葉偉光

(明溪縣森林資源管理站，福建 三明 365200)

生態(tài)公益林是重要的綠色生態(tài)屏障，是生態(tài)文明建設(shè)的重要基礎(chǔ)，同時肩負(fù)著生產(chǎn)良好的綠色生態(tài)產(chǎn)品、促進(jìn)林農(nóng)增收致富的新使命。建設(shè)美麗新福建必須踐行“綠水青山就是金山銀山”的理念，建設(shè)高質(zhì)量的生態(tài)公益林，確保生態(tài)公益林總量穩(wěn)定，這也是今后生態(tài)公益林建設(shè)的重要指標(biāo)。

1 生態(tài)公益林概況

明溪縣林地面積148 003 hm2，占土地總面積的85.58%，森林覆蓋率79.63%。有林地面積141 954 hm2，占林地面積的95.91%。明溪縣自2001年開展生態(tài)公益林區(qū)劃界定，現(xiàn)有生態(tài)公益林41 789 hm2，占全縣林地面積的28.23%。全縣重點生態(tài)區(qū)位有君子峰自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、省級森林公園、高速公路一重山、縣城周邊一重山、天然林6種。目前，重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)林地面積42 105 hm2，其中生態(tài)公益林39 680 hm2，占區(qū)位內(nèi)林地面積的94.24%；商品林2 425hm2，占5.76%。重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)的生態(tài)公益林占全縣生態(tài)公益林面積94.96%，重點生態(tài)區(qū)位外生態(tài)公益林2 109 hm2，占5.04%。重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)生態(tài)公益林絕大多數(shù)位于君子峰自然保護區(qū)和天然林范圍內(nèi)，兩者占全縣生態(tài)公益林面積的92.83%。

重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林中：天然起源的852 hm2，占區(qū)位內(nèi)商品林面積的35.14%；人工起源的1 543 hm2，占63.64%；無立木林地30 hm2，占1.22%。國有的909 hm2，占區(qū)位內(nèi)商品林面積的37.46%；集體的1 017 hm2，占41.92%；個體的177 hm2，占7.31%；其它的322 hm2，占13.31%。

明溪縣現(xiàn)有生態(tài)公益林均為重點生態(tài)公益林，總面積41 789hm2，其中，國家級32 360 hm2，占77.44%，省級9 429 hm2，占22.56%。

2 生態(tài)公益林建設(shè)的主要問題

2.1 區(qū)劃界定不科學(xué)

首先，明溪縣開展生態(tài)公益林區(qū)劃界定時，并未充分考慮區(qū)位重要性，未能按照“先定區(qū)位再區(qū)劃界定”原則執(zhí)行，從而出現(xiàn)區(qū)劃不盡合理現(xiàn)象。全縣現(xiàn)有2 109 hm2生態(tài)公益林分布在重點生態(tài)區(qū)位外，而重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)仍有2 425 hm2商品林，其中人工林面積1 543 hm2，占63.64%，人工純林面積680 hm2，占28.02%。人工純林中林權(quán)屬于集體和個體的有324 hm2，約占人工純林面積的1/2，該部分林權(quán)所有者反應(yīng)比較強烈。顯然，明溪縣存在部分生態(tài)公益林區(qū)劃界定不到位現(xiàn)象，這是目前生態(tài)公益林區(qū)劃界定存在的最主要問題之一。

2.2 區(qū)劃界定有錯漏

一是生態(tài)公益林存在漏劃現(xiàn)象。根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第七條的規(guī)定區(qū)劃范圍，福建君子峰國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)的林分應(yīng)當(dāng)區(qū)劃界定為生態(tài)公益林，但實際情況是仍有57.3 hm2的林分尚未區(qū)劃界定為國家級公益林，其中核心區(qū)8.9 hm2、緩沖區(qū)4.9 hm2，實驗區(qū)43.5 hm2。二是建檔數(shù)據(jù)有誤導(dǎo)致前期重點生態(tài)區(qū)位劃分有誤。一些林分建檔生態(tài)區(qū)位是天然林，但現(xiàn)實林分是人工林，且大部分是杉木純林。如夏陽鄉(xiāng)瓦溪村6林班7大班02小班，小班面積11.3 hm2，被劃定為二級保護國家生態(tài)公益林；沙溪鄉(xiāng)六合村29林班14大班03小班，小班面積7.9 hm2，也被劃定為二級保護國家生態(tài)公益林?，F(xiàn)實中這兩個小班起源均為人工。檔案有誤導(dǎo)致這兩個小班被劃定為生態(tài)公益林。三是部分生態(tài)公益林檔案誤刪。2013年在開展林地落界數(shù)據(jù)與森林資源建檔數(shù)據(jù)的融合工作時，建檔人員在使用地理信息系統(tǒng)軟件Viewgis和Arcgis相互轉(zhuǎn)換時發(fā)生失誤，誤將瀚仙鎮(zhèn)雪峰農(nóng)場041林班所有森林資源檔案數(shù)據(jù)全部清空，變?yōu)榉橇值兀瑢?dǎo)致這部分生態(tài)公益林被漏劃。四是國家級公益林界定有誤。根據(jù)《國家級公益林區(qū)劃界定辦法》第七條的規(guī)定區(qū)劃范圍，天然林不應(yīng)納入國家級生態(tài)公益林，應(yīng)歸屬省級生態(tài)公益林。

2.3 分布不盡合理，零星分散

從分布狀況看，明溪縣現(xiàn)有生態(tài)公益林部分地塊面積較小，分布零星分散。全縣41 789 hm2生態(tài)公益林共涉及5 877個小班(地塊)，平均每個小班(地塊)7.1 hm2，其中2 hm2以下的小班(地塊)有1 001個，占生態(tài)公益林涉及小班(地塊)總數(shù)的17.03%。全縣8個個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、88個村均分布有生態(tài)公益林，僅楓溪鄉(xiāng)的熊地村、鄧家村、楓溪村，夏坊鄉(xiāng)的高洋村、夏坊村、龍坑村，蓋洋鎮(zhèn)的白葉村、白崗村、常坪村，夏陽鄉(xiāng)的紫云村等4個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))的10個村相對集中。這些村主要分布在明溪縣的西北部，絕大多數(shù)是劃入福建君子峰國家級自然保護區(qū)范圍，均是國家級生態(tài)公益林，其他村分布的生態(tài)公益林相對較零星分散，絕大多數(shù)是天然林。

2.4 補償標(biāo)準(zhǔn)偏低，管護壓力巨大

2001年后，國家及省級財政不斷加大對生態(tài)公益林的補償力度，補償標(biāo)準(zhǔn)從30元·hm-2·a-1，提高到目前的330 元·hm-2·a-1，但仍遠(yuǎn)低于湖北省武漢市的750 元·hm-2·a-1。相比之下，廣東省實施了地方配套補償政策，補償標(biāo)準(zhǔn)高出許多。廣州市番禺區(qū)補償標(biāo)準(zhǔn)為3 000 元·hm-2·a-1，東莞市、佛山市、中山市的補償標(biāo)準(zhǔn)也分別達(dá)到2 250 元·hm-2·a-1、1 800 元·hm-2·a-1、1 500 元·hm-2·a-1。2016年全國生態(tài)文明建設(shè)年度評價結(jié)果顯示，福建作為全國最綠的省份，“綠色發(fā)展指數(shù)”位居第二，“綠色發(fā)展指數(shù)”中“資源利用指數(shù)”全國第一。但是，福建省生態(tài)公益林的補償標(biāo)準(zhǔn)不及湖北省武漢市的1/2，更僅是廣州市番禺區(qū)的1/10，而湖北省、廣東省“綠色發(fā)展指數(shù)”分別位居全國第七位、十三位。顯然，福建省生態(tài)公益林補償標(biāo)準(zhǔn)與福建在全國的生態(tài)地位不匹配，存在很大差距。與經(jīng)營商品林的收益相比，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)明顯偏低，與林農(nóng)的期望還存在很大差距，特別是南平、三明、龍巖這些林區(qū)的林農(nóng)有一定的抵觸情緒，生態(tài)公益林管護面臨巨大壓力。

2.5 資金嚴(yán)重不足，投入依賴政府

明溪縣重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)商品林2 425 hm2，其中，國有909 hm2、集體1 017 hm2、個體177 hm2、其他所有322 hm2。國有商品林可以通過租賃、置換等手段收儲管理，集體、個體所有的商品林可以通過贖買來收儲管理。明溪縣重點生態(tài)區(qū)位商品林收儲涉及范圍廣，需要收儲面積大，商品林贖買價格按森林資產(chǎn)評估測算的5.25 萬元·hm-2計，不考慮國有商品林，僅集體、個體的商品林贖買就需要6 265 萬元資金。近幾年，明溪縣財政收入很低，地方財政緊張。2015年，明溪縣財政每年安排500萬元用于重點生態(tài)區(qū)位商品林的贖買，縣財政收儲資金嚴(yán)重不足，若單單依靠明溪縣財政的單線投入，集體、個體的商品林贖買工作就需要約12年的時間，生態(tài)公益林贖買工作推進(jìn)緩慢。生態(tài)公益林建設(shè)是一項社會工程、民生工程，應(yīng)該由政府主導(dǎo)、社會參與，否則光靠政府投入，生態(tài)公益林保護將難以為繼。

3 生態(tài)公益林的優(yōu)化技術(shù)措施

3.1 支持生態(tài)區(qū)位優(yōu)先，調(diào)整森林類別

積極部署開展明溪縣生態(tài)公益林布局優(yōu)化調(diào)整工作，逐步將重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林調(diào)整成生態(tài)公益林，實現(xiàn)區(qū)位內(nèi)重點生態(tài)公益林的連片管理，將重點生態(tài)區(qū)位外的生態(tài)公益林調(diào)整成商品林，實現(xiàn)區(qū)位外重點生態(tài)公益林布局的優(yōu)化，以解決生態(tài)公益林同重點生態(tài)區(qū)位錯位的問題。通過調(diào)整，使生態(tài)公益林規(guī)模、結(jié)構(gòu)、布局更加合理，森林生態(tài)功能更加完善。明溪縣人民政府要及時組織制定重點生態(tài)公益林布局優(yōu)化調(diào)整總體規(guī)劃，最終將重點生態(tài)區(qū)位外的2 109 hm2生態(tài)公益林林地逐步調(diào)到重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)，實現(xiàn)全縣生態(tài)公益林在規(guī)模上保持穩(wěn)定，在資源保護上更加便利。

3.2 調(diào)整重點生態(tài)區(qū)位，補充區(qū)劃生態(tài)公益林

根據(jù)重點生態(tài)區(qū)位的區(qū)劃條件，結(jié)合現(xiàn)場核實報告，對前期重點生態(tài)區(qū)位區(qū)劃有誤的應(yīng)該申請上報調(diào)整，森林資源檔案進(jìn)行相應(yīng)變更。比如明溪縣建檔生態(tài)區(qū)位是天然，但林分實際起源是人工的林分；福建君子峰國家級自然保護區(qū)范圍內(nèi)尚未區(qū)劃界定為國家級公益林的林分；瀚仙鎮(zhèn)雪峰農(nóng)場041林班現(xiàn)地屬于生態(tài)公益林而將檔案誤刪變?yōu)榉橇值氐?，要按程序逐級上報審批，以恢?fù)生態(tài)公益林屬性。同時，要按程序?qū)⑻烊涣种械膰壹壣鷳B(tài)公益林調(diào)整為省級生態(tài)公益林。

3.3 調(diào)整天然林區(qū)位，優(yōu)化生態(tài)公益林布局

明溪縣生態(tài)公益林分布零星分散、連片的面積小，主要體現(xiàn)在天然林的分布上，而君子峰自然保護區(qū)、飲用水水源保護區(qū)、省級森林公園、高速公路一重山、環(huán)縣城周邊一重山都比較集中連片。將重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林調(diào)整成生態(tài)公益林，將天然林區(qū)位內(nèi)的人工林調(diào)出生態(tài)區(qū)位，將重點生態(tài)區(qū)位外的生態(tài)公益林尤其是天然林調(diào)整成商品林后能降低生態(tài)公益林分布的零散化，使得生態(tài)公益林分布更加集中連片，主要分布在明溪縣的西北部(君子峰自然保護區(qū))、中部(環(huán)縣城周邊一重山及省級森林公園)、東部(君子峰自然保護區(qū)及省級森林公園)。

3.4 建立差異化補償機制，提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，生態(tài)補償對象只有國家級和省級的區(qū)別，僅體現(xiàn)事權(quán)等級不同層面，在省內(nèi)區(qū)域之間不同的森林資源補償標(biāo)準(zhǔn)并沒有區(qū)別，未能充分體現(xiàn)權(quán)屬、起源、林種、優(yōu)勢樹種及管護成效等因素所形成的實際生態(tài)效益差異性，生態(tài)補償實行“一刀切”政策。為調(diào)動林權(quán)所有者的管護積極性，提高生態(tài)公益林的保護成效，一方面要建立差異化補償機制，要充分考慮林區(qū)類別、權(quán)屬、起源、生態(tài)區(qū)位、樹種、齡組及管護成效等諸多因素，實行生態(tài)公益林分類分級補償。生態(tài)區(qū)位重要或極其重要的森林和高質(zhì)量的森林，發(fā)揮的社會效益、生態(tài)效益相對更高，補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相應(yīng)提高，以利于生態(tài)公益林的保護。另一方面要提高生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，可參考浙江省2017年543.75 元·hm-2的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，同時加大地方配套補償，對管護成效明顯的生態(tài)公益林給予額外激勵性補助。

3.5 加大投入力度，多元化籌集資金

目前，明溪縣已經(jīng)注冊了盛榮林木收儲有限公司，成立了重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買收儲領(lǐng)導(dǎo)小組，制定了《明溪縣盛榮林木收儲有限公司重點區(qū)位商品林贖買辦法》，成功贖買了重點生態(tài)區(qū)位內(nèi)的商品林122.4 hm2，奠定了后期繼續(xù)收儲的基礎(chǔ)。據(jù)了解，林農(nóng)對按照森林資產(chǎn)評估的測算方法確定的重點生態(tài)區(qū)位商品林的收購價格絕大多數(shù)持贊同態(tài)度。為盡快發(fā)揮生態(tài)公益林效益，保護林農(nóng)的切身利益，設(shè)立的重點生態(tài)公益林贖買專項基金，應(yīng)以政府財政投入為主，多層次、多渠道、多形式籌集資金，通過征收森林生態(tài)效益補償費、發(fā)行生態(tài)彩票、接受社會捐贈等渠道籌資，建立依靠政府、社會、市場等的多元化籌資模式。如對森林旅游業(yè)以門票收入和景區(qū)森林面積測算補償費，對水電行業(yè)以水電站實際供電量和水庫周邊一重山的生態(tài)公益林面積測算補償費，生態(tài)受益區(qū)反哺生態(tài)經(jīng)營區(qū)(下游補上游)以及以森林資源入股方式參與新建水電站和旅游區(qū)開發(fā)等[1]。同時，省、市兩級出臺相關(guān)優(yōu)惠政策，對重點生態(tài)區(qū)位商品林收儲完成的部分按面積給予補助，推進(jìn)重點生態(tài)區(qū)位商品林贖買進(jìn)度。

[1] 林力，蔡敏，廖建國.對福建省生態(tài)公益林收購的幾點思考 [J].林業(yè)經(jīng)濟問題，2014，34(1)：68-71.