楊 丹，徐繼敏

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

行政訴訟時(shí)效延長(zhǎng)的困境與調(diào)整

楊 丹1，徐繼敏2

（四川大學(xué) 法學(xué)院，四川 成都 610207）

2014年《行政訴訟法》修正案將訴訟時(shí)效延長(zhǎng)至6個(gè)月，對(duì)于保障原告訴權(quán)具有積極意義，但給部分行政管理措施帶來(lái)障礙，并影響行政效率。6個(gè)月較長(zhǎng)時(shí)效、起訴期限未類型化以及錯(cuò)誤將訴訟時(shí)效與行政管理措施掛鉤是造成新訴訟時(shí)效難以平衡行政管理與權(quán)利救濟(jì)的主要原因。建議修改行政管理領(lǐng)域法律法規(guī)，取消部分訴訟時(shí)效與管理措施的掛鉤?；谛姓V訟的特殊性，應(yīng)重新確立時(shí)效起算點(diǎn)，采用“短時(shí)效”主義與類型化相結(jié)合的方式，以期兼顧行政管理與個(gè)人權(quán)利保障，推進(jìn)行政訴訟時(shí)效制度的完善。

起訴期限；行政效率；相對(duì)人權(quán)利保障；時(shí)效類型化；起算點(diǎn)

2014年《行政訴訟法》修訂案將行政訴訟時(shí)效由3個(gè)月延長(zhǎng)至6個(gè)月，這對(duì)于保障原告訴訟權(quán)益、解決“立案難、審理難、執(zhí)行難”等訴訟中存在的突出問(wèn)題具有重要意義。我國(guó)有不少法律將行政管理活動(dòng)與訴訟時(shí)效掛鉤，如《行政強(qiáng)制法》第五十三條規(guī)定，“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒(méi)有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。依據(jù)該條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行的條件是行政訴訟時(shí)效屆滿時(shí)原告未提起行政訴訟，那么訴訟時(shí)效延長(zhǎng)意味著行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的期限延長(zhǎng)。另外，《行政強(qiáng)制法》規(guī)定查封、扣押措施的期限為1個(gè)月，特殊情況可延長(zhǎng)1個(gè)月。對(duì)于行政程序中已經(jīng)采取查封、扣押措施的案件，行政訴訟時(shí)效延長(zhǎng)，意味著行政機(jī)關(guān)在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前必須解除查封、扣押措施，導(dǎo)致原本可以強(qiáng)制執(zhí)行的行政案件因解除查封、扣押措施而無(wú)法強(qiáng)制執(zhí)行。修訂后的行政訴訟時(shí)效是否合理，與行政管理期限存在何種關(guān)系，以及如何解決訴訟時(shí)效給行政管理帶來(lái)的問(wèn)題？本文擬對(duì)《行政強(qiáng)制法》等法律規(guī)定的期限與訴訟時(shí)效予以梳理，剖析訴訟時(shí)效延長(zhǎng)所導(dǎo)致的行政管理困境的原因，并在現(xiàn)代公共行政和行政法三元社會(huì)①關(guān)系的視域下，思考完善我國(guó)行政訴訟時(shí)效制度的法律措施。

一、行政訴訟時(shí)效延長(zhǎng)對(duì)行政管理的負(fù)面影響

作為行政訴訟的基本制度，行政訴訟時(shí)效是2014年《行政訴訟法》修改的重要內(nèi)容，修改后的行政訴訟時(shí)效主要分為四類：（1）一般案件起訴期限為6個(gè)月，明確行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)的適用該期限；（2）經(jīng)復(fù)議的案件起訴期限為15日；（3）不動(dòng)產(chǎn)案件最長(zhǎng)起訴期限為20年，一般案件為5年，未被告知起訴權(quán)或起訴期限的案件起訴期限為2年；（4）緊急情況下請(qǐng)求行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)職責(zé)的案件不受上述三類期限的限制。6個(gè)月、15日、20年、5年、2年和無(wú)期限限制的起訴期限，以廣覆蓋性推動(dòng)行政訴訟發(fā)揮解決糾紛的功能，以最大限度地實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。行政訴訟時(shí)效由3個(gè)月延至6個(gè)月的初衷在于解決期限過(guò)短給相對(duì)人造成的入訟困境，使之在相對(duì)充裕的期限內(nèi)認(rèn)識(shí)行政爭(zhēng)議并準(zhǔn)備行政訴訟事宜，對(duì)于保障公民、法人或其他組織的訴權(quán)具有積極意義，但對(duì)行政管理帶來(lái)較大負(fù)面影響，導(dǎo)致部分行政管理措施實(shí)施困難。

（一）訴訟時(shí)效延長(zhǎng)對(duì)部分行政行為效率的負(fù)面影響

我國(guó)部分法律將行政訴訟時(shí)效與行政管理行為掛鉤。如《行政強(qiáng)制法》第四十四條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制拆除違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等，應(yīng)在當(dāng)事人于法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟，又不自行拆除的條件下行使?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“責(zé)令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施的，建設(shè)單位或者個(gè)人必須立即停止施工，自行拆除；對(duì)繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)有權(quán)制止。建設(shè)單位或者個(gè)人對(duì)責(zé)令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責(zé)令限期拆除決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，費(fèi)用由違法者承擔(dān)?！保ā缎姓?qiáng)制法》對(duì)此條規(guī)定作了部分修訂）其他違法建筑物拆除則適用《行政訴訟法》規(guī)定的6個(gè)月的一般起訴期限。

對(duì)于非法占地的違法建筑物，當(dāng)事人在15日內(nèi)直接提起行政訴訟且被人民法院立案受理的，人民法院應(yīng)在6個(gè)月內(nèi)審結(jié)案件；當(dāng)事人如果不服一審判決需在15日內(nèi)提起上訴，二審法院在受理后3個(gè)月內(nèi)作出終審判決。一旦判決支持行政機(jī)關(guān)，自作出強(qiáng)制拆除決定至最后拆除至少需經(jīng)歷10個(gè)月，其他違法建筑拆除則需要15.5個(gè)月。經(jīng)行政復(fù)議的違法建筑，最長(zhǎng)可在14個(gè)月后才能實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制拆除。一旦進(jìn)入訴訟階段，強(qiáng)制拆除的決定不具備強(qiáng)制執(zhí)行效力，其間若當(dāng)事人繼續(xù)建設(shè)或使用違法建筑，經(jīng)10個(gè)月、15.5個(gè)月或14個(gè)月之久，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生輻射作用，再行強(qiáng)制拆除將遭受巨大阻力?；蛘?，當(dāng)事人在接到自行拆除命令時(shí)，選擇行政復(fù)議或訴訟以阻止行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制拆除行為，再通過(guò)補(bǔ)辦手續(xù)執(zhí)照等滿足程序性要件使之合法，將使得行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制拆除對(duì)象落空。

過(guò)長(zhǎng)的訴訟時(shí)效，導(dǎo)致行政強(qiáng)制難以實(shí)現(xiàn)或行政效率降低。行政決定作出后，如果行政相對(duì)人知道訴權(quán)但不同意行政行為，應(yīng)當(dāng)限制其在較短時(shí)間之內(nèi)提起訴訟，延長(zhǎng)時(shí)效對(duì)其權(quán)益保障并無(wú)特別意義。

（二）訴訟時(shí)效延長(zhǎng)導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行困難

我國(guó)《行政強(qiáng)制法》第二十五條、第三十二條規(guī)定查封、扣押和凍結(jié)的期限為30日，情況復(fù)雜的最長(zhǎng)為60日，在一定程度上保障了強(qiáng)制執(zhí)行的實(shí)現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)產(chǎn)采取強(qiáng)制措施后，可能作出兩類行為：一類是確認(rèn)無(wú)違法行為或不需要作出行政決定，以及作出沒(méi)收或依法銷毀違法物品的行政決定；第二類是對(duì)行政相對(duì)人作出罰款或要求其繳納一定財(cái)產(chǎn)的行政決定②。若行政機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，均應(yīng)申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，還需具備：（1）已經(jīng)或即將采取強(qiáng)制執(zhí)行措施；（2）行政相對(duì)人在法定期限內(nèi)不提起行政復(fù)議也不提起行政訴訟；（3）行政相對(duì)人不履行行政決定。

一般情況下，行政機(jī)關(guān)在起訴期限屆滿前向法院申請(qǐng)執(zhí)行，自作出強(qiáng)制措施決定至申請(qǐng)執(zhí)行期限約為150日至180日；情況復(fù)雜的，約為120日至180日。超出的150日或120日，被采取措施的財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何處置？若重新采取強(qiáng)制措施，行政機(jī)關(guān)重復(fù)行為對(duì)相對(duì)人利益的損害遠(yuǎn)大于不解除強(qiáng)制措施，故不可行；若解除強(qiáng)制措施，則導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)不在行政權(quán)控制范圍內(nèi)，將無(wú)對(duì)象供法院執(zhí)行，先前的強(qiáng)制措施將喪失意義③。延長(zhǎng)訴訟時(shí)效意味著在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前就應(yīng)當(dāng)解除強(qiáng)制措施，此時(shí)將無(wú)財(cái)產(chǎn)可供法院執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)將被架空。

我國(guó)“或復(fù)議或訴訟”的權(quán)利救濟(jì)體系決定只要任一救濟(jì)程序的期限屆滿，行政機(jī)關(guān)即可向人民法院申請(qǐng)執(zhí)行。如果行政相對(duì)人未明確表示復(fù)議或者訴訟，那么行政機(jī)關(guān)可自由裁量選擇適用利己程序。那么，在行政訴訟時(shí)效延長(zhǎng)的情況下，強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)間也隨之延長(zhǎng)，行政機(jī)關(guān)作出首先適用復(fù)議期限屆滿的選擇將可能成為常態(tài)。

（三）訴訟時(shí)效延長(zhǎng)影響行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性

行政法律關(guān)系是行政管理活動(dòng)中行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間不平等的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，在一定時(shí)間和地域內(nèi)這類法律關(guān)系是行政機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)管理秩序的基礎(chǔ)。那么，行政決定或裁決與行政裁判的作出可能涉及對(duì)行政管理秩序的糾正與創(chuàng)新，直接作用于特定或不特定的第三人。倘若有效行政決定久拖未決或未及時(shí)執(zhí)行，將有損行政法律關(guān)系的穩(wěn)定性。

訴訟時(shí)效越長(zhǎng)，證據(jù)消滅、記憶削弱的可能性就越大，證明較久遠(yuǎn)發(fā)生的法律事實(shí)遠(yuǎn)比證明新近發(fā)生的法律事實(shí)要難，因行政訴訟“舉證責(zé)任倒置”的緣故會(huì)加重行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，而且久拖未決的客觀法律事實(shí)也可能因此變得模糊不清，不利于訴訟爭(zhēng)議的解決。此外，與民事訴訟時(shí)效相比，行政訴訟時(shí)效的特殊性在于其對(duì)行政管理活動(dòng)的約束：督促行政機(jī)關(guān)在法定職責(zé)范圍內(nèi)履行告知義務(wù)和注意義務(wù)，以及賦予行政機(jī)關(guān)一定的期待利益。如果一項(xiàng)行政決定或裁決因法律允許相對(duì)人過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的懈怠而遭到質(zhì)疑，那么行政機(jī)關(guān)可能面臨長(zhǎng)期的“提心吊膽”，直接影響其對(duì)“平靜”利益④的期待，執(zhí)法權(quán)威持續(xù)受到威脅可能導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在行政管理活動(dòng)中的瞻前顧后和力不從心，從而不利于行政法律關(guān)系的穩(wěn)定和社會(huì)秩序的維護(hù)。

二、行政訴訟時(shí)效制度困境解析

（一）部分掛鉤行為錯(cuò)誤解讀行政訴訟時(shí)效

訴訟時(shí)效為發(fā)揮其基本功能，即解決行政爭(zhēng)議、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)以及權(quán)力監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)以存在爭(zhēng)議為前提，以審查判斷當(dāng)事人的請(qǐng)求是否成立為中心任務(wù)⑤。葉必豐教授指出，訴訟時(shí)效是訴訟法針對(duì)行政行為的形式確定力所作的制度設(shè)計(jì)⑥。根據(jù)日本學(xué)者的觀點(diǎn)，對(duì)相對(duì)人而言，其應(yīng)當(dāng)且僅能在此期間提起行政訴訟，那么訴訟時(shí)效既是對(duì)起訴權(quán)的保障，也意味著法律對(duì)相對(duì)人懈怠履行這項(xiàng)權(quán)利的容忍期限；而行政機(jī)關(guān)則在期限屆滿且相對(duì)人無(wú)任何訴訟行為的情況下確定行政行為不會(huì)因司法裁決而改變。

如果行政行為可以在行政訴訟中停止執(zhí)行，此時(shí)行政行為與訴訟時(shí)效的掛鉤就有必要。從表面上看，確定不變的訴訟時(shí)效可以保證行政管理措施的權(quán)威，但卻錯(cuò)誤解讀了行政訴訟時(shí)效的實(shí)質(zhì)。適用訴訟時(shí)效的初衷是實(shí)現(xiàn)行政決定的不可撤銷性以保障其后續(xù)執(zhí)行力和穩(wěn)定性，但行政決定作出之時(shí)即具備不經(jīng)法定程序不能隨意撤銷的效力。而訴訟時(shí)效是為規(guī)范相對(duì)人起訴行為而設(shè)置的程序性要件，用以判斷行政爭(zhēng)議能否進(jìn)入司法審查；又或是為了督促相對(duì)人積極履行行政決定并保證行政機(jī)關(guān)不作為訴訟被告，卻以剝奪相對(duì)人訴訟權(quán)利為對(duì)價(jià)，致使行政行為規(guī)避司法制約，明顯違背行政訴訟法基本功能的實(shí)現(xiàn)——保護(hù)相對(duì)人權(quán)益和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)。訴訟時(shí)效應(yīng)為實(shí)現(xiàn)司法救濟(jì)目的服務(wù)，法院終局裁決效力不僅約束相對(duì)人和行政機(jī)關(guān)，更輻射了與之關(guān)聯(lián)的行政決定或行政行為。但如果訴訟時(shí)效在行政程序中就發(fā)生作用，相對(duì)人喪失司法救濟(jì)權(quán)的概率將增加。

（二）訴訟時(shí)效延長(zhǎng)未兼顧行政效率，且混淆權(quán)利救濟(jì)功能

我國(guó)政府體制改革推行“國(guó)家行政”與“社會(huì)行政”并行，積極吸納市場(chǎng)與個(gè)人參與政府治理，形成公私合作治理新形態(tài)，促進(jìn)現(xiàn)代公共行政發(fā)展，使得行政法追求的價(jià)值目標(biāo)有所擴(kuò)大。行政法不僅追求依法行政的民主、法治價(jià)值目標(biāo)，還要追求行政法的效率價(jià)值。所謂行政效率，是指行政機(jī)關(guān)在依法行使職能時(shí)，耗費(fèi)最短的時(shí)間、最少的人員、最低的經(jīng)濟(jì)成本，高效完成行政管理任務(wù)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的最大化。然而，訴訟時(shí)效延長(zhǎng)較難保證行政管理效率，與現(xiàn)代公共行政目標(biāo)相悖。修改后的行政訴訟時(shí)效導(dǎo)致拆除違法建筑物可能發(fā)生在決定作出至少10個(gè)月之后，查封、扣押或凍結(jié)的財(cái)產(chǎn)因強(qiáng)制措施時(shí)限與訴訟時(shí)效銜接不當(dāng)而無(wú)法執(zhí)行。又如，交警在行使道路交通安全處罰權(quán)時(shí)，當(dāng)場(chǎng)向相對(duì)人交付行政處罰決定書并告知其所享有的訴權(quán)和訴訟時(shí)效，如果相對(duì)人在6個(gè)月起訴期限快屆滿之前起訴，客觀上將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)證據(jù)收集困難，且要分身應(yīng)訴，可能嚴(yán)重影響交通部門的管理效率。

“允許公民、組織在何時(shí)提起行政訴訟，關(guān)系到行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，也直接影響到公民、組織的權(quán)利救濟(jì)?！雹哂绕涫?004年“國(guó)家保障和保護(hù)人權(quán)”入憲后，行政訴訟制度改革逐漸加大對(duì)相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)的力度，促使訴訟時(shí)效的天平向相對(duì)人傾斜。但這樣的進(jìn)步也存在風(fēng)險(xiǎn)，即過(guò)分強(qiáng)調(diào)相對(duì)人一方權(quán)利救濟(jì)而忽視行政機(jī)關(guān)職權(quán)與社會(huì)公共秩序之間的密切關(guān)聯(lián)。延長(zhǎng)訴訟時(shí)效是進(jìn)一步降低對(duì)相對(duì)人懈怠的容忍標(biāo)準(zhǔn)，卻治標(biāo)不治本?！缎姓V訟法》修改陷入誤區(qū)，認(rèn)為目前相對(duì)人權(quán)利救濟(jì)不足主要是由訴訟時(shí)效太短導(dǎo)致的，故而認(rèn)為將訴訟時(shí)效延長(zhǎng)至一定期限就能保障相對(duì)人有充裕期限實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。但即使延長(zhǎng)訴訟時(shí)效也不能強(qiáng)制相對(duì)人提起行政訴訟，只要相對(duì)人不提起或無(wú)能力提起行政訴訟，“長(zhǎng)時(shí)效”也難以發(fā)揮作用。

實(shí)際上，訴訟時(shí)效起算點(diǎn)才是相對(duì)人權(quán)利保障的關(guān)鍵。修正案既規(guī)定“知道或應(yīng)當(dāng)知道行政行為作出之日”或“知道或應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或起訴期限之日”為一般起算日，也以“收到復(fù)議決定或復(fù)議期滿之日”或“行政行為作出之日”為客觀標(biāo)準(zhǔn)，前者往往是爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。原則上，行政機(jī)關(guān)一旦作出決定或裁決，應(yīng)當(dāng)采取公告、通知、郵寄等客觀形式送達(dá)相對(duì)人，方便相對(duì)人知曉行政行為和訴訟權(quán)利。實(shí)踐中的做法仍主要體現(xiàn)行政便利，忽略了相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”常晚于行政行為作出之時(shí)，甚至在訴訟時(shí)效屆滿后才獲知。換言之，在現(xiàn)有起算點(diǎn)制度的語(yǔ)境下，相對(duì)人認(rèn)知的滯后性往往導(dǎo)致其喪失司法救濟(jì)的最佳契機(jī)。此外，相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的內(nèi)容也是存在爭(zhēng)議的：究竟是得知行政機(jī)關(guān)、行政決定內(nèi)容、訴訟權(quán)利或訴訟期限之一即視為“知道”，還是應(yīng)在行政機(jī)關(guān)的注意提醒下獲知前述所有內(nèi)容？又或者，“知道或應(yīng)當(dāng)知道”權(quán)利受到侵害時(shí)開始計(jì)算時(shí)效——基于權(quán)利救濟(jì)？

（三）起訴期限類型化混亂，未充分體現(xiàn)行政訴訟的基本目的

經(jīng)過(guò)修訂，行政訴訟時(shí)效以6個(gè)月為一般期限，15日、2年、5年和20年為例外，但適用標(biāo)準(zhǔn)仍然混亂，導(dǎo)致起訴期限出現(xiàn)類型化混亂。比如，未修改訴訟時(shí)效之前，經(jīng)復(fù)議案件給予相對(duì)人提起異議的期限為75日（復(fù)議申請(qǐng)60日+起訴期限15日），已經(jīng)在3個(gè)月的基礎(chǔ)上人為減少15日；延長(zhǎng)訴訟時(shí)效后，這類案件允許相對(duì)人怠于行使起訴權(quán)的期限少105天，但在復(fù)議階段并沒(méi)有特別措施彌補(bǔ)其損失的時(shí)效利益。有學(xué)者認(rèn)為，區(qū)別對(duì)待經(jīng)復(fù)議案件的訴訟時(shí)效是出于節(jié)約司法資源的考慮，但復(fù)議機(jī)關(guān)的審查并不是真正意義的司法審查，即使被視為“準(zhǔn)司法”程序，其本質(zhì)上仍是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督程序。相對(duì)人選擇適用行政復(fù)議，如果在此階段即解決行政爭(zhēng)議，自然不會(huì)進(jìn)入司法程序，從而實(shí)現(xiàn)節(jié)約司法資源的目的，這應(yīng)當(dāng)是相對(duì)人“用盡行政救濟(jì)”的初衷。將經(jīng)復(fù)議案件的起訴期限縮短歸于節(jié)約司法資源的范疇，有違行政訴訟的平等原則。

此外，修正案仍然沿用區(qū)分最長(zhǎng)訴訟時(shí)效適用的規(guī)則，以是否涉及不動(dòng)產(chǎn)為標(biāo)準(zhǔn)。但《行政訴訟法》第十二條有關(guān)“受案范圍”涉及的行政行為，多以損害相對(duì)人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)以及其他權(quán)利為界定標(biāo)準(zhǔn)，并未特別區(qū)分“動(dòng)產(chǎn)”與“不動(dòng)產(chǎn)”。這樣一來(lái)，容易產(chǎn)生歧義：（1）行政訴訟具有兩個(gè)最長(zhǎng)訴訟時(shí)效，與“最長(zhǎng)”自相矛盾；（2）只要涉及不動(dòng)產(chǎn)的一律適用最長(zhǎng)起訴期限20年，不再考慮行政行為類別或侵害的權(quán)益屬性。

但是，“是否經(jīng)行政復(fù)議”與“是否涉及不動(dòng)產(chǎn)”也只是撤銷訴訟起訴期限的適用標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)《行政訴訟法》沒(méi)有因各種不同的訴訟請(qǐng)求設(shè)置不同的訴訟規(guī)則，所有行政案件完全采用撤銷訴訟一元化的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)審理。生搬硬套地把撤銷之訴的訴訟時(shí)效適用于所有訴訟類型，很難通過(guò)訴訟時(shí)效體現(xiàn)相對(duì)人不同的訴求。

三、完善行政訴訟時(shí)效制度的建議

經(jīng)前文分析可知，訴訟時(shí)效延長(zhǎng)造成強(qiáng)制執(zhí)行困難等管理措施障礙，并嚴(yán)重影響行政效率。為解決這一難題，應(yīng)當(dāng)取消訴訟時(shí)效與管理措施掛鉤的規(guī)定，另行確定管理期限，以滿足行政管理的需求。在借鑒域外經(jīng)驗(yàn)并考察我國(guó)基本情況的基礎(chǔ)上，筆者提出如下完善建議：

（一）改革行政管理措施與訴訟時(shí)效掛鉤制度

美國(guó)訴訟時(shí)效的確定除部分領(lǐng)域法定以外，主要交由法官裁量。法律規(guī)定以行政處罰作為執(zhí)行方式，如果這種處罰的方式需要當(dāng)事人為一定行為或不為一定行為，在當(dāng)事人不遵守時(shí)，往往要申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。盡管法律并沒(méi)有授權(quán)行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，但若當(dāng)事人不履行，行政機(jī)關(guān)仍可采取執(zhí)行措施⑧。《美國(guó)聯(lián)邦稅法典》賦予稅收機(jī)關(guān)強(qiáng)制征稅的權(quán)力，手段主要包括扣押或出售，這一點(diǎn)與我國(guó)存在不同。當(dāng)扣押實(shí)際執(zhí)行，即表明強(qiáng)制執(zhí)行的開始，也就不存在我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中規(guī)定的扣押一定期限后再作出是否執(zhí)行的決定。大陸法系國(guó)家則采行“行政權(quán)優(yōu)位”原則，大量案件無(wú)需通過(guò)法院即能得以執(zhí)行，訴訟時(shí)效的運(yùn)用甚少，但卻在法律中明確規(guī)定各執(zhí)行階段的期限。比如，德國(guó)法律賦予行政機(jī)關(guān)執(zhí)行權(quán)，除非執(zhí)行機(jī)關(guān)為普通的行政機(jī)關(guān)，無(wú)直接強(qiáng)制能力的，得請(qǐng)求警察機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行。

在我國(guó)，訴訟時(shí)效延長(zhǎng)或縮短都將實(shí)質(zhì)性影響法院強(qiáng)制執(zhí)行的啟動(dòng)。筆者建議取消訴訟時(shí)效與強(qiáng)制執(zhí)行等管理措施之間的掛鉤，依據(jù)行政管理規(guī)律與特點(diǎn)設(shè)置相應(yīng)時(shí)效。首先，厘清立法先后邏輯，明確行政管理類法律法規(guī)在事前、事中對(duì)社會(huì)秩序的維護(hù)，發(fā)揮《行政訴訟法》的事后救濟(jì)功能?！缎姓V訟法》的頒布掀起政府行為規(guī)范熱潮，在促進(jìn)行政法體系完善的同時(shí)也使得部分行政立法過(guò)分迎合《行政訴訟法》的實(shí)施。將訴訟時(shí)效作為行政管理措施的時(shí)效要件，致使部分管理期限相應(yīng)延長(zhǎng)，行政效率受到影響。因此，應(yīng)正視行政管理與行政訴訟的關(guān)系，避免行政法領(lǐng)域過(guò)分依賴訴訟制度。其次，行政管理措施應(yīng)遵循效率性和合法性原則。設(shè)置管理時(shí)效應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)程序規(guī)制作用，督促行政機(jī)關(guān)及時(shí)有效地履行法定職責(zé)。再次，筆者認(rèn)為，借鑒美國(guó)司法審查中“窮盡行政救濟(jì)原則”，在我國(guó)《行政強(qiáng)制法》中保留“復(fù)議期限屆滿”是可行的。行政復(fù)議是重要的行政救濟(jì)手段，在行政系統(tǒng)內(nèi)部通過(guò)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)來(lái)保護(hù)相對(duì)人權(quán)益，即使申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，相對(duì)人在放棄行政救濟(jì)時(shí)仍可以訴訟方式尋求司法救濟(jì)。

（二）改變行政訴訟時(shí)效的起算點(diǎn)

訴訟時(shí)效的長(zhǎng)短體現(xiàn)了對(duì)相對(duì)人訴權(quán)限制的寬與松，而何時(shí)開始計(jì)算時(shí)效與司法救濟(jì)的啟動(dòng)關(guān)聯(lián)緊密。準(zhǔn)確確定起算點(diǎn)有助于訴訟時(shí)效發(fā)揮實(shí)質(zhì)功能，對(duì)破解當(dāng)前司法困境有積極作用。但是，學(xué)界對(duì)行政訴訟時(shí)效起算點(diǎn)的重視不足，2014年《行政訴訟法》修正案對(duì)此也未作調(diào)整。

國(guó)外對(duì)訴訟時(shí)效起算點(diǎn)的規(guī)定大致分為兩種：一類以盡量客觀化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算時(shí)效，一般以行政決定公布、通知、送達(dá)之日作為起算點(diǎn)；另一類則強(qiáng)調(diào)相對(duì)人的主觀認(rèn)知，以其是否知道或應(yīng)當(dāng)知道行政決定開始計(jì)算時(shí)效。我國(guó)《民法通則》第一百三十七條規(guī)定：“訴訟時(shí)效期間從知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起計(jì)算。但是，從權(quán)利被侵害之日起超過(guò)二十年的，人民法院不予保護(hù)?！泵袷略V訟時(shí)效起算點(diǎn)兼采“主觀主義起算點(diǎn)與短期時(shí)效結(jié)合，客觀主義起算點(diǎn)與長(zhǎng)期時(shí)效結(jié)合的兩種情況”，旨在平衡債權(quán)人利益與交易外第三人的信賴?yán)鎲?wèn)題，兼顧實(shí)現(xiàn)安全性和倫理性的雙重目標(biāo)⑨。這種做法是值得《行政訴訟法》借鑒的。行政訴訟“長(zhǎng)時(shí)效”適用客觀標(biāo)準(zhǔn)，自“行政行為作出之日”起開始計(jì)算起訴期限，這是學(xué)界通識(shí)。爭(zhēng)議焦點(diǎn)在于，采用“短時(shí)效”應(yīng)從何時(shí)起算才能最大限度地保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益。

筆者建議行政訴訟時(shí)效起算點(diǎn)從原告“知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害之時(shí)”開始計(jì)算?！缎姓V訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”在行政行為成立至相對(duì)人認(rèn)為其權(quán)益受侵害的期間內(nèi)，相對(duì)人對(duì)行政機(jī)關(guān)的行為沒(méi)有任何異議，自然不存在行政爭(zhēng)議，起訴權(quán)基礎(chǔ)和行政訴訟對(duì)象不存在，無(wú)需計(jì)算訴訟時(shí)效。一旦相對(duì)人認(rèn)為行政行為侵犯其合法權(quán)益，即產(chǎn)生行政爭(zhēng)議，適格主體才可能啟動(dòng)行政訴訟程序。也就是說(shuō)，訴訟時(shí)效應(yīng)從行政爭(zhēng)議產(chǎn)生之日起計(jì)算，而行政行為作出之日并不一定會(huì)產(chǎn)生行政爭(zhēng)議。這里有兩個(gè)關(guān)鍵要素需要把握：（1）“認(rèn)為”是判斷相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的標(biāo)準(zhǔn)；（2）“行政行為侵犯其合法權(quán)益”是“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的內(nèi)容，同時(shí)也明確行政爭(zhēng)議——“訴因”的產(chǎn)生。一般情況下，確定“知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害”是法官窺探相對(duì)人主觀認(rèn)知的過(guò)程，需要借助客觀證據(jù)予以證明。行政機(jī)關(guān)以公示、告知或送達(dá)等形式明示告知，是相對(duì)人知道或應(yīng)當(dāng)知道的前提，但僅根據(jù)獲知行政行為作出時(shí)間和內(nèi)容即推斷相對(duì)人意識(shí)到其權(quán)利受侵害恐有不當(dāng)，具體裁量權(quán)應(yīng)交由法官行使。至于行政賠償、環(huán)境侵權(quán)等特殊行政糾紛，因其對(duì)相對(duì)人造成的損害具有長(zhǎng)期性和隱秘性，對(duì)于是否造成損害、何時(shí)造成損害以及造成何種損害均可能存在認(rèn)識(shí)盲區(qū)，實(shí)踐中可結(jié)合醫(yī)院診斷書、環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)估等文書予以佐證。

（三）起訴期限宜采用“短時(shí)效”主義，即適用少于6個(gè)月的期限

關(guān)于行政訴訟時(shí)效的修改，主要存在兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)主張延長(zhǎng)訴訟時(shí)效至6個(gè)月或1年，認(rèn)為只有更長(zhǎng)的起訴期限才能實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的。表面看修改后的訴訟時(shí)效較為符合世界主流趨勢(shì)，但“6個(gè)月起訴期限更合理”的說(shuō)法無(wú)充分實(shí)踐支撐。為何僅6個(gè)月較為合適，而4個(gè)月、5個(gè)月甚或1年則不可？第二種觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)維持3個(gè)月的“短時(shí)效”期限。日本通說(shuō)認(rèn)為，訴訟時(shí)效的設(shè)置是對(duì)“躺在權(quán)利上睡覺(jué)的人”的懲罰⑩，不平等的行政管理關(guān)系使得大多數(shù)行政爭(zhēng)議很難在3個(gè)月的期限內(nèi)得到法院受理，于是延緩制度、中斷制度以及起算點(diǎn)利于相對(duì)人等做法被視作“短時(shí)效”期限的重要部分。這樣一來(lái)，也使得法院在解決行政爭(zhēng)議中的角色更加靈活且重要，強(qiáng)調(diào)法院在時(shí)效審查中的獨(dú)立性與決定性。我國(guó)延長(zhǎng)訴訟時(shí)效仍屬于問(wèn)題導(dǎo)向型的修法措施，短期內(nèi)能夠提高行政訴訟受訴率，但從本質(zhì)上較難維護(hù)權(quán)利救濟(jì)與行政效率的平衡，筆者認(rèn)為有必要重新審視行政訴訟時(shí)效制度。

訴訟時(shí)效制度，是指權(quán)利人怠于行使權(quán)利的狀態(tài)持續(xù)到法定期間，其獲得公力救濟(jì)的權(quán)利歸于消滅的制度?。有學(xué)者認(rèn)為，“需要一定的制度來(lái)促使當(dāng)事人及時(shí)行使權(quán)利和考慮自己的處境，防止其躺在權(quán)利上‘睡覺(jué)’，以免增加法院在確認(rèn)事實(shí)真相上的困難，從而節(jié)約司法資源；另一方面在于保護(hù)被告免于因時(shí)間的消逝所帶來(lái)的不公正，保護(hù)被告在真正的事實(shí)再也無(wú)法被證明時(shí)免于有欺詐心的原告提起欺詐性的訴訟”?。那么，行政訴訟時(shí)效應(yīng)是對(duì)相對(duì)人起訴權(quán)的限制，一旦相對(duì)人怠于行使訴訟權(quán)利并超過(guò)法定期限，起訴權(quán)消滅，相對(duì)人很難再尋求司法救濟(jì)；隨即，行政機(jī)關(guān)獲得執(zhí)行行政決定或裁決的抗辯理由。

訴訟時(shí)效賦予行政機(jī)關(guān)抗辯權(quán)，有助于行政管理秩序良性運(yùn)行，為行政效率原則的實(shí)現(xiàn)提供程序上的保障。2014年《行政訴訟法》修正案對(duì)立法目的的修改，兼采“主觀公權(quán)利保護(hù)模式”和“客觀法秩序維護(hù)模式”?。一方面，充分保障個(gè)人權(quán)利是各國(guó)行政訴訟法律制度的基本原則；另一方面，使“解決行政爭(zhēng)議”回歸至行政訴訟的基礎(chǔ)功能，通過(guò)肯定或糾正行政行為以促進(jìn)社會(huì)管理秩序的發(fā)展。行政管理活動(dòng)面向不特定的第三人，在一定時(shí)域、地域內(nèi)，行政機(jī)關(guān)制定或?qū)嵤┑墓芾硪?guī)則約束域內(nèi)的公民行為。當(dāng)行政權(quán)威遭遇相對(duì)人的挑戰(zhàn)并訴諸訴訟，最終裁判關(guān)系著行政管理規(guī)則是否重筑、公民行為是否改變?？梢姡V訟時(shí)效應(yīng)當(dāng)同時(shí)調(diào)整行政機(jī)關(guān)、特定相對(duì)人和不特定社會(huì)群體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。設(shè)定或修改起訴期限是對(duì)相對(duì)人有限制的救濟(jì)，不縱容其依仗法定期限恣意破壞正常的行政管理活動(dòng)。筆者建議我國(guó)行政訴訟時(shí)效采用“短時(shí)效”主義，即適用短于6個(gè)月的起訴期限：一方面，前文已對(duì)6個(gè)月訴訟時(shí)效可能帶來(lái)的弊端進(jìn)行較為充分的論證，且由于缺乏大量實(shí)踐支撐，訴訟時(shí)效的延長(zhǎng)需要謹(jǐn)慎；另一方面，結(jié)合起算點(diǎn)制度，從相對(duì)人“知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)”開始計(jì)算時(shí)效，即使適用“短時(shí)效”也能充分實(shí)現(xiàn)個(gè)人權(quán)利救濟(jì)，滿足現(xiàn)代公共行政對(duì)行政管理的要求。

（四）建立健全類型化和規(guī)范化的行政訴訟時(shí)效制度

學(xué)界呼吁對(duì)行政訴訟類型予以確定，據(jù)此配置不同時(shí)效方能實(shí)現(xiàn)《行政訴訟法》的立法目的。我國(guó)行政訴訟判決類型包括維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、確認(rèn)違法或無(wú)效判決、賠償判決等。有學(xué)者提出根據(jù)判決類型來(lái)劃分訴訟類型，但這樣的做法存有爭(zhēng)議：其一，判決類型反映的是法院采取何種方式糾正或維持行政行為，雖體現(xiàn)了一定的訴求，但判決基礎(chǔ)是法律依據(jù)和法律事實(shí)；其二，所列判決類型僅僅是時(shí)下行政訴訟能考慮到的范疇，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政補(bǔ)償采取何種判決形式尚需探討，故不宜禁錮行政訴訟受案范圍的發(fā)展；其三，維持、撤銷、履行等形式是合法性審查后的決定，若據(jù)此配置訴訟時(shí)效，有“未審先判”之嫌。

大陸法系國(guó)家在確定行政訴訟類型時(shí)基于各國(guó)法律傳統(tǒng)而確定。比如，日本在《行政訴訟法》總綱中確定了抗告訴訟、當(dāng)事人訴訟、民眾訴訟以及機(jī)關(guān)訴訟四種訴訟類型，又根據(jù)當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求分為處分的撤銷訴訟、裁決的撤銷訴訟、無(wú)效確認(rèn)訴訟、不作為的違法確認(rèn)訴訟、課予義務(wù)訴訟和禁止訴訟等訴訟類型?，6個(gè)月時(shí)效僅適用于撤銷訴訟，并受最長(zhǎng)1年限制，其他類型如確認(rèn)訴訟、課予義務(wù)訴訟則不受期限約束。德國(guó)《行政法院法》規(guī)定了撤銷之訴、課予義務(wù)之訴、確認(rèn)之訴和規(guī)范審查之訴，撤銷之訴和課予義務(wù)之訴適用1個(gè)月起訴期限，規(guī)范審查請(qǐng)求適用2年，政府草案則為1年。而我國(guó)《行政訴訟法》采用“撤銷訴訟中心主義”?，15日、6個(gè)月、2年以及5年多適用于撤銷訴訟和課予義務(wù)之訴。

行政訴訟類型化是20世紀(jì)以來(lái)世界各國(guó)行政訴訟制度發(fā)展的趨勢(shì)，表明一國(guó)行政訴訟制度的精細(xì)化與成熟化。不同的訴訟類型反映不同的訴訟請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)有不同的訴訟規(guī)則與之匹配，包括原告資格、起訴期限、受理范圍、審理程序、判決形式等。筆者建議我國(guó)《行政訴訟法》劃分行政訴訟類型，據(jù)此配置不同的訴訟時(shí)效，促進(jìn)合法性審查的準(zhǔn)確性和保障公民權(quán)利的高效性。但是，公益訴訟、行政補(bǔ)償、行政指導(dǎo)等尚未納入《行政訴訟法》調(diào)整范圍，從全局上否定現(xiàn)有訴訟時(shí)效是不可取的。

首先，如何劃分訴訟類型是確認(rèn)訴訟時(shí)效的關(guān)鍵。有學(xué)者贊成根據(jù)當(dāng)事人的訴訟請(qǐng)求劃分，包括撤銷訴訟、給付訴訟、課予義務(wù)訴訟和確認(rèn)之訴?，再根據(jù)具體訴求劃分，如撤銷訴訟可分為行為的撤銷和裁決的撤銷，確認(rèn)訴訟可分為無(wú)效的確認(rèn)、違法的確認(rèn)等。筆者認(rèn)為，這種劃分方法是可行的：一方面，劃分標(biāo)準(zhǔn)由當(dāng)事人訴訟請(qǐng)求決定，有利于實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的；另一方面，較為概括的分類為現(xiàn)代行政法的發(fā)展預(yù)留了空間，行政訴訟受案范圍涵蓋具體行政行為和附隨審查規(guī)范性文件，但未涉及新興行政行為以及部分行政法律事實(shí)等。

其次，應(yīng)根據(jù)不同的訴訟類型設(shè)置不同的訴訟時(shí)效：（1）作為主要的訴訟類型，撤銷訴訟所涉行政爭(zhēng)議與社會(huì)管理秩序聯(lián)系緊密，短期內(nèi)更能減少對(duì)相對(duì)人造成的損失并保障行政法律關(guān)系的穩(wěn)定，賦予其“短時(shí)效”更合理?！盁o(wú)論是3個(gè)月的普通起訴期限，還是行政機(jī)關(guān)未履行教示義務(wù)情況下不超過(guò)2年的時(shí)間限制，以及不知道行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為內(nèi)容情況下的5年或者20年的最長(zhǎng)起訴期限規(guī)定，與其他國(guó)家或地區(qū)相比，我國(guó)目前的起訴期限相對(duì)而言是比較寬松的”?，故筆者建議撤銷訴訟繼續(xù)適用3個(gè)月期限。（2）課予義務(wù)訴訟因?qū)π姓C(jī)關(guān)履行職責(zé)有及時(shí)性和迫切性要求，訴訟時(shí)效過(guò)長(zhǎng)易使相對(duì)人長(zhǎng)期處于不利狀態(tài)，可以借鑒德國(guó)《行政法院法》的做法，使課予義務(wù)訴訟適用撤銷訴訟“短時(shí)效”規(guī)定。（3）給付訴訟是基于既有法律關(guān)系產(chǎn)生的給付請(qǐng)求權(quán)，確認(rèn)之訴是基于既有法律關(guān)系是什么而提出的確認(rèn)請(qǐng)求權(quán)，無(wú)論審判結(jié)果如何均既不會(huì)對(duì)現(xiàn)有秩序產(chǎn)生影響也不會(huì)產(chǎn)生新的法律秩序，不用設(shè)置特別的短時(shí)效予以限制，但應(yīng)當(dāng)受到最長(zhǎng)訴訟時(shí)效的約束。為了促使相對(duì)人正確選擇適用訴訟類型和訴訟時(shí)效，確認(rèn)訴訟的適用應(yīng)在其他訴訟類型均無(wú)法滿足的情況下才得適用。因?yàn)槎虝r(shí)效對(duì)相對(duì)人積極履行訴訟權(quán)利有較高要求，一旦相對(duì)人怠于行使而故意選擇不受期限限制的確認(rèn)訴訟，將打破訴訟時(shí)效類型的平衡。

注釋：

①徐繼敏教授認(rèn)為，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的建立和發(fā)展，市場(chǎng)機(jī)制和社會(huì)自治規(guī)律應(yīng)當(dāng)逐漸發(fā)揮作用，行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系已經(jīng)從行政主體、行政相對(duì)人之間的二元關(guān)系演變?yōu)檎?、社?huì)組織和行政相對(duì)人之間的三角關(guān)系。參見徐繼敏：《國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與行政法回應(yīng)》，《法學(xué)論壇》2014年第2期。

②參見徐繼敏：《行政強(qiáng)制法實(shí)施面臨問(wèn)題分析》，《理論與改革》2011年第6期。

③胡建淼教授將行政強(qiáng)制措施的特質(zhì)歸納為“保障性”，即“為了保障一種秩序遵守”和“為了保障后續(xù)行為的作出和實(shí)現(xiàn)”。參見胡建淼：《“行政強(qiáng)制措施”與“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的分界》，《中國(guó)法學(xué)》2012年第2期。

④所謂“平靜”利益是指“潛在被告的心平靜下來(lái)，不用擔(dān)心被起訴”。參見[美]沃德·法恩斯沃思：《高手解決法律難題的31種思維技巧》，丁芝華譯，法律出版社2009年版,第52頁(yè)。

⑤參見應(yīng)松年：《行政訴訟法修改專題研究》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第1期。

⑥參見葉必豐：《行政行為的效力研究》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2002年版，第99—116頁(yè)。

⑦參見楊偉東：《行政訴訟制度和理論的新發(fā)展——行政訴訟法修正案評(píng)析》，《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2015年第1期。

⑧參見王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下卷），中國(guó)法制出版社1995年版，第577—578、565頁(yè)。

⑨參見包曉麗：《訴訟時(shí)效期間的起算與取得時(shí)效的銜接問(wèn)題研究》，《石河子大學(xué)學(xué)報(bào)》2015年第5期。

⑩參見[日]山本敬三著、解亙譯：《民法講義總則》，北京大學(xué)出版社2012年版，第431—432頁(yè)。

?參見肖澤晟：《我國(guó)行政案件起訴期限的起算》，《清華法學(xué)》2013年第1期。

? See James R.MacAyeal,The Discovery Rule and Doctrine as Exceptions to the Statute of Limitation for Civil Environmental Penalty Claims,15 Va.Envtl.L.J.589，591（1995—1996）.

?德國(guó)采用“主觀公權(quán)利保護(hù)模式”，認(rèn)為行政訴訟法的功能在于保護(hù)個(gè)人權(quán)利，客觀秩序的維護(hù)只是衍生的附隨功能。英美國(guó)家實(shí)行司法審查制度，注重對(duì)“人權(quán)”的維護(hù)，即在公正、公平的司法理念下，主要實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)人權(quán)利的保護(hù)。而法國(guó)社會(huì)連帶主義法學(xué)派狄驥則主張通過(guò)行政訴訟所獲得實(shí)體權(quán)利的維護(hù)，也是對(duì)社會(huì)既定法律規(guī)則的遵守，是對(duì)客觀秩序的堅(jiān)持與維護(hù)。參見鄧剛宏：《論我國(guó)行政訴訟功能模式及其理論價(jià)值》，《中國(guó)法學(xué)》2009年第5期。

?參見王丹紅：《訴訟類型在〈日本行政訴訟法〉中的地位和作用》，《法律科學(xué)》2006年第3期。

?所謂“撤銷訴訟中心主義”是指，行政訴訟制度以行政撤銷訴訟為中心而構(gòu)建，忽視其他訴訟類型的特殊性，而將行政撤銷訴訟的規(guī)定適用于所有行政訴訟活動(dòng)的一種現(xiàn)象。參見熊勇先：《論行政撤銷訴訟中心主義及其緩和》，《政治與法律》2013年第6期。

?參見吳華：《行政訴訟類型研究》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第205頁(yè)；章志遠(yuǎn)：《行政訴訟類型構(gòu)造研究》，法律出版社2007年版，第98—99頁(yè)。

?參見林俊盛：《論行政訴訟起訴期限的適用范圍》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2012年第6期。

Dilemma and Adjustment:Prolonging Timing of Administrative Litigation

YangDan，Xu Jimin

The Administrative Procedure Law amended in 2014 has prolonged the timing when the plaintiff is allowed to sue the administrative agencies,and the duration has been extended to 6 months after the agency makes the decision.This amendment has a positive effect on protecting plaintiff’s right to sue,but creates new obstacles to several administrative activities,resulting in low administrative efficiency.The main reason why new timing can not make a balance between administration and right relief is that the duration of 6 months is relatively too long,not typed and even incorrectly attached to some administration activities.It is quite critical to remove the connection between administrative litigation timing and administrative activities by amending some laws and regulations.Based on particularities involved in both the administration and protection of individual rights,we suggest that administrative litigation should redefine the timing to start counting the duration,and adopt the short duration mode combined with classification,for the purpose of making the administrative litigation timing system completed perfectly.

Sue duration；Administrative Efficiency；Protection of Plaintiff’s Rights；Classification of Duration；Timing to Count the Duration

D9

A

1007-905X（2017）11-0051-07

2017-06-05

1.楊丹，女，四川大學(xué)法學(xué)院2014級(jí)憲法和行政法博士研究生，美國(guó)EmoryUniversity法學(xué)院2015—2016年聯(lián)合培養(yǎng)博士，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究；2.徐繼敏，男，四川大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政法學(xué)、行政訴訟法學(xué)研究。

編輯 潭 影 王小利