王曉東

?

我國農(nóng)村基層民主選舉面臨的發(fā)展瓶頸及應(yīng)對措施

王曉東

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建福州 350007)

20世紀(jì)80年代，在改革開放浪潮的推動之下，我國農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的活動范圍、發(fā)展空間在縱向及橫向上都有了極大的擴展，其中以民主選舉作為發(fā)展重點。該項制度的實行有助于提升我國農(nóng)村人口的政治素養(yǎng)，是切實保障人民當(dāng)家作主的重要途徑，是實現(xiàn)社會穩(wěn)步前進(jìn)的有效保證。然而，在實際操作的過程中，該項制度所面臨的挑戰(zhàn)與困境也逐漸暴露在公眾的視野之中，而如何戰(zhàn)勝挑戰(zhàn)、突破困境則是本文所要解決的重要問題。

改革開放；政治建設(shè)；民主選舉

一、我國農(nóng)村基層民主選舉的內(nèi)涵簡析及法律依據(jù)

（一）我國農(nóng)村基層民主選舉的內(nèi)涵簡析

我國農(nóng)村基層民主選舉，旨在倡導(dǎo)農(nóng)村居民運用自身的民主權(quán)利并通過一系列的民主選舉程序來選拔基層干部的政治過程，是農(nóng)村居民運用民主權(quán)利實現(xiàn)自身當(dāng)家作主的實踐活動。民主選舉產(chǎn)生的基層干部是農(nóng)村居民的政治訴求的收集者和表達(dá)者，是其合法權(quán)益的代表者和踐行者。基層干部在農(nóng)村居民的監(jiān)督之下行使有關(guān)農(nóng)村居民的生活及相關(guān)事務(wù)的統(tǒng)籌與管理的權(quán)利，確保二者之間的相互信任才能夠促進(jìn)我國社會主義新農(nóng)村的建設(shè)與發(fā)展，為提升中國特色社會主義民主政治建設(shè)的層次奠定堅實的基礎(chǔ)。

（二）我國農(nóng)村基層民主選舉的法律依據(jù)

本文所論述的農(nóng)村基層民主選舉是按照第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十七次會議修訂通過的《中華人民共和國村民委員會組織法》。雖然該法律條文及相關(guān)法律法規(guī)的實行在某種程度上有助于確保農(nóng)村基層民主選舉的合法性、公平性、透明性，但是受制于理論與實際的部分脫軌，農(nóng)村基層民主選舉仍舊傾向于政府占主導(dǎo)地位，而選舉流程的失范及參選人員的內(nèi)定等現(xiàn)象也依舊存在。伴隨著農(nóng)村基層民主選舉的逐步深入發(fā)展以及農(nóng)村居民政治主動性、政治積極性的覺醒，此類消極現(xiàn)象必將逐漸消逝。

二、我國農(nóng)村基層民主選舉面臨的發(fā)展瓶頸

（一）賄選行為滲透選舉過程

賄選是一種參選人員利用財物或者其他利益途徑來對選民、其他參選人員及工作人員進(jìn)行賄賂的行為，其目的在于獲得選舉的勝利，是一種對選民意愿、選舉過程及選舉結(jié)果進(jìn)行不正當(dāng)干預(yù)的違法行為。

誠然，賄選行為是一種違法行為，但是對于在村委會選舉中，參選人員力求獲得選舉勝利的動機的劃分則有助于認(rèn)清賄選行為的實質(zhì)以及分析改善該行為的對策，即賄選者主要抱有以下兩種心態(tài)。第一種人，其進(jìn)行賄選旨在占有鄉(xiāng)村的權(quán)力及資源。此類賄選者在選舉前期不僅通過物質(zhì)利益進(jìn)行賄賂，還對選民承諾“特殊照顧”，這是一種物質(zhì)層面與心理層面相結(jié)合的雙重性賄選。然而，一旦賄選者當(dāng)選，其在選舉前期投入的大量財力物力，勢必會通過當(dāng)選后的資源占有與權(quán)力行使進(jìn)行“連本帶利”地收回，而對各個選民的承諾終將犧牲于賄選者個人利益之下。第二種人，其進(jìn)行賄選是為了施展政治抱負(fù)。相較于農(nóng)村居民在政治信息獲取上的局限性、政治眼光上的短視性、政治訴求表達(dá)上的樸素性，此類賄選者由于受教育程度較高、受到社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多方面影響較深而具備一定的政治素養(yǎng)與政治追求，渴望在村級的政治平臺上大展宏圖，但由于受到自身影響力的限制，抑或是本宗族勢力的號召力較弱，而不得不采取賄選的方式獲得選票，進(jìn)而贏得選舉的勝利。此類賄選者由于缺乏正規(guī)的政治渠道來表達(dá)自身的政治理想，使農(nóng)村居民對其進(jìn)行充分地認(rèn)知并予以支持，是造成此類賄選行為的關(guān)鍵性因素。

（二）宗族勢力干擾選舉過程

欲治中國之政治史，必先通中國之社會史。而欲通中國之社會史，必先窮中國之宗法史[1]。宗族觀念深深植根于我國傳統(tǒng)文化層面以及人民群眾的內(nèi)心深處，特別是在世代定居一地的農(nóng)村地區(qū)，親緣關(guān)系網(wǎng)密布，逐漸形成了以血緣、姓氏為核心的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，對農(nóng)村地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面影響深遠(yuǎn)。

雖然，隨著新中國的成立，實體性的宗族勢力已基本消解，但是宗族意識仍然留存于農(nóng)村居民的思想中，加之族群聚居而形成的共同利益，農(nóng)村居民個體與宗族整體結(jié)合成為關(guān)系緊密的利益共同體。在飽受宗族勢力影響的農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)村基層民主選舉實質(zhì)上是一場各大宗族派系之間的權(quán)力較量。各個較大的宗族勢力為了幫助本宗族的競選者獲得選舉的成功而紛紛開展一系列的競選活動，而較小的宗族勢力為了保障自身的利益不受侵害而不得不依附于其他較大的宗族勢力抑或是各個較小的宗族勢力相互聯(lián)合，進(jìn)而形成利益聯(lián)合體。在選舉過程中，宗族勢力滲透選舉的各個環(huán)節(jié)，對于違背自身利益的部分則進(jìn)行故意干擾以破壞選舉結(jié)果，例如制造混亂、引發(fā)群體性斗毆事件等。宗族勢力參與選舉的結(jié)果就是，當(dāng)選者所依托的往往不是自身出眾的工作能力或道德品性，而是依靠其背后深厚的宗族力量，這與中國社會各個層面所推崇的選人用人標(biāo)準(zhǔn)背道而馳。非本宗族人員常常成為公共利益鮮有覆蓋的部分，而與本宗族交惡的人員往往成為農(nóng)村基層權(quán)力機構(gòu)所打擊的對象，本宗族成員則成為此次選舉的最大受益者。宗族勢力參與農(nóng)村基層民主選舉所引起的消極影響不僅僅停留于基層，更有甚者破壞社會主義新農(nóng)村的建設(shè)，損害國家政權(quán)的威信、削弱政府的管理效果。

（三）農(nóng)村居民政治態(tài)度冷漠

政治冷漠表示公民的不參與行為，它是公民對來自政府部門或其他組織機構(gòu)的政治決策、政治動員不予理睬的行為[2]。政治冷漠屬于一種消極的政治參與行為，雖然經(jīng)常表現(xiàn)為公民對政治生活的漠不關(guān)心與疲于應(yīng)對，但在特殊情況之下可能演變?yōu)閷φ紊畹姆穸ɑ蚺?，甚至引發(fā)革命行動。因此，政治冷漠是一種不健康的政治行為表現(xiàn)，需要社會各界加以重視與引導(dǎo)，特別是加強政治參與者自身的政治素養(yǎng)培養(yǎng)與政治意識覺醒。

我國憲法規(guī)定：“人民依法享有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！彪m然我國廣大農(nóng)村居民依法享有選舉權(quán)，并且大部分農(nóng)村居民對于我國農(nóng)村基層民主選舉抱有較高的積極性與參與熱情，但是仍然存在一部分農(nóng)村居民對我國農(nóng)村基層民主選舉保持政治冷漠態(tài)度，其主要表現(xiàn)為缺乏選舉意識及自主判斷力，盲從心理嚴(yán)重，在農(nóng)村基層民主選舉過程中走過場，搞形式，視之為一種累贅，沒有積極履行選民的責(zé)任，更有甚者隨意轉(zhuǎn)讓選舉權(quán)、提名權(quán)或是任意填寫候選人的姓名并投票。此類行為將嚴(yán)重危害我國農(nóng)村基層民主選舉的公平性、公正性、公開性，阻斷個人、團(tuán)體、各個民族之間的溝通與合作，甚至腐蝕我國基層民主政治建設(shè)的基石。

（四）流動人口加劇選舉難度

伴隨著改革開放的逐步延伸與市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，大量農(nóng)村居民紛紛涌入城市，以尋求更好的生活條件，流動人口比例持續(xù)上升。人口流動的頻次多、數(shù)量大、范圍廣，造成了實際上居住于農(nóng)村的居民與戶籍上的居民在數(shù)量上不相對應(yīng)的狀況。這一狀態(tài)突顯了農(nóng)村居民背井離鄉(xiāng)追求新生活與依法參與農(nóng)村基層民主選舉之間的矛盾關(guān)系。

在我國，外出務(wù)工的農(nóng)村居民參與農(nóng)村基層民主選舉主要依托以下三種途徑。其一，直接參與選舉，這要求外出務(wù)工者返回所在農(nóng)村進(jìn)行直接參選，雖然該方法能夠在最大程度上體現(xiàn)本人意愿，但由于需要消耗大量的時間、精力、財力而缺乏可實際操作性。其二，依托信件函投，這要求外出務(wù)工者所在的村委會將選票寄出，而后再由外出務(wù)工者將填寫完畢的選票寄回村委會，信件來往的過程必須緊跟選舉的流程，在此過程中常常出現(xiàn)選票有去無回或丟件、漏件的情況，在時間與金錢上的消耗同樣使得此方法缺乏可實際操作性。其三，委托他人投票，外出務(wù)工者將本人意愿轉(zhuǎn)交身處農(nóng)村的居民代為表達(dá)是一種較為便捷的方式，但是監(jiān)管上的缺失與內(nèi)容上的存疑則大大削弱該方法的有效作用?？紤]到諸多現(xiàn)實問題，大部分的外出務(wù)工者選擇放棄參與選舉，進(jìn)而大大降低農(nóng)村基層民主選舉的參選率與真實性。

三、完善我國農(nóng)村基層民主選舉的對策分析

（一）強化法律監(jiān)督與道德約束的雙重保障

當(dāng)前，我國農(nóng)村基層民主選舉中的賄選行為和宗族勢力干擾等嚴(yán)重影響選舉公正性。健全法制建設(shè)與推動道德建設(shè)是杜絕此類腐敗現(xiàn)象的重要保障，是促進(jìn)我國農(nóng)村基層民主選舉有序發(fā)展的關(guān)鍵。

1. 強化法律監(jiān)督機制。在我國，例如《中華人民共和國村民委員會組織法》、《選舉法》等法律條文都與農(nóng)村基層民主選舉息息相關(guān)，其中對于賄選行為的處罰則主要表現(xiàn)為取消賄選者的參選資格（宗族勢力干擾選舉在一定程度上表現(xiàn)為賄選行為），但由于在法律上對于賄選行為的內(nèi)涵界定比較模糊以及政府打擊力度的不足等諸多限制，此類負(fù)面行為屢禁不止。完善法律法規(guī)的關(guān)鍵在于通過對選舉從開展到結(jié)束的整個過程中所引發(fā)的問題和爭端進(jìn)行解決并建立相應(yīng)的預(yù)防機制，對選舉過程中所產(chǎn)生的違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲地制裁，對農(nóng)村居民、基層黨組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、新聞媒體等多元主體的監(jiān)督作用進(jìn)行強化。

2. 強化道德約束機制。思想道德建設(shè)是我國社會主義建設(shè)的重要一環(huán)，其對象具有廣泛性，廣大的農(nóng)村居民同樣屬于我國社會主義思想道德建設(shè)的眾多對象之一。當(dāng)前，我國農(nóng)村居民的受教育程度普遍較低，思想意識深受傳統(tǒng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化因素的影響，道德觀念由于以血緣宗親關(guān)系為內(nèi)核來展開而具有局限性。在農(nóng)村基層民主選舉中，賄選行為與宗族勢力干擾選舉通常是農(nóng)村居民道德觀念淡薄的行為表現(xiàn)。我國農(nóng)村居民道德觀念的建設(shè)旨在不僅使道德約束個體行為成為一種目標(biāo)，而且使個體接受社會主義道德觀念成為一種自覺過程，進(jìn)而內(nèi)化為個體的道德基因。

與農(nóng)村基層民主選舉有關(guān)的法律法規(guī)的完善和相關(guān)監(jiān)督體系的建立是維護(hù)選舉公平性、公正性、公開性的外部保障，而農(nóng)村居民自身的道德水平的提高則是對應(yīng)的內(nèi)部保證。法律建設(shè)與道德建設(shè)的雙重作用能夠有效地規(guī)制賄選行為和宗族勢力干擾參選等負(fù)面現(xiàn)象，推動我國基層民主政治建設(shè)的前進(jìn)。

（二）促進(jìn)農(nóng)村居民的政治參與意識的提升

歷經(jīng)幾十年的改革開放，我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)水平得到大幅度的提高，但是經(jīng)濟(jì)的大跨步式發(fā)展與農(nóng)村居民的文化水平的提升之間的步調(diào)并非一致，農(nóng)村居民的整體文化素養(yǎng)仍然落后于農(nóng)村的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在我國這種以農(nóng)耕文明為文化內(nèi)核，并且農(nóng)村居民占總?cè)丝诒戎剌^大的國家，國家發(fā)展的關(guān)鍵性因素就是農(nóng)村面貌的革新與農(nóng)村居民素質(zhì)的提高。阿爾蒙德的調(diào)查研究曾指出，政治參與程度與受教育水平呈正相關(guān)關(guān)系。由此可知，我國農(nóng)村的自治水平較低，尤其是在基層民主選舉環(huán)節(jié)上，相當(dāng)一部分農(nóng)村居民的政治參與意識十分不足，其主要原因是我國農(nóng)村居民的受教育程度普遍較低。促進(jìn)我國農(nóng)村居民的政治文化素養(yǎng)的提升，主要從以下三個方面展開。

1. 開展基礎(chǔ)教育。我國農(nóng)村居民的教育程度普遍較低，其中仍然有相當(dāng)一部分為文盲，開展基礎(chǔ)教育是提高農(nóng)村居民文化素質(zhì)的重要手段、是發(fā)展其他高等教育的基礎(chǔ)。受教育程度的提升使得農(nóng)村居民的信息理解能力、辨證看待觀點能力、自主發(fā)現(xiàn)問題能力等多方面能力得到一定程度的發(fā)展和完善。

2. 開展法制教育。在舉行農(nóng)村基層民主選舉的同時，對有關(guān)的法律法規(guī)與政策措施進(jìn)行系統(tǒng)地講解，讓農(nóng)村居民能夠深入地了解并掌握其中的法律精神，引導(dǎo)其樹立正確的法律意識與充分的政治參與觀念。

3. 教育途徑多樣化。提升農(nóng)村居民的政治參與意識必須與各村實際相結(jié)合，通過開展方式多樣、內(nèi)容豐富且便于其學(xué)習(xí)的教育形式，能夠有助于培育廣大農(nóng)村居民的政治參與意識、增強參與政治的主動性與積極性。例如，開展基層干部的討論交流會議，組織設(shè)立組織農(nóng)村居民的政治學(xué)習(xí)班、搭建基層干部與農(nóng)村居民之間的網(wǎng)絡(luò)信息互動平臺、推廣傳統(tǒng)地方戲曲文化與先進(jìn)政治教育思想相結(jié)合的新模式等。

通過將不同層級的教育內(nèi)容與多元化的教育形式相結(jié)合的方法，在農(nóng)村培養(yǎng)具備政治文化素養(yǎng)的個體，引領(lǐng)農(nóng)村居民積極參與政治生活的新風(fēng)尚。

（三）完善基層黨組織建設(shè)

推動我國農(nóng)村基層民主選舉持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵因素在于始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，在密切結(jié)合各村實際情況的條件下，大力發(fā)展農(nóng)村基層黨組織建設(shè)，保證農(nóng)村居民對于農(nóng)村基層黨組織的政治自信，在農(nóng)村基層黨組織的帶領(lǐng)之下推進(jìn)中國特色社會主義新農(nóng)村的建設(shè)、強化村級黨風(fēng)廉政建設(shè)、使農(nóng)村居民的整體生活水平得到大幅度提高。促進(jìn)我國農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的逐步完善，主要從以下兩個方面展開。

1. 健全農(nóng)村基層黨組織的工作運行機制。農(nóng)村基層黨組織的機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)以“精簡、協(xié)調(diào)、效能、法制”為原則，依據(jù)現(xiàn)實工作的需求在原有的黨的各級行政單位的基礎(chǔ)上設(shè)立各級農(nóng)村工作委員會，確保各部分的權(quán)責(zé)明晰，以提高辦事效率。在制定政治政策和部署工作會議方面，決策保證機制是促使各個議事日程處于執(zhí)行軌道的重要保障，監(jiān)督檢查機制是防范和制約各級黨員干部或村干部以權(quán)謀私、違法亂紀(jì)的堅強防線，危機應(yīng)對機制是保持農(nóng)村基層黨組織不受突發(fā)情況干擾而依舊運行有序的緊急自救措施。

2. 優(yōu)化農(nóng)村基層黨組織的干部隊伍。對于基層干部的甄選與培養(yǎng)必須參考兩個重要指標(biāo)，一是道德素質(zhì)，二是工作能力。從道德素質(zhì)上看，基層干部掌握農(nóng)村各方面事務(wù)的實際權(quán)力，實行財務(wù)公開和預(yù)防腐敗行為是鞏固農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重中之重，同樣也是彰顯基層干部道德素質(zhì)的重要標(biāo)志。從工作能力上看，基層干部能夠在結(jié)合本村實際情況的基礎(chǔ)上，認(rèn)真地研讀上級的政治政策，制定切實可行、內(nèi)容完備的工作計劃；能夠疏通其他基層干部與農(nóng)村居民、基層干部之間或農(nóng)村居民之間的矛盾，建立長效的溝通渠道。而認(rèn)真履行職能，以為人民服務(wù)為首要，貫徹落實黨的路線、方針、政策，政治視野開闊等都是成為一名合格的基層干部所必備的政治素養(yǎng)。

（四）規(guī)范農(nóng)村基層民主選舉制度與程序

我國推行農(nóng)村基層民主選舉旨在促進(jìn)農(nóng)村居民直接參與民主政治活動以真實地、有效地表達(dá)個人的意愿，通過以民主選舉方式產(chǎn)生的基層干部來積極地維護(hù)農(nóng)村居民的相關(guān)意志與權(quán)益。然而，由于農(nóng)村基層民主選舉的制度與程序的缺位導(dǎo)致的賄選行為滲透選舉過程、宗族勢力干擾選舉過程等不合法、不公正的行為則嚴(yán)重危及選舉結(jié)果的合法性與公平性，進(jìn)而降低農(nóng)村居民參與相關(guān)政治活動的積極性，阻礙我國基層民主發(fā)展的進(jìn)程。因而，規(guī)范農(nóng)村基層民主選舉相關(guān)人員的資格審查與行為監(jiān)管以及健全農(nóng)村基層民主選舉的具體制度設(shè)計能夠使農(nóng)村基層民主選舉在逐步成熟的制度

與程序的保障之下健康發(fā)展。

1. 規(guī)范相關(guān)選舉人員的資格審查與行為監(jiān)管。其一，嚴(yán)格把關(guān)候選人的參選資格。通過明確候選人的積極資格與消極資格對其進(jìn)行初步篩選，即前者要求農(nóng)村居民必須符合相應(yīng)的條件才能成為候選人，而后者則強調(diào)農(nóng)村居民在某種情況下不具備候選人資格，兩種資格標(biāo)準(zhǔn)的相輔相成對于選拔優(yōu)于素質(zhì)、精于業(yè)務(wù)的基層干部具有關(guān)鍵性作用。

其二，明確規(guī)范工作人員的工作行為。參與選舉的工作人員在整個選舉過程之中，其行為都必須符合法律規(guī)范，對于在選舉過程之中未能按照相關(guān)規(guī)定將工作落實到位的人員，應(yīng)當(dāng)上報相關(guān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)追究其職責(zé)疏忽。此外，候選人的近親屬應(yīng)當(dāng)對參與選舉工作進(jìn)行回避。

其三，充分尊重農(nóng)村居民的民主意愿。農(nóng)村基層民主選舉的最終目的在于所選拔的基層干部能夠切實為人民服務(wù)，因而選舉標(biāo)準(zhǔn)必須依照是否能夠充分表達(dá)農(nóng)村居民的意愿、是否能夠堅決維護(hù)農(nóng)村居民的權(quán)益，通過充分尊重農(nóng)村居民的民主意愿以提高其參與政治活動的熱情，進(jìn)而加快我國基層民主政治前進(jìn)的步伐。

2. 健全農(nóng)村基層民主選舉的具體制度設(shè)計。農(nóng)村基層民主選舉的具體制度設(shè)計必須符合我國憲法的規(guī)定，在圍繞以相關(guān)基層民主選舉法規(guī)為中心的前提之下，保留尊重各地實際差異的操作空間。首先，規(guī)定選民可以不經(jīng)由村委會提名候選人而直接投票選舉產(chǎn)生基層干部。其次，安排農(nóng)村基層民主選舉的屆期以及基層干部的任期必須做到既合理合法又精簡高效。再次，設(shè)立觀察員記錄農(nóng)村基層民主選舉的整體流程并反饋相關(guān)的違法違紀(jì)行為，保障選舉過程的透明性以及財政支出的公開性。

事實上，我國農(nóng)村基層民主選舉仍然處于起步階段，存在一個極大的發(fā)展空間，需要發(fā)揮黨和國家的領(lǐng)導(dǎo)作用，激發(fā)社會組織、人民群眾、新聞媒體等多元主體的參與熱情，共同維護(hù)我國農(nóng)村基層民主選舉的生存與發(fā)展。

[1] 錢穆. 現(xiàn)代中國學(xué)術(shù)論衡[M]. 湖南: 岳麓書社, 1986: 203.

[2] 燕繼榮. 政治學(xué)十五講[M]. 北京: 北京大學(xué)出版社, 2004: 226.

(責(zé)任編校：葉景林)

10.15916/j.issn1674-327x.2017.04.003

D035

A

1674-327X (2017)04-0008-04

2016-12-06

王曉東(1993-)，男，福建福州人，碩士生。

網(wǎng)絡(luò)出版時間：2017-06-21 10:40；

http://kns.cnki.net/kcms/detail/21.1415.C.20170621.1040.004.html