周 定 財(cái)

(江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

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·社會(huì)發(fā)展與社會(huì)建設(shè)·

社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境及其對(duì)策

周 定 財(cái)

(江蘇師范大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，江蘇 徐州 221116)

社會(huì)組織在社會(huì)治理中發(fā)揮著十分重要的作用，不僅有利于實(shí)現(xiàn)“公民社會(huì)”，也有助于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。但在參與社會(huì)治理的過(guò)程中也存在著法律法規(guī)體系不完善、社會(huì)組織和政府關(guān)系尚未理順及自身發(fā)展不足等現(xiàn)實(shí)困境。要促使社會(huì)組織更好地參與社會(huì)治理，必須制定并完善相應(yīng)的法律法規(guī)以保證社會(huì)組織的合法性；改革雙重管理體制并理順與政府間的關(guān)系以提高社會(huì)組織的先進(jìn)性；加強(qiáng)社會(huì)組織自身建設(shè)以保持社會(huì)組織的獨(dú)立性。

社會(huì)組織；社會(huì)治理；政社協(xié)同

社會(huì)組織的形成與發(fā)展受到深刻的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)等方面的影響。改革開(kāi)放以來(lái)特別是20世紀(jì)90年代后，中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展非常迅速，已經(jīng)形成了類(lèi)別非常齊全的體系，并日益顯示出強(qiáng)大的社會(huì)治理功能，在一定程度上承擔(dān)了政府轉(zhuǎn)移過(guò)來(lái)的公共服務(wù)職能，但總體的發(fā)展水平依然不容樂(lè)觀，這與實(shí)現(xiàn)“善治”的目標(biāo)尚有不小的差距，需要在實(shí)踐中不斷探索與完善。

一、社會(huì)組織及其參與社會(huì)治理的必然性

對(duì)于什么是“社會(huì)組織”，國(guó)內(nèi)外學(xué)界尚未達(dá)成一致。在國(guó)際上，社會(huì)組織存在各種各樣的名稱(chēng)，如“民間組織”“慈善組織”“非營(yíng)利組織”“志愿組織”“免稅組織”“非政府組織”或“獨(dú)立部門(mén)”等[1]。中國(guó)的社會(huì)組織是隨著國(guó)家的文化、社會(huì)及經(jīng)濟(jì)等方面的發(fā)展而逐漸形成和發(fā)展起來(lái)的。20世紀(jì)末，伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的進(jìn)步，開(kāi)始涌現(xiàn)出一批批“民間組織”。2007年，黨的十六屆六中全會(huì)和黨的十七大提出對(duì)傳統(tǒng)的名稱(chēng)進(jìn)行改造，把各種“民間組織”統(tǒng)一命名為“社會(huì)組織”。狹義上來(lái)說(shuō)，社會(huì)組織是指與政府機(jī)關(guān)、企業(yè)相區(qū)別，以維護(hù)社會(huì)民眾權(quán)利或以為社會(huì)特定人群或?qū)ｉT(mén)領(lǐng)域提供特定服務(wù)為目的而由民眾有意識(shí)、自由、自愿組建的比較穩(wěn)定的社會(huì)群體，包括“中介組織”“民辦非企業(yè)單位”“基金會(huì)”“行業(yè)協(xié)會(huì)”等組織。中國(guó)的社會(huì)組織包括民辦非企業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體和基金會(huì)三類(lèi)。社會(huì)組織在不斷發(fā)展與壯大中日益顯示出強(qiáng)大的生命力，在參與社會(huì)治理、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、改善民生等方面發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

第一，社會(huì)組織的自身特征與社會(huì)治理要求相適應(yīng)，有利于社會(huì)公共事務(wù)的有效治理。社會(huì)組織具有民間性、自治性、自愿性、服務(wù)性、合法性及非營(yíng)利性等內(nèi)在特質(zhì)[2]。社會(huì)組織本身不具有強(qiáng)制力，各組織成員目標(biāo)相同，根據(jù)實(shí)際意愿自愿組成，所以各社會(huì)組織的成員之間都是平等、自由、獨(dú)立自主的相互合作關(guān)系。社會(huì)組織的自治性、自愿性、服務(wù)性等符合社會(huì)治理要求，可以與政府優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，協(xié)同治理社會(huì)公共事務(wù)。

第二，社會(huì)組織有利于實(shí)現(xiàn)“公民社會(huì)”。黨的十八屆三中全會(huì)提出，要改進(jìn)社會(huì)治理的方式，激發(fā)社會(huì)的活力，健全公共安全體系，預(yù)防并化解社會(huì)矛盾，使公共利益達(dá)到最大化，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)善治的目標(biāo)[3]。這里的“善治”可以理解為公民社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，而公民社會(huì)的核心特征便是公民的個(gè)體權(quán)利。離開(kāi)了公民的個(gè)體權(quán)利，一個(gè)自主、自治的公民社會(huì)就無(wú)法存在。經(jīng)過(guò)中國(guó)社會(huì)改革的不斷深化，公民社會(huì)開(kāi)始經(jīng)歷著孕育、成長(zhǎng)的過(guò)程，社會(huì)組織的成長(zhǎng)正是中國(guó)公民社會(huì)自治化進(jìn)程的標(biāo)志。社會(huì)組織的出現(xiàn)最大限度地調(diào)動(dòng)了各階層民眾的積極性，鼓勵(lì)公眾自我建設(shè)、自我協(xié)調(diào)、自我整合和自我管理，從傳統(tǒng)的社會(huì)管理走向社會(huì)治理[4]。社會(huì)組織通過(guò)提供公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)全人類(lèi)的共同需求，正在公民社會(huì)的建設(shè)中發(fā)揮著日益突出的作用。

第三，社會(huì)組織有助于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。要進(jìn)行有效的社會(huì)治理，就要實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)、政府與公民的合作，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)、政府、社會(huì)組織三者之間的共同、有效發(fā)展。全面建成小康社會(huì)的重要任務(wù)，是要保持社會(huì)穩(wěn)定，平息社會(huì)矛盾、及時(shí)處理社會(huì)問(wèn)題。而社會(huì)組織的出現(xiàn)和發(fā)展有助于解決不利于和諧穩(wěn)定的社會(huì)矛盾和社會(huì)問(wèn)題，它不但可以提供優(yōu)質(zhì)、專(zhuān)業(yè)的公共服務(wù)、保護(hù)特定群體的利益、緩和社會(huì)矛盾，同時(shí)還可以分擔(dān)部分社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)組織作為中國(guó)進(jìn)行社會(huì)治理的重要力量，它發(fā)源于廣大人民群眾之中，介于人民群眾和政府機(jī)關(guān)之間，可以有效發(fā)揮其調(diào)解作用和中介橋梁作用。社會(huì)組織所獨(dú)有的群眾性使其能及時(shí)發(fā)現(xiàn)矛盾，發(fā)出信號(hào)并處置，從而避免局部矛盾被放大而釀成全局性沖突，有效地維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定與和諧。

二、中國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的現(xiàn)實(shí)困境

中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展模式深受傳統(tǒng)封建體制下的精英統(tǒng)治思想以及全能政府觀念的影響，使得社會(huì)組織的發(fā)展存在諸多困境。

1.關(guān)于社會(huì)組織的立法尚不完善

第一，法律法規(guī)不夠健全。目前，中國(guó)仍未形成關(guān)于社會(huì)組織發(fā)展的完備配套法律，現(xiàn)有的與社會(huì)組織相關(guān)的法律只有國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》(1998)、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》(1998)、《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(2004)和民政部制定的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》(1999)和《取締非法民間組織暫行辦法》(2000)等[5]，缺少一部總的《社會(huì)組織法》，造成了社會(huì)組織注冊(cè)登記不統(tǒng)一、業(yè)務(wù)主管單位審批不科學(xué)等不良現(xiàn)象。在社會(huì)組織具體的運(yùn)作過(guò)程中，由于對(duì)社會(huì)組織的地位、作用及性質(zhì)等缺少應(yīng)有的法律支持，嚴(yán)重制約了社會(huì)組織的發(fā)展。

第二，法律規(guī)定不夠明確?，F(xiàn)有法規(guī)對(duì)社會(huì)組織的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，也比較模糊，而且有關(guān)規(guī)定具有很大的隨意性。特別是法律法規(guī)中存在重程序輕實(shí)體、嚴(yán)進(jìn)寬出和雙重管理等各種各樣的限制性條款，使得很多社會(huì)組織無(wú)法順利完成合法成立程序。比如《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》中對(duì)社團(tuán)的名稱(chēng)提出了“規(guī)范”的要求，但對(duì)于什么才是“規(guī)范”則無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)。這就造成了負(fù)責(zé)登記的人員很難對(duì)“社會(huì)組織成立的規(guī)范性”有一個(gè)準(zhǔn)確、完整的了解，從而可能導(dǎo)致在登記過(guò)程中出現(xiàn)不規(guī)范的表述，對(duì)社會(huì)組織在今后活動(dòng)的開(kāi)展造成不便及帶來(lái)監(jiān)管隱患，在實(shí)施過(guò)程中由于可操作性不強(qiáng)，無(wú)法保障社會(huì)組織的合法性[6]。

第三，立法層次較低。行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章是目前中國(guó)用來(lái)規(guī)范社會(huì)組織的主要規(guī)章制度，而法律層面的規(guī)定相當(dāng)少，這直接導(dǎo)致了在運(yùn)作管理過(guò)程中，只能依據(jù)行政部門(mén)的規(guī)章制度。公民的結(jié)社自由權(quán)不僅是公民的一項(xiàng)憲法性權(quán)利，同時(shí)也是社會(huì)組織得以形成的重要權(quán)利。而這項(xiàng)權(quán)利卻常常流于形式和口號(hào)，并未得到法律的確認(rèn)及落實(shí)。由于中國(guó)社會(huì)組織立法還沒(méi)發(fā)展到與憲法相銜接的水平，法律保障不足，最終導(dǎo)致公民最基本的結(jié)社自由權(quán)都無(wú)法得到落實(shí)。由于行政法規(guī)和規(guī)章不具有強(qiáng)制性，當(dāng)社會(huì)組織違反規(guī)定時(shí)很容易造成有關(guān)部門(mén)勸誡等“溫和處理”的方式，或者政府既是當(dāng)事人又是執(zhí)法者，無(wú)法公正處理的非法治現(xiàn)象。

2.政府和社會(huì)組織間關(guān)系尚未理順

社會(huì)組織的發(fā)展不可避免地要受到政府的強(qiáng)大影響，尤其是在當(dāng)前時(shí)期，中國(guó)社會(huì)組織體系正處于發(fā)展階段，政府對(duì)社會(huì)組織的態(tài)度常常決定著社會(huì)組織的發(fā)展態(tài)勢(shì)。長(zhǎng)期以來(lái)，政府對(duì)于社會(huì)組織的管理模式大多是上級(jí)對(duì)下級(jí)的管理與服從，而非平等的民主合作，其根本原因在于政府和社會(huì)組織間關(guān)系尚未理順。

第一，政府對(duì)社會(huì)組織缺乏信任。政府與社會(huì)組織本該實(shí)現(xiàn)“共治”模式，但一些政府部門(mén)對(duì)社會(huì)組織缺乏信任，把社會(huì)組織當(dāng)作自己的下級(jí)單位，隨意安排其承擔(dān)政府的各種工作，有些社會(huì)組織幾乎變成了政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，甚至淪為政府的“二政府”，導(dǎo)致社會(huì)組織和政府在共治主體中地位不平等。社會(huì)組織常常被看作僅僅是配合政府機(jī)關(guān)治理國(guó)家的“附庸”，是民眾參與政治的團(tuán)體，是向國(guó)家政府機(jī)關(guān)表達(dá)民眾的合理訴求，同時(shí)向廣大民眾傳達(dá)國(guó)家政策的工具，而并未考慮社會(huì)組織的社會(huì)服務(wù)及管理職能。社會(huì)組織對(duì)政府的依附地位不利于社會(huì)組織的健康成長(zhǎng)，甚至嚴(yán)重妨礙著社會(huì)管理體制發(fā)展及改革。

第二，社會(huì)組織定位不清，對(duì)政府依賴(lài)過(guò)多。中國(guó)社會(huì)組織的產(chǎn)生不只是因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也契合了黨和政府簡(jiǎn)政放權(quán)的時(shí)機(jī)。在這種環(huán)境下，社會(huì)組織不可避免地在行政上具有一定的依附性。許多社會(huì)組織由政府扶持，在資金、目標(biāo)、領(lǐng)導(dǎo)以及行動(dòng)策略等方面嚴(yán)重依賴(lài)政府，成為“計(jì)劃性手段的變種”，從而帶有較濃的行政化色彩和官辦性質(zhì)。以樞紐型社會(huì)服務(wù)類(lèi)組織為例，其是在政府機(jī)關(guān)的密切關(guān)注或直接扶持、管理下形成的，主要工作是代替政府機(jī)關(guān)承擔(dān)本應(yīng)由政府承擔(dān)的某些公共服務(wù)職能，這類(lèi)社會(huì)組織的規(guī)模通常較小，只能依附于政府來(lái)尋求自身的發(fā)展，脫離政府難以維系。它們?cè)谡吆唾Y金方面過(guò)于依賴(lài)政府，更遑論與政府平等地合作。這不但制約了社會(huì)組織的獨(dú)立和發(fā)展，還破壞了社會(huì)組織作為公平公正的“第三方”的地位，使得社會(huì)組織提供的服務(wù)和管理常常不被信任和接受。

第三，政府管理過(guò)于嚴(yán)格，設(shè)置門(mén)檻過(guò)高。中國(guó)對(duì)社會(huì)組織的管理模式雖進(jìn)行了一定的改革，但在實(shí)際管理中仍為傳統(tǒng)的雙重管理體制，其最大特征是登記機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的審批登記制度不明確，這直接造成很多能在社會(huì)治理中發(fā)揮重要作用的社會(huì)組織找不到與其相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門(mén)或不能滿足登記的一些條件而不能依法通過(guò)登記，最后無(wú)法成為合法的社會(huì)組織，而被迫成為游離于制度保護(hù)與監(jiān)督管理之外的“地下組織”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前有90%以上的社會(huì)組織并未通過(guò)合法的程序登記成為合法的社會(huì)組織[7]。高門(mén)檻設(shè)置既不利于有關(guān)部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作和發(fā)展進(jìn)行規(guī)范管理，也不利于社會(huì)組織社會(huì)治理作用的發(fā)揮。

3.社會(huì)組織參與社會(huì)治理受限制

第一，發(fā)展規(guī)模受限。近年來(lái)，社會(huì)組織的總數(shù)量在不斷增加，現(xiàn)在已經(jīng)初步發(fā)展形成了一個(gè)龐大的具有中國(guó)特色的社會(huì)組織體系。據(jù)相關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，中國(guó)登記在冊(cè)的社會(huì)組織共66.2萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人數(shù)約734.8萬(wàn)。而同期中國(guó)事業(yè)單位總數(shù)約為126萬(wàn)個(gè)，從業(yè)人員3 100多萬(wàn)人。這就是說(shuō)，中國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量只有事業(yè)單位數(shù)量的一半，而社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)更只有事業(yè)單位從業(yè)人數(shù)的1/4，其規(guī)模相對(duì)較小[8]。這主要體現(xiàn)在資金和人才兩個(gè)方面：(1)資金受限。目前，中國(guó)社會(huì)組織籌集發(fā)展資金的渠道較窄，大部分社會(huì)組織都以收取會(huì)費(fèi)為主，也有投資收益、企業(yè)社會(huì)捐贈(zèng)、政府資助等渠道。由于近年來(lái)政府停止了對(duì)大部分社會(huì)組織的財(cái)政撥款，很多外部資金募集困難、創(chuàng)收能力有限的社會(huì)組織處于無(wú)法開(kāi)展常規(guī)運(yùn)作，無(wú)法維持自身生存的境地。(2)人力資源受限。由于缺乏運(yùn)作資金，許多社會(huì)組織能提供給工作人員的工資待遇也偏低，無(wú)法吸引招募專(zhuān)業(yè)人才及留住高級(jí)人才。大多在職的工作人員來(lái)自于管理理念和方式相對(duì)落后的政府機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移人員和離退休人員，且專(zhuān)職人員較少。他們普遍素質(zhì)偏低，創(chuàng)新能力差，民主意識(shí)弱，參與社會(huì)服務(wù)的能力不強(qiáng)，不能適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

第二，自身發(fā)展不足。首先，在治理結(jié)構(gòu)方面，有些社會(huì)組織常常只是走了注冊(cè)程序，在表面形式上成了法人，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行過(guò)程中通常缺乏完善的治理組織結(jié)構(gòu)：大規(guī)模的社會(huì)組織盡管有條件成立了理事會(huì)，但其理事會(huì)成員多為出資人或發(fā)起人，缺乏其他社會(huì)人士的監(jiān)督、參與、運(yùn)營(yíng)、決策等；規(guī)模小的社會(huì)組織則連成立理事會(huì)的條件都沒(méi)有。此外，還有很大一部分的社會(huì)組織的運(yùn)行活動(dòng)是在行政部門(mén)的主導(dǎo)下進(jìn)行的，其自身無(wú)法獨(dú)立自主地發(fā)揮社會(huì)治理職能。其次，在內(nèi)部管理方面，雖然有相關(guān)法規(guī)規(guī)定，登記注冊(cè)的社會(huì)組織必須有完善的組織章程，然后嚴(yán)格按照章程來(lái)開(kāi)展社會(huì)活動(dòng)。而現(xiàn)實(shí)常常是：由于章程本身并不完善，同時(shí)因資源有限、資金不足、物資缺乏及專(zhuān)職人員過(guò)少等原因，導(dǎo)致其運(yùn)作難以取得預(yù)期效果，難以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)；其中還有少數(shù)社會(huì)組織不自律，管理不到位，做事敷衍，各項(xiàng)制度就更加難以落實(shí)；更少數(shù)的社會(huì)組織，在登記注冊(cè)成為法人以后從未開(kāi)展過(guò)相關(guān)活動(dòng)；而那些只需備案并不要求其建立完善的規(guī)章制度及章程的社會(huì)組織，就更沒(méi)有規(guī)范的管理可言了。最后，在外部管理和監(jiān)督方面，社會(huì)組織處于既要接受業(yè)務(wù)主管部門(mén)的指導(dǎo)又要接受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督管理的“雙重管理”之下。雖然這種“雙重管理”對(duì)社會(huì)組織的運(yùn)作有一定的約束和規(guī)范作用，但落實(shí)起來(lái)卻有諸多困難。一方面，各個(gè)主管部門(mén)之間信息溝通不及時(shí)、不全面，工作難以協(xié)調(diào)，甚至相互推諉扯皮，合作程度不高；另一方面，對(duì)于登記管理機(jī)關(guān)，不僅要負(fù)責(zé)審核該組織的登記條件，還要對(duì)該社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人講解國(guó)家的相關(guān)政策法規(guī)，并且要指導(dǎo)其制定及完善組織章程和規(guī)章制度，在組織登記成立后還要對(duì)其進(jìn)行執(zhí)法監(jiān)督與規(guī)范管理、對(duì)其違法違規(guī)行為進(jìn)行監(jiān)督和查處等更加繁重和關(guān)鍵的任務(wù)，有些部門(mén)對(duì)社會(huì)組織的監(jiān)管顯得力不從心甚至松懈，導(dǎo)致部分不夠自律的社會(huì)組織出現(xiàn)違規(guī)行為，給社會(huì)組織帶來(lái)負(fù)面影響。

第三，獨(dú)立性缺失，公信力不足。非營(yíng)利性和公益性的基本宗旨決定了公信力是社會(huì)組織成長(zhǎng)和發(fā)展的根基，是其在進(jìn)行社會(huì)管理過(guò)程中必須重視的關(guān)鍵問(wèn)題。隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，社會(huì)組織開(kāi)始被廣泛認(rèn)知并受到越來(lái)越多的關(guān)注，其存在的各種問(wèn)題漸漸被暴露在公眾的視野，致使社會(huì)組織的公信力連續(xù)下跌，影響了社會(huì)組織的發(fā)展。這表現(xiàn)在：(1)獨(dú)立性被破壞。很多社會(huì)組織的主要資金來(lái)源是政府的財(cái)政撥款，這使其對(duì)政府形成很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)依賴(lài)，有依賴(lài)必定就會(huì)失去部分獨(dú)立和自治的能力。甚至很多社會(huì)組織的前身就是政府部門(mén)，更有一部分社會(huì)組織與政府部門(mén)存在掛靠關(guān)系，這些關(guān)系更使得社會(huì)組織難以獨(dú)立自主地運(yùn)作。獨(dú)立性被破壞的社會(huì)組織常常表現(xiàn)出官僚化和商業(yè)化傾向，甚至有些社會(huì)組織背離了非營(yíng)利的宗旨，開(kāi)展起營(yíng)利性的活動(dòng)，使其不以營(yíng)利為目的的宗旨和公益性受到質(zhì)疑。(2)公信力不足。從被曝光的事件來(lái)看，中國(guó)社會(huì)組織的公信力危機(jī)主要來(lái)自社會(huì)組織運(yùn)作過(guò)程中的財(cái)務(wù)不公開(kāi)不透明、賬目混亂，甚至出現(xiàn)款項(xiàng)被挪用、欺詐和腐敗、經(jīng)濟(jì)犯罪等嚴(yán)重的問(wèn)題，這些問(wèn)題被不斷曝光，使得社會(huì)組織本來(lái)就不高的公信力降到谷底。

三、中國(guó)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的對(duì)策建議

黨的十八屆三中全會(huì)提出了“激發(fā)社會(huì)組織活力，充分發(fā)揮社會(huì)力量參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用”[9]的要求。隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，我們必須加大社會(huì)治理的力度、探索新的社會(huì)治理方法，同時(shí)提高社會(huì)組織自身建設(shè)水平，積極探索社會(huì)組織參與社會(huì)治理的新途徑，讓社會(huì)組織在社會(huì)治理中更好地發(fā)揮協(xié)同作用。

1.保證社會(huì)組織合法性

第一，轉(zhuǎn)變立法觀念，制定基本法。當(dāng)前急需轉(zhuǎn)變立法觀念，強(qiáng)化社會(huì)組織參與社會(huì)治理的法人主體資格，明確其法律主體地位，使其能以平等身份與政府一道協(xié)同治理社會(huì)公共事務(wù)。同時(shí)，需制定一部與憲法相銜接的、適用于所有社會(huì)組織的《社會(huì)組織法》。并確立完善社會(huì)組織享有的權(quán)利，所負(fù)的責(zé)任、地位，保障社會(huì)組織在公共服務(wù)中的自由自愿、平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)、有效運(yùn)作、獲取相應(yīng)的成果和名譽(yù)等合法權(quán)益，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)揮作用的法制環(huán)境。

第二，建設(shè)配套、明確的政策法規(guī)。一要建設(shè)完善的針對(duì)社會(huì)組織財(cái)政稅收的法律制度，為社會(huì)組織的發(fā)展提供必要的稅收優(yōu)惠和法律保障，修改完善《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》，鼓勵(lì)社會(huì)各界加大對(duì)社會(huì)組織的捐贈(zèng)、資助和參與力度。二要建立對(duì)社會(huì)組織資產(chǎn)的監(jiān)管制度。根據(jù)社會(huì)組織的特點(diǎn)，確定監(jiān)管主體和監(jiān)管內(nèi)容，完善破產(chǎn)法、審計(jì)法等有關(guān)法規(guī)，建立完善的社會(huì)組織資產(chǎn)清算程序，避免社會(huì)組織所持有的公益資產(chǎn)受損；成立社會(huì)組織基金管理委員會(huì)或者發(fā)展基金會(huì)，負(fù)責(zé)籌集及管理社會(huì)組織在運(yùn)作中所需的資金，以及接收、管理社會(huì)組織撤銷(xiāo)、注銷(xiāo)、清算后所剩余的可用公益資產(chǎn)，保證社會(huì)組織的公益資產(chǎn)得到充分利用。三要完善社會(huì)組織成員的社會(huì)福利保障體系，把社會(huì)組織成員的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等納入社會(huì)保障體系，以吸引更多的人員加入社會(huì)組織的工作。

第三，實(shí)現(xiàn)結(jié)社自由與結(jié)社管制相協(xié)調(diào)。結(jié)社自由是社會(huì)組織得以形成的關(guān)鍵條件，結(jié)社管制是社會(huì)組織健康發(fā)展的重要保障。結(jié)社管制為結(jié)社自由服務(wù)，二者并不矛盾，互為表里。結(jié)社自由作為一項(xiàng)憲法性基本權(quán)利，立法機(jī)關(guān)不能任意地對(duì)結(jié)社自由進(jìn)行限制，對(duì)其管制應(yīng)采取影響最小的方式為之。然而，中國(guó)現(xiàn)有的關(guān)于社會(huì)組織的立法卻主要強(qiáng)調(diào)對(duì)結(jié)社自由的管制和約束。將來(lái)在針對(duì)社會(huì)組織制定新法規(guī)或修訂以往法規(guī)時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)符合國(guó)家的政策方針的社會(huì)組織的結(jié)社自由放開(kāi)限制，以支持鼓勵(lì)社會(huì)對(duì)結(jié)社自由的追求，實(shí)現(xiàn)自由與秩序、權(quán)利與權(quán)力、社會(huì)與國(guó)家的雙贏[10]。

2.提高社會(huì)組織先進(jìn)性

實(shí)踐表明，雙重管理體制存在諸多問(wèn)題，在一定程度上制約了社會(huì)組織的成長(zhǎng)。為保持社會(huì)組織先進(jìn)性，必須理順社會(huì)組織與政府的關(guān)系，對(duì)其科學(xué)分類(lèi)，加強(qiáng)組織內(nèi)部管理。

第一，推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，理順政府和社會(huì)組織關(guān)系。黨的十八大報(bào)告指出：“深入推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政社分開(kāi)，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”[11]。這就為社會(huì)組織的發(fā)展方向做出了指引，而同時(shí)政府也要轉(zhuǎn)變職能，更好地為社會(huì)組織的發(fā)展服務(wù)。政府應(yīng)發(fā)揮好社會(huì)組織發(fā)展中的合作者、促進(jìn)者和引導(dǎo)者的作用，使公共服務(wù)質(zhì)量得到提升和改進(jìn)。為此，政府必須更新觀念，擺脫“社會(huì)組織發(fā)展壯大后會(huì)與黨和政府針?shù)h相對(duì)”這一傳統(tǒng)觀念，摒棄“社會(huì)組織是二政府”這一錯(cuò)誤觀點(diǎn)，停止對(duì)社會(huì)組織發(fā)展設(shè)置障礙。在強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織“互益性”“專(zhuān)業(yè)性”等功能時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)“純公共性”和“時(shí)效性”等特殊公共服務(wù)的提供，為社會(huì)組織活動(dòng)的開(kāi)展創(chuàng)造便利的條件。政府還可以把社會(huì)組織的運(yùn)作交還給市場(chǎng)，通過(guò)各種社會(huì)組織與社會(huì)組織之間、社會(huì)組織與政府之間建立合作機(jī)制和各種契約關(guān)系，協(xié)同合作提升公共服務(wù)的質(zhì)量和效益。此外，政府還應(yīng)發(fā)揮平臺(tái)作用，促進(jìn)社會(huì)組織能力建設(shè)。以社區(qū)為著力點(diǎn)，加強(qiáng)社區(qū)社會(huì)組織與街鎮(zhèn)社會(huì)組織的良好對(duì)接，開(kāi)展社區(qū)社會(huì)組織能力建設(shè)論壇和各種形式的能力培訓(xùn)，提升社區(qū)社會(huì)組織服務(wù)水平，通過(guò)社區(qū)帶動(dòng)整個(gè)社會(huì)組織的發(fā)展。

第二，對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行科學(xué)分類(lèi)。根據(jù)各個(gè)社會(huì)組織的特點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行分類(lèi)，并作相應(yīng)的管理。首先對(duì)不同組織形式和性質(zhì)的社會(huì)組織分別制定相應(yīng)的注冊(cè)條件，登記程序和登記形式也應(yīng)相應(yīng)地進(jìn)行區(qū)別。同時(shí)，對(duì)不同的社會(huì)組織的監(jiān)管要求和監(jiān)管重點(diǎn)也應(yīng)有所區(qū)別，并加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織運(yùn)作中存在的違規(guī)、違法等不良行為的調(diào)查處理和懲罰工作，把對(duì)社會(huì)組織管理的重點(diǎn)從成立時(shí)的“登記”管理轉(zhuǎn)移到對(duì)成立后的運(yùn)作管理。

第三，加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部管理。一要強(qiáng)化服務(wù)理念和參與理念，樹(shù)立自律管理意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)；二要規(guī)范內(nèi)部治理機(jī)制，包括內(nèi)部質(zhì)量控制機(jī)制、民主決策機(jī)制、財(cái)務(wù)監(jiān)督制度、績(jī)效評(píng)估制度以及會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等治理機(jī)制，形成規(guī)范有序的運(yùn)作機(jī)制；三要提升多渠道的籌資能力，在積極爭(zhēng)取政府財(cái)政資助的同時(shí)加強(qiáng)公關(guān)工作，提高自身的知名度、公信力和美譽(yù)度，構(gòu)建籌資為導(dǎo)向的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)建立專(zhuān)門(mén)勸募機(jī)構(gòu)，打造專(zhuān)業(yè)籌資團(tuán)隊(duì)，提高籌資的精準(zhǔn)度；四要加強(qiáng)人才隊(duì)伍建設(shè)，建立學(xué)習(xí)型團(tuán)隊(duì)，通過(guò)實(shí)踐不斷提升專(zhuān)業(yè)素養(yǎng)，同時(shí)建立健全外部學(xué)習(xí)交流機(jī)制以及內(nèi)部培訓(xùn)機(jī)制、激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、有利于人才開(kāi)發(fā)和使用的管理機(jī)制，內(nèi)外結(jié)合提升從業(yè)人員的業(yè)務(wù)能力和職業(yè)化水平。

3.保持社會(huì)組織獨(dú)立性

第一，發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，提高非營(yíng)利收入。中國(guó)社會(huì)組織發(fā)展資金普遍依靠政府的財(cái)政撥款。而在社會(huì)組織發(fā)展比較成熟的國(guó)家里，經(jīng)營(yíng)性收入才是社會(huì)組織資金的主要來(lái)源，即社會(huì)組織通過(guò)在自己的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域提供相關(guān)的服務(wù)，或者進(jìn)行權(quán)威的檢測(cè)、調(diào)查，從中收取相應(yīng)的報(bào)酬作為社會(huì)組織運(yùn)作的資金。一些歐洲國(guó)家的社會(huì)組織的服務(wù)收費(fèi)占其總收入的70%左右，而政府財(cái)政撥款僅占總收入的11.3%。在中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)，部分社會(huì)組織的收入中，經(jīng)營(yíng)性收入也能占到其總收入的50%以上。要提高社會(huì)組織的獨(dú)立性，就要讓社會(huì)組織最大限度地實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)自由，也就要讓社會(huì)組織自力更生，自主經(jīng)營(yíng)。

第二，完善社會(huì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，提高管理水平。首先，通過(guò)定期組織社會(huì)組織成員進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的、技能的、文化的培訓(xùn)，從多方面提高社會(huì)組織成員個(gè)人的能力，并在社會(huì)組織內(nèi)部建立一系列選拔競(jìng)爭(zhēng)管理機(jī)制等，以及給予成員必要的物質(zhì)保障，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織成員職業(yè)化、專(zhuān)業(yè)化和精英化，從而使社會(huì)組織以個(gè)人水平的提升推高社會(huì)組織整體的管理水平。其次，要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織成員的思想政治教育工作。思想政治工作無(wú)論何時(shí)都不褪色，任何社會(huì)組織的成員都要響應(yīng)黨的號(hào)召，遵守黨的規(guī)章制度、政策方針和路線，提高社會(huì)組織的先進(jìn)性。

第三，加強(qiáng)社會(huì)組織的誠(chéng)信建設(shè)。社會(huì)組織的生存基礎(chǔ)是誠(chéng)信、公共道德和社會(huì)奉獻(xiàn)。要加強(qiáng)社會(huì)組織的誠(chéng)信建設(shè)，一要建立完善、民主的決策制度，不能個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)、權(quán)貴或少數(shù)人說(shuō)了算，組織成立會(huì)員代表大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等部門(mén)，各個(gè)部門(mén)各施其責(zé)，相互監(jiān)督、相互約束，避免暗箱操作，以民主協(xié)商、公開(kāi)公正的方式處理社會(huì)組織的內(nèi)部事務(wù)。二要嚴(yán)格依法執(zhí)行財(cái)務(wù)公開(kāi)制度，定期、主動(dòng)、及時(shí)、真實(shí)地公布財(cái)務(wù)狀況，保障普通社會(huì)民眾、社會(huì)組織成員以及政府機(jī)構(gòu)的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，以樹(shù)立社會(huì)組織的良好形象。三要完善對(duì)社會(huì)組織的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)體系。目前，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)發(fā)展成現(xiàn)代人們生活中的必不可少的重要工具，網(wǎng)絡(luò)也為人們對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行問(wèn)責(zé)提供了快速、便利而有效的方式，并且信息傳播非常快速而廣泛。要培養(yǎng)社會(huì)各界的網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)意識(shí)，提升網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的水平，規(guī)范、凈化網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的環(huán)境，同時(shí)社會(huì)組織信息要公開(kāi)透明，并健全網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，提升對(duì)網(wǎng)絡(luò)問(wèn)責(zé)的處理應(yīng)對(duì)能力。

[1] 民政部民間組織管理局.社會(huì)組織的概念、特征及分類(lèi)[J].瞭望，2010，(37).

[2] 吳東民，董西明.非營(yíng)利組織管理[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2003：2-4.

[3] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[J].新長(zhǎng)征，2013，(12).

[4] 何增科.公民社會(huì)與第三部門(mén)[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000：56-57.

[5] 曾永和.當(dāng)下中國(guó)社會(huì)組織的發(fā)展困境與制度重建[J].求是學(xué)刊，2013，(3).

[6] 王先明.社會(huì)組織注冊(cè)登記的風(fēng)險(xiǎn)及其控制[J].社團(tuán)管理研究，2011，(1).

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[9] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議公報(bào)[J].新長(zhǎng)征，2013，(12).

[10] 2014《民間組織藍(lán)皮書(shū)》：民間組織是政府得力助手[EB/OL].(2014-12-25)[2017-02-09].光明網(wǎng)，http://politics.gmw.cn/2014-12/25/content_14297667_2.htm.

[11] 中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)文件匯編[G].北京：人民出版社，2012：26.

[責(zé)任編輯：楊大威]

2017-04-20

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“基層社會(huì)管理創(chuàng)新中的協(xié)同治理研究”(13CZZ038)；江蘇省重點(diǎn)序列學(xué)科“區(qū)域新型城鎮(zhèn)化發(fā)展”建設(shè)項(xiàng)目

周定財(cái)(1979—)，男，湖北南漳人，公共管理系主任，副教授，法學(xué)博士，蘇州大學(xué)地方政府研究所副所長(zhǎng)，從事地方政府與基層社會(huì)治理研究。

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1007-4937(2017)04-0080-05