羅永寬，王真宇

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國(guó)協(xié)商民主的價(jià)值契合與機(jī)制改進(jìn)
——基于中觀決策視角

羅永寬，王真宇

（武漢大學(xué)，湖北 武漢 430072）

我國(guó)協(xié)商民主從理論到實(shí)踐，從政治到價(jià)值，從機(jī)制到形式，學(xué)界內(nèi)是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智，有待于從中觀決策的角度去審視協(xié)商民主在決策價(jià)值與運(yùn)行機(jī)制改進(jìn)等相關(guān)研究，目的在于解決協(xié)商民主中存在的制度缺損、執(zhí)行走樣、決策不協(xié)調(diào)等諸多困境，改進(jìn)、完善協(xié)商民主機(jī)構(gòu)與機(jī)制，引導(dǎo)民眾廣泛、自由參與協(xié)商活動(dòng)，規(guī)范中觀協(xié)商行為，解決宏觀與中觀協(xié)商民主協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，為推進(jìn)協(xié)商民主研究與實(shí)踐探索達(dá)成更多共識(shí)。

協(xié)商民主；中觀視角；價(jià)值契合；機(jī)制改進(jìn)

1980年美國(guó)學(xué)者約瑟夫·畢賽特在《協(xié)商民主：共和政府的多數(shù)原則》一文中首次提出協(xié)商民主的概念，自此中西方學(xué)者從不同的方式與角度展開(kāi)了協(xié)商民主的學(xué)術(shù)探討。21世紀(jì)之初，我國(guó)學(xué)者開(kāi)始關(guān)注協(xié)商民主，賦予協(xié)商民主更豐富的內(nèi)涵和新意，并且推動(dòng)了協(xié)商民主的實(shí)踐發(fā)展。經(jīng)歷幾十年的發(fā)展，我國(guó)協(xié)商民主在頂層制度設(shè)計(jì)、基層治理實(shí)踐等方面取得了豐碩的研究成果，但是在實(shí)現(xiàn)廣泛的公共協(xié)商和有效的政治參與等中觀視角上依然陷入后勁不足的困境，究其原因在于無(wú)法激發(fā)協(xié)商民主的主體效能。協(xié)商民主的中觀視角是相當(dāng)于宏觀與微觀之間的層級(jí)視角，在中觀決策系統(tǒng)中，決策（組織）主體主要有地方黨委、人大、政府、政協(xié)等組織及權(quán)力機(jī)構(gòu)部門(mén)，凡涉及地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活等重大問(wèn)題，都由其來(lái)行使協(xié)商權(quán)、決定權(quán)、地方政策的制定權(quán)。協(xié)商民主的中觀決策視角，介乎于頂層制度設(shè)計(jì)與基層治理實(shí)踐，是連接協(xié)商民主制度與基層協(xié)商民主實(shí)踐的重要橋梁，是激發(fā)協(xié)商民主制度優(yōu)勢(shì)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的關(guān)鍵一步，是協(xié)商民主理論與實(shí)踐在我國(guó)發(fā)展的重要體現(xiàn)。因此，從中觀決策視角審視我國(guó)協(xié)商民主的價(jià)值契合與機(jī)制改進(jìn)，對(duì)于進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)協(xié)商民主具有重要意義。

一、協(xié)商民主理論與價(jià)值的關(guān)切

協(xié)商民主可以理解成一種理性的決策形式，不僅反映了參與者先前的利益和觀點(diǎn)，而且還反映了他們?cè)谒伎几鞣接^點(diǎn)之后做出的判斷，以及應(yīng)該用來(lái)解決分歧的原則和程序。[1](p26-33)關(guān)于協(xié)商民主的價(jià)值，李效熙、鄭雅卓認(rèn)為協(xié)商民主體現(xiàn)了民主理論在當(dāng)代社會(huì)的新發(fā)展，具有許多傳統(tǒng)代議制民主無(wú)法取代的價(jià)值。[2]至于協(xié)商民主在決策中的應(yīng)用，有學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主在決策過(guò)程中的環(huán)節(jié)，對(duì)話、磋商、討論、聽(tīng)證、交流、溝通、審議、辯論、爭(zhēng)論等協(xié)商民主的各種形式，其實(shí)都是公民參與政治生活的重要渠道以及決策科學(xué)化民主化不可或缺的環(huán)節(jié)。從協(xié)商決策的角度來(lái)看，我國(guó)協(xié)商民主不是協(xié)商和民主一般意義上的融合，而是一種新興的決策方式與決策形成機(jī)制，協(xié)商是民主的形式，民主是決策的過(guò)程，目的是達(dá)到科學(xué)、合理的決策。協(xié)商民主的價(jià)值主要體現(xiàn)如下幾個(gè)方面：

（一）協(xié)商民主為公共決策組織找到一種公認(rèn)的決策方式。

民主協(xié)商的核心是通過(guò)平等互動(dòng)與磋商的方式達(dá)成一種利益均衡，使各方的利益得到相應(yīng)的考慮與照顧，最終形成一種彼此接受的解決方案。[3](p94-97)政黨、政府、公共組織、社會(huì)團(tuán)體等利益集團(tuán)，在對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、生活、安全等領(lǐng)域或者社會(huì)共同關(guān)注的、涉及廣大民眾切身利益的問(wèn)題進(jìn)行決策時(shí)，可通過(guò)協(xié)商民主預(yù)設(shè)的決策程序與方式進(jìn)行平等、自由的互動(dòng)、交流、磋商、審議，使各方了解并尊重彼此的立場(chǎng)、意見(jiàn)、訴求、分歧，從而在公共利益最大化的前提下，以協(xié)商的形式找到最大共識(shí)，并達(dá)成各方均可接受的決策方案或政策措施。[4]這種決策方式雖然決策效率不一定高，但它肯定是大多數(shù)人尤其是社會(huì)民眾最歡迎的。

（二）協(xié)商民主為民眾參與公共決策找到一種新的參與渠道。

協(xié)商民主作為理性決策的一種好形式，恰好能為實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、合理決策、民主決策找到一條重要參與渠道，是在既有民主政治基礎(chǔ)上的一種綜合戰(zhàn)略升華，是推動(dòng)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的重要舉措，有效避免參與決策的過(guò)程僅被少數(shù)知識(shí)精英、白領(lǐng)群體所掌控，給予了民眾參與協(xié)商、表達(dá)合理訴求的便利和機(jī)會(huì)，把他們的利益和想法納入決策和政策的制定框架內(nèi)。

（三）協(xié)商民主為科學(xué)、合理的公共決策奠定了制度基礎(chǔ)。

通常情況下，重大決策采用協(xié)商民主的方法走協(xié)商民主的決策程序，是保障決策的科學(xué)、合理的重要前提條件。只有經(jīng)過(guò)廣泛參與，通過(guò)利益相關(guān)者平等對(duì)話與協(xié)商，發(fā)揮出集體智慧，集思廣益，才能保證決策機(jī)制的完整性和正當(dāng)性。[5](p47-56)經(jīng)過(guò)協(xié)商民主的主體與客體充分地討論、協(xié)商和論證，讓可行性與不可行性的觀點(diǎn)、立場(chǎng)相互碰撞，更容易發(fā)現(xiàn)動(dòng)議事項(xiàng)其中的真諦與問(wèn)題，在決策目標(biāo)的約束下，進(jìn)一步找到發(fā)揚(yáng)優(yōu)勢(shì)、解決問(wèn)題的辦法和措施，經(jīng)過(guò)補(bǔ)充、修改、完善動(dòng)議事項(xiàng)，最后做出的決策不一定是最優(yōu)，但協(xié)商民主一整套決策機(jī)制保證了其科學(xué)性和合理性。

（四）協(xié)商民主制定的政策更容易在社會(huì)民眾中得到貫徹執(zhí)行。

一項(xiàng)新的政策出臺(tái)或者一項(xiàng)動(dòng)議事項(xiàng)在決策前、決策中，甚至執(zhí)行反饋的全過(guò)程，均可通過(guò)引入?yún)f(xié)商民主的程序、決策機(jī)制來(lái)完成。經(jīng)過(guò)主體與客體，各種不同利益集團(tuán)的多次磋商博弈，力求通過(guò)不斷的協(xié)商與溝通，消除參與其中的不同組織、不同人群之間的沖突與分歧，使得各方都能比較了解決策的全過(guò)程，從而促使人們努力達(dá)成并遵守共識(shí)協(xié)議。由此，通過(guò)協(xié)商民主的程序形成的決策結(jié)果或者政策措施更容易得到多數(shù)人的理解和認(rèn)同，在具體的貫徹執(zhí)行中易于順利實(shí)施。

（五）協(xié)商民主形成的公共決策可抑制決策組織的腐敗行為。

協(xié)商民主形成的公共決策有一個(gè)顯著優(yōu)點(diǎn)，即最大程度上體現(xiàn)大多數(shù)公眾的利益。協(xié)商民主按照規(guī)定的程序、議事的規(guī)則多次協(xié)商，通過(guò)公開(kāi)透明的方式，從事項(xiàng)動(dòng)議-討論主旨-起草方案-收集意見(jiàn)-反饋情況-修改方案-形成決策-反饋完善依次完成，包括對(duì)決策失誤的責(zé)任追究，這有利于決策組織或決策者做出符合本地區(qū)實(shí)際、反映群眾利益的決策，對(duì)尋租及貪腐行為的產(chǎn)生也形成諸多限制，最終以公眾的滿意度來(lái)檢驗(yàn)決策的結(jié)果合理與否，有益于彰顯社會(huì)正義。

二、協(xié)商民主的中觀缺失與問(wèn)題解析

協(xié)商民主中觀視角的發(fā)展困境，實(shí)際上體現(xiàn)出協(xié)商民主的主體效能問(wèn)題，尤其是在涉及地方社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活等重大問(wèn)題上，以協(xié)商民主的決策方式來(lái)審視中觀協(xié)商民主，從形式到內(nèi)容都存在制度缺損和錯(cuò)位。

（一）協(xié)商民主缺乏動(dòng)議事項(xiàng)基本規(guī)范。

從中觀的公共決策及政策制定過(guò)程看，從立項(xiàng)開(kāi)始就存在著隨意性、零散化現(xiàn)象，協(xié)商民主的動(dòng)議事項(xiàng)缺乏制度保障，[6](p5-11)由于民眾參與協(xié)商、民主決策也不是法律的硬性要求，決策組織對(duì)動(dòng)議事項(xiàng)是否采用了協(xié)商民主的方式，是否經(jīng)過(guò)了協(xié)商民主的程序來(lái)完成最終決策并不承擔(dān)法律責(zé)任。一些地方?jīng)Q策組織及權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)協(xié)商決策的具體程序操作，如對(duì)哪些動(dòng)議事項(xiàng)需要公開(kāi)讓民眾參與，具體由哪個(gè)部門(mén)來(lái)牽頭組織實(shí)施，需要在哪個(gè)層面發(fā)動(dòng)，并沒(méi)有完整的制度規(guī)定。一些地方認(rèn)為只是按部就班把有些需要討論、研究的事項(xiàng)推給人大、政協(xié)，有些就由地方黨委、政府讓動(dòng)議事項(xiàng)的有關(guān)部門(mén)組織相關(guān)代表或者群眾召開(kāi)一個(gè)討論會(huì)或座談會(huì)，聽(tīng)聽(tīng)意見(jiàn)或建議，走形式過(guò)場(chǎng)，這就無(wú)法發(fā)揮協(xié)商民主對(duì)決策參與、政策制定的影響力。

（二）意見(jiàn)吸納和決策論證不充分。

民眾有機(jī)會(huì)通過(guò)協(xié)商民主的方式參與到參政、議政、民主決策，是人民當(dāng)家作主的具體體現(xiàn)。他們通過(guò)合法、合理的渠道正當(dāng)表達(dá)對(duì)重大問(wèn)題、民生政策的看法以及對(duì)公共利益的訴求，是其基本權(quán)利所在。即使民眾的意見(jiàn)與決策組織機(jī)構(gòu)不一致，亦理應(yīng)受到重視，在決策前、決策中，公開(kāi)有關(guān)不同意見(jiàn)，反復(fù)協(xié)商溝通，找到正確決策方案。但這在現(xiàn)實(shí)中很難實(shí)現(xiàn)，例如，2016年鄭州投資6.5億建設(shè)立交橋，立交橋建成開(kāi)通后就出現(xiàn)交通擁堵現(xiàn)象。決策事前、事中民眾和交警表達(dá)與方案相左的意見(jiàn)，不僅沒(méi)有予以公開(kāi)，也沒(méi)有得以重視，民眾和交警的意見(jiàn)并沒(méi)有被采納到規(guī)劃決策中來(lái)，導(dǎo)致決策失誤。在當(dāng)今自媒體盛行的情況下，地方?jīng)Q策組織怕公開(kāi)及采納以后，引起更多連鎖反應(yīng)、負(fù)面效應(yīng)，相左的意見(jiàn)公開(kāi)程度與采納就非常有限。這不僅挫傷了參與者熱情和積極性，而且有悖于科學(xué)決策機(jī)制設(shè)計(jì)的初衷。

（三）涉及民生事項(xiàng)的協(xié)商不充分。

隨著我國(guó)協(xié)商民主建設(shè)加快推進(jìn)，2015年2月中共中央印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)社會(huì)主義協(xié)商民主建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)協(xié)商民主是在中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，人民內(nèi)部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問(wèn)題和涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在決策之前和決策實(shí)施之中開(kāi)展廣泛協(xié)商。但現(xiàn)實(shí)中涉及群眾切身利益的實(shí)際問(wèn)題，在地方?jīng)Q策主體組織的民眾參與協(xié)商，收集當(dāng)?shù)孛癖姷囊庖?jiàn)、建議、想法的過(guò)程中，雖然也在探索做這方面的工作，有些甚至做了決策前的大量準(zhǔn)備工作，包括專(zhuān)家論證、可行論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，似乎考慮已經(jīng)很細(xì)致了。恰恰在協(xié)商民主方面，由于涉及人數(shù)較多，時(shí)間較長(zhǎng)，過(guò)程復(fù)雜，協(xié)商溝通往往是不充分的，出問(wèn)題就在所難免。比如，2016年6月25日，湖北仙桃市擬建生活垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目工程，引發(fā)社會(huì)廣泛關(guān)注，各種言論刷爆了當(dāng)?shù)氐呐笥讶驼搲?。民眾不滿的主要是該項(xiàng)目工程選擇地點(diǎn)距離居住區(qū)不夠遠(yuǎn)，以及擔(dān)心焚燒廠能否嚴(yán)格按照規(guī)范運(yùn)作缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。為此，部分民眾群聚街頭抗議新建生活垃圾焚燒發(fā)電站項(xiàng)目，引發(fā)了群體性事件，這與協(xié)商民主不充分有直接關(guān)聯(lián)。

（四）民眾參與協(xié)商與民主決策不協(xié)調(diào)

現(xiàn)在多數(shù)地方中觀決策組織開(kāi)展民主協(xié)商，通常采用的方式是座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)、咨詢(xún)會(huì)、專(zhuān)題協(xié)商會(huì)，基本限于本級(jí)黨政組織特別關(guān)切、上級(jí)組織又非常強(qiáng)調(diào)的政策制定或動(dòng)議事項(xiàng)。實(shí)際上涉及的重大民生政策和動(dòng)議事項(xiàng)很多無(wú)法納入?yún)f(xié)商民主的范疇，一般民眾參與到?jīng)Q策主體組織的協(xié)商民主活動(dòng)，參與協(xié)商民主所表達(dá)的想法、建議、意見(jiàn)被采用的情況有待加強(qiáng)。至于那些上級(jí)沒(méi)有強(qiáng)調(diào)，或沒(méi)明文規(guī)定的公共決策事項(xiàng)，地方組織的協(xié)商活動(dòng)就是走走協(xié)商民主的形式而已，從而導(dǎo)致民眾參與協(xié)商與民主決策不協(xié)調(diào)，形成的決策缺乏社會(huì)認(rèn)同感和公信力。

三、協(xié)商民主的縱深推進(jìn)路徑與方略

改進(jìn)、完善協(xié)商民主的決策機(jī)制，既要立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況，更要著眼中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的大方向，創(chuàng)造條件加快推進(jìn)其向縱深發(fā)展。

（一）開(kāi)放協(xié)商民主的民眾參與機(jī)制。

參與渠道是民眾切實(shí)參與地方協(xié)商民主、實(shí)現(xiàn)決策組織與民眾互動(dòng)的載體。要推進(jìn)協(xié)商民主在地方?jīng)Q策中應(yīng)用，必須全面開(kāi)放協(xié)商民主的參與機(jī)制。根據(jù)不同群體尤其是弱勢(shì)群體利益表達(dá)的需要，在協(xié)商民主參與的領(lǐng)域，全面開(kāi)放動(dòng)議、議事、對(duì)話、磋商、溝通、審議、討論、辯論、議事、會(huì)談、論壇、走訪、懇談等多種形式，廣泛運(yùn)用微信公眾號(hào)、微博、論壇、網(wǎng)絡(luò)等新興載體，增加交互性、去中心化，為決策組織和民眾互動(dòng)創(chuàng)造條件，讓處于弱勢(shì)群體的民眾從動(dòng)議事項(xiàng)的立項(xiàng)到地方政策制定、決策結(jié)果的應(yīng)用、政策實(shí)施中的評(píng)議等全過(guò)程自由參與。遇到民眾反響強(qiáng)烈的問(wèn)題，應(yīng)進(jìn)行零距離的協(xié)商，按程序約定有興趣的民眾參與其中，最大限度擴(kuò)大協(xié)商的參與面。

（二）建立主體與客體之間的充分協(xié)商機(jī)制。

在規(guī)范的協(xié)商民主決策的框架內(nèi),協(xié)商是由決策（組織）主體與參與（民眾）客體之間就共同關(guān)心、關(guān)注的問(wèn)題依據(jù)協(xié)商民主制度和規(guī)定程序來(lái)實(shí)現(xiàn)的，所以建立主體與客體之間的充分協(xié)商機(jī)制是十分必要的。其機(jī)制實(shí)現(xiàn)前提是一切以人為本，尊重和保障民眾正當(dāng)合理的共同權(quán)益，讓參與者民眾尤其是弱勢(shì)群體能平等自由地參與協(xié)商，在協(xié)商環(huán)節(jié)享有同等的地位與話語(yǔ)權(quán)。通過(guò)觀點(diǎn)碰撞、交流溝通，在進(jìn)行決策環(huán)節(jié)前的零距離協(xié)商中，堅(jiān)持問(wèn)題分析導(dǎo)向，集思廣益、廣納諫言；在協(xié)商這個(gè)環(huán)節(jié)，盡量通過(guò)不同方式、不同形式，在合適的場(chǎng)合、合適的時(shí)點(diǎn)，公開(kāi)有關(guān)進(jìn)程和情況，必要時(shí)進(jìn)行專(zhuān)題聽(tīng)證，以確保協(xié)商的問(wèn)題能夠得到充分表達(dá)、有效溝通，最大限度地形成共識(shí)，消解或縮小利益分歧。這樣制定的政策或通過(guò)的決定事項(xiàng)才具有社會(huì)的認(rèn)同感和公信力。

（三）改進(jìn)既有用又管用的協(xié)商民主推進(jìn)機(jī)制。

有了明確的規(guī)范，才能有效運(yùn)行。要用制度來(lái)界定必須納入?yún)f(xié)商民主程序的重大事項(xiàng)，在地方權(quán)力決策組織決策之前、法定會(huì)議表決之前、行政組織決定之前進(jìn)行協(xié)商民主，決策組織盡可能地通過(guò)各種公開(kāi)形式告知民眾，介紹有關(guān)基本情況，方便民眾有機(jī)會(huì)參與、有渠道參與，讓其成為一項(xiàng)常態(tài)性的地方協(xié)商民主決策制度。通過(guò)內(nèi)生性的決策權(quán)力機(jī)構(gòu)與外部性社會(huì)民眾互動(dòng)，廣納群言，廣集民智，找到最大的共識(shí)，同時(shí)拿出有說(shuō)服力的依據(jù)，供最后有權(quán)決策者參考，做出科學(xué)、合理的決策。

（四）完善實(shí)施民主決策反饋修正機(jī)制。

在地方?jīng)Q策組織的決策完成過(guò)程中，除了對(duì)民主決策中的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行協(xié)商外，還需要建立、完善、實(shí)施民主決策反饋修正機(jī)制。[7](p13-14)意在引入民眾對(duì)地方?jīng)Q策組織制定的政策或通過(guò)的決策方案，進(jìn)行評(píng)議、反饋，包括客觀評(píng)價(jià)預(yù)期效果，是否出現(xiàn)原來(lái)未能預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，是否需要對(duì)決策進(jìn)行重新設(shè)計(jì)修正。通過(guò)跟蹤決策組織制定的政策或通過(guò)的決策方案在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的不科學(xué)、不合理的地方，以及實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，收集匯總有關(guān)反饋信息，信息收集還應(yīng)開(kāi)闊視野、接地氣，例如通過(guò)反映社情民意的網(wǎng)上交流平臺(tái)來(lái)收集民眾意愿。決策方案論證之后有需要修正的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充、修改、完善，使決策更加科學(xué)、合理，確保民主決策更加符合客觀實(shí)際。

四、結(jié)語(yǔ)

從中觀協(xié)商民主的視角來(lái)審視民主決策，從形式到內(nèi)容都存在機(jī)構(gòu)非專(zhuān)、制度缺損、執(zhí)行走樣、決策錯(cuò)位等諸多機(jī)制性困境。改進(jìn)、完善協(xié)商民主的決策機(jī)制，既要立足當(dāng)前現(xiàn)實(shí)情況，更要著眼中國(guó)特色社會(huì)主義發(fā)展的大方向，特別是地方?jīng)Q策組織應(yīng)該及時(shí)跟進(jìn)，把握大局，公正全面地做出正確合理的選擇，引導(dǎo)協(xié)商民主有條不紊地推進(jìn)，改進(jìn)、完善協(xié)商民主機(jī)構(gòu)與機(jī)制，引導(dǎo)民眾廣泛、自由參與，規(guī)范中觀協(xié)商行為，解決宏觀協(xié)商民主與中觀協(xié)調(diào)發(fā)展問(wèn)題，為推進(jìn)協(xié)商民主研究與實(shí)踐探索達(dá)成更多共識(shí)，在實(shí)現(xiàn)其價(jià)值上下真功夫。

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責(zé)任編輯申華

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A

1003-8477（2017）04-0041-04

羅永寬（1966—），男，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)、教授、博士生導(dǎo)師；王真宇（1990—），女，武漢大學(xué)馬克思主義學(xué)院博士研究生。