，并為民主的規(guī)范運行提供了理性的社會公眾。公民文化所衍生出來的主體意識、規(guī)則意識、權利意識和參與意識等，不僅是官僚制和民主良性運行的文化基礎，而且也是兩者之間保持動態(tài)平衡的重要保障。沒有公民文化做支撐，官僚制與民主的平衡就無從談起。

其二，官僚制與民主之間的平衡需要重視傳統(tǒng)文化的影響。除公民文化之外，傳統(tǒng)文化的影響也不容忽視。一個民族或國家共同的記憶往往形成共同的思維方式和行為偏好，這些經(jīng)年累月形成的傳統(tǒng)文化對國家制度的選擇具有深遠的影響。對官僚制與民主的選擇同樣如此。在一些現(xiàn)代國家，由于深受其權力制約文化的影響，公眾無法容忍國家權力過于強勢，對國家官僚系統(tǒng)的限制也更加嚴格，同時也可以保障更為寬松的民主政治有序運行；而在另一些現(xiàn)代國家，公眾對權力集中具有明顯的偏好，而權力分散則往往導致不穩(wěn)定甚至動亂，因此，公眾也更偏向于強有力的中央行政權力，而容忍相對有限的民主形式。忽視傳統(tǒng)文化的影響，勢必會導致官僚制和民主各種各樣不合理形式的存在。

（三）官僚制與民主間的平衡無法超越它們賴以運作的發(fā)展階段

在官僚制與民主的關系中，并非通過特定的手段就能一勞永逸地實現(xiàn)兩者之間的平衡。從發(fā)展的角度看，要保障官僚制與民主之間的動態(tài)平衡，就必須為兩者之間的互動留下充分的制度空間。

首先，官僚制與民主之間的平衡需要處理好發(fā)展的先后順序。對于現(xiàn)代國家的建構而言，官僚制與民主具有同等重要的價值。然而，建立官僚制與民主的先后順序往往影響到兩者的進一步發(fā)展。國家的現(xiàn)代化可以分為兩種形式：一種是內(nèi)生型的發(fā)展模式，在這些國家中，官僚制與民主可以相互依存，共同發(fā)展。伴隨著官僚制和民主的不斷完善，國家能力逐漸提升，民主進程不斷深化。另一種是外生型的發(fā)展模式，在這種發(fā)展模式中，國家受內(nèi)生型發(fā)展模式的影響或刺激而開啟現(xiàn)代化進程，民主化一開始就只能在一個極高的標準上起步，而外生型國家又往往面臨著國家權力過度分散的困境，統(tǒng)一的官僚制不健全，使其與民主政治之間形成惡性互構的關系，并嚴重制約著現(xiàn)代國家的建構。因此，官僚制與民主之間的平衡，離不開正確處理兩者之間的先后順序。對于后發(fā)現(xiàn)代化國家而言，統(tǒng)一高效的官僚制所實現(xiàn)的國家權力統(tǒng)一和國家能力提升，無疑是民主得以運行的基礎和前提。[8]

其次，官僚制與民主之間的平衡需要認識到發(fā)展的因果關系。在官僚制和民主政治的建構過程中，一方的建立無疑會對另一方產(chǎn)生影響，兩者之間存在著一定的因果關系。官僚制的形成往往導致民主在一定程度上受到削弱，而民主的出現(xiàn)也不可避免地要求官僚系統(tǒng)讓渡出部分權力，并接受外部因素的制約。基于上述官僚制與民主之間的因果聯(lián)系，在處理兩者之間的關系時，就必須遵循漸進調(diào)試的原則，使一方的調(diào)整對另一方的影響最小。如果制度的引進或建構過于激烈，無論是試圖通過官僚制強行恢復國家權威，還是迅速推進政治民主，都勢必會產(chǎn)生一方對另一方的毀滅性打擊。只有通過循序漸進的調(diào)試，在推進民主的同時強化國家對官僚系統(tǒng)的控制，在強化官僚制的同時推進民主，才能彌補國家權力的流失，防止國家權力對公民權利的侵犯，才能保持官僚制與民主間的動態(tài)平衡。

最后，官僚制與民主之間的平衡需要把握住發(fā)展的階段特征。官僚制與民主之間的關系應當根據(jù)不同的時代背景和階段特征做出相應的調(diào)整。在重大的社會改革或政治改革開展之前，國家權力的適當集中對于減少改革阻力、緩和改革壓力具有重要作用，當國家面臨內(nèi)部或外部嚴重的軍事沖突威脅時，通過官僚制來強化國家權力，提高國家能力同樣具有不可或缺的作用，在必要的情形下，國家甚至需要將官僚制滲透到社會，來最大限度地整合社會資源，民主政治趨于最低限度。而經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會公眾收入水平和受教育水平不斷提高，無疑為民主政治的發(fā)展提供了機遇期。如果未能在社會矛盾相對緩和、國家認同保持較高水平時把握住民主發(fā)展的機遇，建立起基于民主程序形成的合法權威，那么，當國家面臨社會經(jīng)濟困難時，要通過官僚制來創(chuàng)造績效合法性就會顯得步履維艱。

[1]米格戴爾.強社會與弱國家[M].南京：江蘇人民出版社，2012：296.

[2]波齊.國家：本質(zhì)、發(fā)展與前景[M].上海：上海人民出版社，2007：135.

[3]張劍玉.官僚制與現(xiàn)代民主政治[D].廈門：廈門大學.2007：49.

[4]曾莉.理性官僚與民主政治的悖結及其調(diào)和——兼談公共行政范式的邏輯自洽[J].江蘇社會科學，2011（4）：130.

[5]羅伯特·米歇爾斯.寡頭統(tǒng)治鐵律——現(xiàn)代民主制度中的政黨社會學[M].天津：天津人民出版社，2003：351. [6]馬克斯·韋伯.經(jīng)濟與社會（上卷）[M].北京：商務印書館，1997：314.

[7]弗朗西斯·福山.沒有放之世界皆正確的政治制度[N].環(huán)球時報，2015-04-23（2）.

[8]貝蒂.民主[M].上海：上海人民出版社，2009：133.

責任編輯：譚桔華

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1004-3160（2017）02-0106-08

2016-11-20

國家社會科學基金重點項目“國家治理現(xiàn)代化進程中的協(xié)商民主制度化研究”（項目編號：14AZZ003）；教育部哲學社會科學研究重大課題委托項目“中國特色協(xié)商民主目標體系與發(fā)展路徑研究”（項目編號：14JZDW003）。

1.郜清攀，男，河南新鄉(xiāng)人，東北師范大學博士生，主要研究方向：政治發(fā)展與協(xié)商民主；2.楊弘，女，山東淄博人，東北師范大學教授、博士生導師，主要研究方向：政治學理論、中國政治。