◆楊義淵

兵地橫向府際關(guān)系改革存在的問題及對策研究

◆楊義淵

兵地橫向府際關(guān)系改革是當(dāng)前我國府際關(guān)系研究中亟待解決的一個重要課題。本文從公共價值、制度機制和政策執(zhí)行等方面分析了兵地橫向府際關(guān)系改革中存在的困境，并提出了相應(yīng)的對策建議。

兵團；地方政府；府際關(guān)系；問題；對策

一、問題的提出

新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(以下稱“兵團”)和新疆維吾爾自治區(qū)政府（以下稱“地方政府”）同是新疆維吾爾自治區(qū)的重要組成部分，兵團以“屯墾戍邊”為使命，在維護新疆社會穩(wěn)定、促進新疆經(jīng)濟發(fā)展等方面做出了巨大貢獻(xiàn)。但由于兵團實行高度統(tǒng)一的“黨政軍企”特殊行政管理體制，在事實上形成了兵團和地方政府（合稱“兵地”）兩個相對獨立的行政系統(tǒng)。兵地因為行政體制和行政隸屬關(guān)系的不同，在利益競爭中相互掣肘，使得有限的公共資源得不到合理的配置，不利于新疆經(jīng)濟社會的良好發(fā)展。隨著我國國家治理能力的提升，兵地各層級政府面對當(dāng)前情況，積極尋求政府間的協(xié)同發(fā)展。

二、兵地橫向府際關(guān)系改革中存在的問題

（一）兵地橫向府際關(guān)系改革的價值困境。1.錯誤的政績觀和利益觀導(dǎo)向。兵團和地方政府在政績壓力和地方利益的驅(qū)使下，在地方資源、投資引資等方面盲目競爭，大搞地區(qū)壟斷、以犧牲當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境換取經(jīng)濟增長等現(xiàn)象大量存在，折射出兵團和地方政府錯誤的政績觀和利益觀，對當(dāng)下經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展產(chǎn)生消極影響。2.不作為和濫權(quán)現(xiàn)象的存在。由于權(quán)屬劃分不清，兵團和地方政府公職人員之間相互推諉，不切實履行自身崗位職責(zé)；又或是公職人員逾越職權(quán)，違反規(guī)定處理超出其權(quán)限的事項，導(dǎo)致不作為和濫權(quán)，帶來了嚴(yán)重后果：一是當(dāng)?shù)刎S富的資源得不到有效配置，阻礙經(jīng)濟發(fā)展；二是容易激發(fā)群眾的不滿情緒，不利于黨群關(guān)系、干群關(guān)系的良性發(fā)展，不利于新疆的長治久安。

（二）兵地橫向府際關(guān)系改革的制度困境。1.行政管理體制桎梏。兵團實行的是有別于地方政府的“黨政軍企”這一特殊行政管理體制，在影響兵地橫向府際關(guān)系改革的諸因素中，體制因素影響最大。由于體制的差異，兵團和地方政府互不隸屬，在各自管轄范圍內(nèi)進行條塊管理，在資源配置和人員管理等諸多方面存在著矛盾，由此帶來的是兵團和地方政府之間合作上的缺乏和各自為政。2.法律制度不健全。建設(shè)法治國家是我國社會發(fā)展的實際需要，也是歷史發(fā)展的必然，兵地橫向府際關(guān)系改革必須依據(jù)法律制度，而當(dāng)前兵地在行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整、資源配置、人員管理等方面缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。3.信息交流機制和考核機制設(shè)置困難。由于兵團和地方政府隸屬不同行政系統(tǒng)，因此對各自管轄區(qū)域執(zhí)行改革方案時，往往會面臨政策信息的非對稱性以及執(zhí)行主體對政策過程和結(jié)果缺乏統(tǒng)一認(rèn)識；同時，兵地雙方在對政策執(zhí)行主體和政策結(jié)果進行考量時，由于雙方不同的考核機制，產(chǎn)生了民主機制不健全、選拔程序和方法不完善、交流渠道不暢通等問題。[1]在政績壓力下，兵團和地方政府之間的信息溝通交流渠道又不暢通，這就為一部分不負(fù)責(zé)任的公職人員提供了鋪張浪費、大搞“形象工程”的機會。

（三）兵地橫向府際關(guān)系改革的政策執(zhí)行困境。1.主觀上，利益主體多元化，彼此競爭產(chǎn)生矛盾，妨礙了政策的執(zhí)行。兵團和地方政府在政策執(zhí)行的過程中，對政策的宣傳力度不夠，致使政策執(zhí)行者和下層群眾對政策是如何出臺、如何執(zhí)行以及執(zhí)行后需要達(dá)到什么樣的效果完全不了解或是知之甚少，下層地方利益代表者就會趨利避害，尋找符合自身利益的政策切入點，選擇性地執(zhí)行對自己有利的部分政策，忽視兵地資源的對接聯(lián)系，由此造成公共資源的浪費，也損害了政策目標(biāo)群體的利益。2.客觀上，有效的政策執(zhí)行依賴于科學(xué)的組織體系，而科學(xué)體系的構(gòu)建需要以有限的公共資源、完善的制度保障、高效的政策執(zhí)行機構(gòu)等為依托，而我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和機構(gòu)設(shè)置未能臻至完善。兵地橫向府際關(guān)系改革發(fā)生在新疆轄區(qū)內(nèi)部，當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對來說比較落后，信息傳達(dá)的時間也相對更長，并且，當(dāng)?shù)孛癖娚踔潦钦邎?zhí)行者的整體素質(zhì)不高，知識結(jié)構(gòu)不健全，缺乏與政策科學(xué)相關(guān)的基本知識，對改革政策的實質(zhì)精神不能理解到位，導(dǎo)致改革政策從發(fā)布到全面推廣需要較長的時間。

三、推進兵地橫向府際關(guān)系改革的對策

（一）構(gòu)建兵地橫向府際合作的公共價值生成機制。公共價值既包括客觀存在的公共價值資源和公共價值產(chǎn)品，又包括主觀存在的公共價值觀或共同價值觀，而公共價值觀是對客觀存在的公共價值的反映和建構(gòu)。[2]兵團和地方政府在進行公共項目建設(shè)時存在著許多重復(fù)建設(shè)，由此導(dǎo)致資源的濫用和浪費，這在很大程度上歸咎于兵團和地方政府之間缺少交流合作，缺乏公共價值的有效約束。

1.踐行社會主義核心價值觀。新疆地域遼闊，民族文化差異顯著，形成了各不相同、各具特點的價值觀。兵團和地方政府在以往處理跨區(qū)域事務(wù)時，往往只看到價值觀上存在的多元、差異甚至沖突，而忽略了價值觀的統(tǒng)一性。在這些多元價值觀中難免會存有相似或相同的內(nèi)容，會有共同的公共價值的客觀存在。在兵地橫向府際關(guān)系的改革過程中，需要對社會主義核心價值體系進行大力宣傳，使其成為兵地政府和廣大人民共同的價值追求，并進一步深化為行動指南和實踐導(dǎo)向。

2.優(yōu)化組織和管理制度。公共價值實現(xiàn)的過程，并不是共同參與、共同努力之后全民腦力和體力的簡單疊加，而是相互溝通、協(xié)同合作的過程。而要使廣大人民能夠協(xié)同合作，能夠形成合力，就必須進行組織和管理，沒有組織和管理的協(xié)同合作勢必雜亂無章、混亂無序，達(dá)不到最初設(shè)定的理想目標(biāo)。因此，在兵地橫向府際關(guān)系的改革過程中，對于實現(xiàn)公共價值來說，組織管理和全民參與這兩方面都不可或缺，但組織和管理的重要性更為突出，因為，最終目標(biāo)實現(xiàn)的途徑和效果的好壞假定有所不同，那么這些差別出現(xiàn)的原因即在于組織和管理方式的不同。[3]

（二）推進兵地橫向府際關(guān)系行政體制的轉(zhuǎn)型。1.正確處理行政管理體制改革和政治體制改革的關(guān)系。政治權(quán)威的支持力度是行政體制改革能否順利進行的重要因素，行政體制改革在一定的時間段內(nèi)是政治體制改革的替代物，但行政體制改革的持續(xù)深入要求政治體制改革與之協(xié)調(diào)發(fā)展。[4]兵團不同于地方政府的“黨政軍企”合一的特殊行政管理體制對兵地橫向府際關(guān)系的改革產(chǎn)生了巨大影響，我們需要積極學(xué)習(xí)和引進國際先進的行政管理理論，在工作實踐中堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的同時，大力推進政府職能轉(zhuǎn)變，把政府職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上。

2.全面依法治國，建立和完善相關(guān)的法律制度規(guī)范。建設(shè)社會主義法治國家是我國實際發(fā)展的需要，也是歷史發(fā)展的必然。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央提出了包含全面依法治國在內(nèi)的“四個全面”戰(zhàn)略布局。[5]兵地橫向府際關(guān)系改革需要從“四個全面”戰(zhàn)略布局的高度出發(fā)，通過建立與完善相應(yīng)的法律制度來保障改革中兵地行政權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的相對理性和行政權(quán)力的合理配置，也需要通過立法來引領(lǐng)和推動改革按照科學(xué)化、法治化的軌跡順利進行。

3.創(chuàng)建府際合作參與平臺，完善信息交流機制，實現(xiàn)問責(zé)制的規(guī)范化發(fā)展。隨著電子政務(wù)的快速發(fā)展，在兵地橫向府際關(guān)系的改革中，政府機構(gòu)可以運用計算機、網(wǎng)絡(luò)通信等現(xiàn)代化信息技術(shù)手段，利用網(wǎng)絡(luò)平臺打破實際部門間的分隔限制，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化和清晰化，向社會提供優(yōu)質(zhì)的管理與服務(wù)。同時，通過建立電子政務(wù)平臺，加強兵地橫向政府間的有效溝通和信息共享，實現(xiàn)政府主體間權(quán)責(zé)的明確分配，推動問責(zé)機制的規(guī)范化發(fā)展。

（三）加強對兵地橫向府際關(guān)系改革政策執(zhí)行的監(jiān)管。1.提高政策制定者素質(zhì)，注重政策的配套和再決策，強化政策認(rèn)知和宣傳。在兵地橫向府際關(guān)系改革的過程中，由于兵地雙方存在利益競爭，政策執(zhí)行往往會遭到利益受損方的反對和阻撓。為此需要政策制定者承擔(dān)相應(yīng)職責(zé)，在政策制訂和實施的過程中協(xié)調(diào)好各項政策并完善政策配套方案，對政策執(zhí)行中出現(xiàn)的偏差現(xiàn)象及時糾正和再決策，從高位推動改革政策的落實。同時，必須加強對政策的宣傳和推廣，對改革政策進行集中學(xué)習(xí)和解讀，提升政策執(zhí)行者組織和政策目標(biāo)群體對政策的認(rèn)知水平。因為，只有當(dāng)政策相關(guān)利益主體對所推行的政策的目標(biāo)、內(nèi)容、意義以及政策執(zhí)行的原則、方法和步驟具有明確的認(rèn)識和充分的理解時，才能積極主動地接收、服從和執(zhí)行政策。[6]

2.建立高效的政策執(zhí)行機構(gòu)，制定科學(xué)合理的管理制度，加強對政策執(zhí)行的監(jiān)督和支持力度。在兵地橫向府際關(guān)系改革中，由于兵團和地方政府隸屬不同的行政系統(tǒng)，為避免機構(gòu)職能的重疊交叉和政出多門，應(yīng)按照既定政策目標(biāo)實現(xiàn)的需要，對兵團和地方政府相同職能的部門進行合理的融合，實現(xiàn)同一政策的統(tǒng)一指揮和領(lǐng)導(dǎo)。同時，需要明確政策執(zhí)行的具體標(biāo)準(zhǔn)，在政策執(zhí)行機構(gòu)和執(zhí)行人員之間建立必要的組織、協(xié)調(diào)與控制機制，設(shè)定嚴(yán)格的責(zé)任制、監(jiān)督制和獎懲制等制度措施，運用稅收和財政支付等手段對政策執(zhí)行主體進行監(jiān)督，防止濫用權(quán)力帶來的政策執(zhí)行偏差，維護政策的權(quán)威性，保證政策順利執(zhí)行。

[1] 羅中樞.深化干部人事制度改革:歷史、現(xiàn)實、路徑[J].四川大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2010(05):5-11.

[2] 胡敏中.論公共價值[J].北京師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2008(01):99-104.

[3] 汪輝勇.論公共價值的生成與實現(xiàn)[J].廣東社會科學(xué),2010(02):48-53.

[4] 張惠蘭.新公共管理與法國行政制度改革[J].科技管理研究,2005(11):152-155.

[5] 中共中央文獻(xiàn)研究室.全面依法治國,開啟中國法治新時代——學(xué)習(xí)《習(xí)近平關(guān)于全面依法治國論述摘編》[J].黨的文獻(xiàn),2015(03):14-19.

[6] 陳慶云.公共政策分析(第二版)[M].北京:北京大學(xué)出版社,2011:182.

（作者單位：新疆農(nóng)業(yè)大學(xué) 管理學(xué)院）