□ 盧江陽 ，吳湘玲

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理研究
——以湖北省為例

□ 盧江陽 ，吳湘玲

（武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，湖北 武漢 430072）

隨著我國進(jìn)入老齡化社會(huì)，養(yǎng)老壓力非常巨大，養(yǎng)老服務(wù)需求不斷增長，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)作為養(yǎng)老服務(wù)提供的主體之一，作用愈發(fā)凸顯。通過跟隨湖北省民政廳社會(huì)工作小組參與實(shí)地調(diào)研，主要采用訪談的方法，了解了湖北社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，挖掘出登記管理已成為困擾社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及民政部門的棘手問題，經(jīng)過深入研究并和民政部門反復(fù)溝通，提出了具有較強(qiáng)實(shí)用性和可操作性的建議，期待對社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理問題的解決帶來參考價(jià)值，最后展望了社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理的發(fā)展趨勢。

社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；登記管理；發(fā)展展望

1 社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的含義和類型

社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)是指除政府行政部門以外依法成立的組織、法人或具有完全民事行為能力的公民舉辦的（含公建民營）各類為老年人提供住養(yǎng)、護(hù)理、康復(fù)、精神慰籍和日間照料等服務(wù)的服務(wù)機(jī)構(gòu)，同時(shí)登記許可隸屬于民政部門的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)［1］。設(shè)立社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法辦理籌建審批、機(jī)構(gòu)設(shè)置審批、民辦非企業(yè)登記管理等手續(xù)。它的類型多種多樣，主要有老年公寓、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心（城市）和互助養(yǎng)老合作中心（農(nóng)村）等民政部門認(rèn)可的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)。

老年公寓是指向有生活自理能力的老人提供便利和服務(wù)的一種設(shè)施，是一種既體現(xiàn)老年人居家養(yǎng)老，又能受到社會(huì)化服務(wù)的新型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，不同于需要提供機(jī)體膳食服務(wù)的養(yǎng)老院，也不同于需要醫(yī)護(hù)照料的護(hù)理院，而是面向有一定經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)能力，為普通老人提供住宅服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。社區(qū)養(yǎng)老院是為社區(qū)老年人就近提供集中居住、生活照料、康復(fù)護(hù)理和托管服務(wù)的非營利性、養(yǎng)護(hù)型中小養(yǎng)老機(jī)構(gòu)［2］。老年人日間照料中心是指以生活不能完全自理、日常生活需要一定照料的半失能老人為主的日托機(jī)構(gòu)，提供膳食供應(yīng)、個(gè)人照顧、保健康復(fù)、娛樂和交通接送等日間服務(wù)［3］。農(nóng)村（城市）居家養(yǎng)老服務(wù)中心由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）或村委會(huì)（社區(qū)）建設(shè)完成后，交付于有資質(zhì)的社工組織、志愿者組織、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、老年協(xié)會(huì)等進(jìn)行管理和運(yùn)營，為轄區(qū)內(nèi)老年人提供文化活動(dòng)、娛樂活動(dòng)、健康、生活照料等服務(wù)［4］。

2 湖北省社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展現(xiàn)狀

社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)存在形式、管理體制和運(yùn)營機(jī)制都比較靈活，而且能夠滿足老年人多樣化、多層次的需要。隨著湖北省老年人口的不斷的增多，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展受到政府部門的高度重視，其中社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展問題成為民政部門關(guān)注的焦點(diǎn)。因此2014年下半年，我們參與湖北省民政廳組織的實(shí)地調(diào)研，深入武漢市、荊門、荊州、宜昌等地，進(jìn)行了專項(xiàng)調(diào)研。在這次調(diào)研過程中，了解了湖北省社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展現(xiàn)狀、存在的問題，尤其是對這類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的登記管理問題進(jìn)行了深入研究。

湖北省社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：第一，多種類型，經(jīng)營方式靈活，主要有：自建自營型、公建民營型、租賃經(jīng)營型、合資合作型四種類型。第二，發(fā)展不平衡，呈現(xiàn)階梯狀趨勢。社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多積聚在武漢市，總數(shù)占到全省的46.8%，黃石、襄陽、宜昌等中等城市的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的比例為32.3%，市縣一級的小城鎮(zhèn)所占比重為20.9%，所以階梯狀格局非常明顯［5］。第三，經(jīng)營困難，資金匱乏。第四，登記許可辦理情況不容樂觀。社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)多數(shù)面臨著規(guī)模比較小、資金短缺、房屋設(shè)施簡陋等等問題，被城建、衛(wèi)生、消防、環(huán)保前置審批條件所羈絆，再加上登記管理部門的多項(xiàng)審批條件，以致辦理行政許可事項(xiàng)困難重重［6］。

3 社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理中的問題

3.1 社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)產(chǎn)權(quán)界定不明晰

清晰合理的產(chǎn)權(quán)是各種社會(huì)組織真實(shí)存在的基礎(chǔ)，也意味著社會(huì)組織具有了獨(dú)立的法人資格，因?yàn)樗婕暗绞袌鲋黧w的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)也不例外。根據(jù)2004年財(cái)政部頒布的《民間非營利組織會(huì)計(jì)制度》第2條的規(guī)定，民辦非企業(yè)須具備以下三項(xiàng)要素：第一，該組織不以營利為宗旨和目的；第二，資源提供者向該組織投入資源不取得經(jīng)濟(jì)回報(bào)；第三，資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。這就意味著：首先，出資者把財(cái)產(chǎn)投資到社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)以后，財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)就發(fā)生了變化，出資者不但不能進(jìn)行利潤的分配，而且也沒有權(quán)利獲得社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)破產(chǎn)和終止后的剩余財(cái)產(chǎn)；由于規(guī)定顯示社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的各種經(jīng)營活動(dòng)均不得以營利為目的，財(cái)產(chǎn)的保值增值受到阻礙。

個(gè)體、合伙社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)歸屬問題不符合法律界定的產(chǎn)權(quán)規(guī)定，法人型社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)歸機(jī)構(gòu)所有，而個(gè)體、合伙型社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)作為非法人組織，其產(chǎn)權(quán)均沒有辦法與個(gè)人財(cái)產(chǎn)清晰劃分，因而出資者本質(zhì)上享有所有權(quán)。簡單地說，法律對于社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)出資者所有權(quán)的限制同其個(gè)體、合伙兩種組織形式存在著根本性的矛盾。

3.2 登記管理制度不完善

武漢市作為湖北的省會(huì)在社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理方面更具有代表性，《武漢市社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)管理辦法》（下文簡稱《辦法》）已經(jīng)在2012年7月11日由市人民政府第19次常務(wù)會(huì)議審議通過，自2012年9月1日起施行。該《辦法》為社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了法治保障，促進(jìn)了它有序良性的發(fā)展，同時(shí)也顯示出武漢市政府對養(yǎng)老問題的高度重視，對社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理合法權(quán)益的肯定及支持。

《辦法》規(guī)定設(shè)立社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)具備下列條件：（1）申辦人是具有完全民事行為能力的個(gè)人、法人或者依法成立的其他組織；（2）符合本行政區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃；（3）有固定的服務(wù)場所，服務(wù)場所的建筑設(shè)計(jì)、安全消防、環(huán)境保護(hù)、衛(wèi)生防疫等方面符合適合老年人居住的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；（4）具有與養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)規(guī)模、業(yè)務(wù)性質(zhì)、范圍相適應(yīng)的生活、文化、康復(fù)、醫(yī)療、安全設(shè)施；（5）有與其服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的開辦經(jīng)費(fèi)，平均每張床位不低于5 000元；（6）有與開展服務(wù)相適應(yīng)且具備相應(yīng)執(zhí)業(yè)要求的管理、服務(wù)、衛(wèi)生技術(shù)、生活護(hù)理人員；（7）有完善的章程及規(guī)章制度；（8）國家、省規(guī)定的其他條件。申辦人申請?jiān)O(shè)立社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)持下列材料向所在地的區(qū)民政部門提出籌建申請：（1）申請書、可行性研究報(bào)告；（2）申辦人的身份證明文件；（3）資金來源的證明文件；（4）服務(wù)場所的權(quán)屬證明文件；（5）民辦非企業(yè)單位名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書或者企業(yè)名稱預(yù)先核準(zhǔn)通知書；（6）國家、省規(guī)定的其他材料［7］。

我們不得不承認(rèn)就登記管理方面，此《辦法》并不十分完善，其一，存在著登記管理盲點(diǎn)和缺位現(xiàn)象，并不能解決所有形式的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理的問題。在武漢市，社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的類型多種多樣，有老年公寓、社區(qū)養(yǎng)老院、日間照料中心、居家養(yǎng)老服務(wù)中心（城市）和互助養(yǎng)老合作中心（農(nóng)村）等等。經(jīng)過調(diào)查研究，上述幾種類型的養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)中，都存在養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有在民政部門登記的情況，原因是多方面的，比如房產(chǎn)建筑標(biāo)準(zhǔn)不符合規(guī)范，消防、衛(wèi)生等許可證件難以取得，床位數(shù)達(dá)不到最低標(biāo)準(zhǔn)；再比如資金不足，護(hù)理人員缺乏等等。其二，在辦理登記管理過程中實(shí)行的是一票否決制，即只要有一項(xiàng)材料不齊全，登記管理工作不得不中斷，導(dǎo)致辦理養(yǎng)老機(jī)構(gòu)許可手續(xù)繁復(fù)，過程棘手［8］。登記管理機(jī)關(guān)也把重點(diǎn)放在資料的審核上，容易忽視養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理、良性發(fā)展以及社會(huì)對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的急需等大方向問題。

3.3 社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展緩慢

截至2014年，武漢市為老年人及殘疾人提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)有2 070個(gè)，床位數(shù)236 467個(gè)；社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)3 615個(gè)，其中農(nóng)村1 045個(gè)，社區(qū)日間照料床位數(shù)5 075個(gè)，社區(qū)留宿照料床位數(shù)3 221個(gè)，留宿照料人數(shù)496個(gè)［9］。而僅在2012年，武漢市60歲以上的老年人口就有137萬，顯然，現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)與日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求存在著顯著供需矛盾。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，通常登記為民辦非企業(yè)組織，早些時(shí)候，政府主要是采取民辦公助的形式支持其發(fā)展，即民間組織自行購買土地，自建或者自行租用房產(chǎn)，自我經(jīng)營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府給予一定稅費(fèi)優(yōu)惠和財(cái)政補(bǔ)貼。近幾年部分省份進(jìn)行了公建民營、租賃經(jīng)營以及合資合作形式的試點(diǎn)，武漢市也在此列，但顯然力度不夠，導(dǎo)致社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展比較緩慢。

4 完善社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理的建議

4.1 界定清晰的產(chǎn)權(quán)制度：非營利組織所有權(quán)制度

非營利組織所有權(quán)簡單的解釋是非營利的財(cái)產(chǎn)歸自身機(jī)構(gòu)所有。這種產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)用在民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的優(yōu)點(diǎn)表現(xiàn)在，一方面可以保障民辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)歸屬明確可以起到定分止?fàn)幍淖饔?；另一方面，其他組織沒有權(quán)利對其財(cái)產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，有利于科學(xué)合理的分配增值財(cái)產(chǎn)和受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。

首先，建議取消社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)個(gè)體和合伙兩種組織形式，如此以來，便有利于區(qū)分清楚機(jī)構(gòu)的財(cái)產(chǎn)和出資者的財(cái)產(chǎn)，無論是在實(shí)然上還是應(yīng)然上，都可以使出資者無法享有組織的所有權(quán)，最終目的是保證社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的非營利性，最大限度的發(fā)揮該組織的社會(huì)效益。其次，從法律角度來說，科學(xué)的治理問題一般針對法人而言，因?yàn)楹匣铩€(gè)體社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)大多缺乏科學(xué)、合理的治理規(guī)則和方式，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中表現(xiàn)為組織框架非常簡單，管理方法落后，多是粗放型的管理方式，不利于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展。最后，個(gè)體、合伙形式的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的存在，是違背民法的公平原則的。因?yàn)橐坏┌l(fā)生債務(wù)問題，非法人型社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)單位的出資者卻對債務(wù)承擔(dān)無限連帶責(zé)任。

4.2 完善登記管理制度

4.2.1 放開登記管理政策。社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)包括較多的存在形式，有些社會(huì)辦非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)達(dá)不到武漢市民政部門《決定》規(guī)定的條件，但是能正常開展活動(dòng)且符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，而且對提供養(yǎng)老服務(wù)起到了舉足輕重的作用，例如老年日間照料中心一般設(shè)置在社區(qū)內(nèi)，雖然資金短缺，條件相對簡陋，但是提供的服務(wù)簡單方便，被周圍老人肯定和接納。面對這種情況，可以向街道辦事處、鎮(zhèn)人民政府提出申請，報(bào)區(qū)（縣級市）登記管理機(jī)關(guān)實(shí)行備案管理，暫緩一定期限辦理登記管理手續(xù)，但是要加強(qiáng)監(jiān)管環(huán)節(jié)，衛(wèi)生、城管、消防、公安、食品監(jiān)督等相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)各司其職，做好社會(huì)辦非營利養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的管理工作，努力把可能出現(xiàn)的問題扼殺在萌芽階段。

對于社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請登記管理程序中提交的材料，如果有不合符規(guī)定或是遇到困難暫時(shí)不能提交，可以暫緩提交期限。例如：當(dāng)提交場所使用權(quán)證明有困難時(shí)，可由登記管理機(jī)關(guān)先審查其他材料，在收到登記管理機(jī)關(guān)補(bǔ)交通知限制期限內(nèi)提交便可 （建議為60日）。當(dāng)驗(yàn)資報(bào)告不能及時(shí)提交的，登記管理機(jī)關(guān)可先審查其他規(guī)定提交的各項(xiàng)申請材料，在收到登記管理機(jī)關(guān)補(bǔ)交通知之日起若干日（建議30日）內(nèi)提交即為有效。

4.2.2 簡化登記程序。各區(qū)、縣級市登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)按照市里統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)辦理登記業(yè)務(wù)，不應(yīng)擅自增設(shè)行政許可項(xiàng)目和條件，而且嚴(yán)格實(shí)行一次性告知制，登記管理機(jī)關(guān)認(rèn)為社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請辦理登記事項(xiàng)不符合規(guī)定或材料不齊全的，應(yīng)認(rèn)真做好政策解釋，一次性告知申請人。

各級登記管理機(jī)關(guān)對社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請辦理登記業(yè)務(wù)，提交文件齊全的，應(yīng)當(dāng)場出具受理通知書；不符合條件或文件不全的，應(yīng)在較短時(shí)間內(nèi)（建議5個(gè)工作日內(nèi)）出具《不予受理決定書》或《材料補(bǔ)正通知書》；對社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請成立、變更、注銷登記，應(yīng)在一定期限內(nèi)（建議20個(gè)工作日）辦理完畢；對社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)申請換發(fā)、補(bǔ)發(fā)登記證書，應(yīng)以盡短的時(shí)間（建議5個(gè)工作日）辦理完畢。

4.2.3 完善登記管理相關(guān)法律法規(guī)。在國家層面，目前還沒有專門針對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和養(yǎng)老服務(wù)準(zhǔn)入的法律法規(guī)，部分省、市雖然出臺(tái)了本地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)、管理的辦法，但基本沒有有效的法律依據(jù)。特別是行政許可法出臺(tái)后，民政部門對設(shè)置養(yǎng)老機(jī)構(gòu)前置性行政許可缺少法律依據(jù)。

建議建立一套在全國范圍內(nèi)實(shí)施的完善的社會(huì)辦非營利養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)登記管理法律法規(guī)，這部法律要包含目前存在的所有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)登記管理的實(shí)施辦法，把達(dá)不到登記條件以及登記管理中條件缺失該如何懲治都作出明確規(guī)定［10］。目的是一方面讓民政部登記管理機(jī)關(guān)有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，另一面也有效的保障了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的合法權(quán)益。

4.2.4 制定鼓勵(lì)登記的財(cái)政政策。政府部門應(yīng)建立社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)專項(xiàng)資金補(bǔ)貼制度，對已經(jīng)登記注冊并正在經(jīng)營的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)資金支持，可以按實(shí)際入住人數(shù)進(jìn)行補(bǔ)貼，并參考年檢制度和抽查制度，對評價(jià)優(yōu)秀的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)［11］。并把補(bǔ)貼情況和獎(jiǎng)勵(lì)情況通報(bào)到各個(gè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，目的是鼓勵(lì)和督促未辦理登記管理的社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)加快辦理登記注冊手續(xù)，促使養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在民政部門的監(jiān)管下，正規(guī)、有序、健康地發(fā)展。

4.3 四種主要養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)登記的規(guī)范化管理

四種主要養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)形式，都存在著沒有在民政部門進(jìn)行登記的情況，這就需要我們?nèi)ヌ接?，如何盡可能的減少監(jiān)管盲區(qū)，盡可能的將現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)納入規(guī)范化管理。

第一，養(yǎng)老公寓的規(guī)范化管理。養(yǎng)老公寓的主要功能在于提供居住服務(wù)，入住老人多為具備自理能力或者伴侶能夠提供居家照料的老人，因此，對專業(yè)護(hù)理人員的要求相對較低。對于養(yǎng)老公寓的設(shè)立，只要符合相關(guān)建筑規(guī)范和消防標(biāo)準(zhǔn)，就應(yīng)當(dāng)予以登記，其它相關(guān)部門的許可證明可以改為后置條件，但依舊作為其入住老人，提供養(yǎng)老服務(wù)的前提。

第二，社區(qū)養(yǎng)老院的規(guī)范化管理。對護(hù)理人員數(shù)量的要求和此類問題造成的成本問題，是部分社區(qū)養(yǎng)老院不進(jìn)行登記的重要原因?！段錆h市社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)管理辦法》（2011）要求，申請?jiān)O(shè)立社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，護(hù)理人員與服務(wù)對象的配備比例符合要求，服務(wù)對象生活能自理的，配備比例不低于1:10；需要半護(hù)理的，配備比例不低于1:5；需要全護(hù)理的，配備比例不低于1:3。在其它設(shè)立條件都滿足的情況下，可以考慮適度降低對于護(hù)理人員比例的要求，并且在人力成本和醫(yī)療標(biāo)準(zhǔn)配置等方面給予財(cái)政補(bǔ)貼。

對于老年公寓和社區(qū)養(yǎng)老院，可以借鑒工商部門的“先照后證”，將部分前置許可轉(zhuǎn)為登記后的后置許可，在其提供基本的資格證明文件和規(guī)章制度等材料后，民政部門對其予以登記，在擬設(shè)立的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)取得法人資格之后，相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門的行政許可則作為其取得市場主體資格的條件，這樣在提高行政效率的同時(shí)，有利于對社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理［12］。

第三，城市居家養(yǎng)老服務(wù)中心和農(nóng)村互助養(yǎng)老合作中心的規(guī)范化管理。兩者盡管在農(nóng)村和城市稱謂不同，但事實(shí)上是同一類養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，因此作為一類進(jìn)行探討?？梢钥紤]不予登記為民辦非企業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但民政部門予以備案，其它諸如消防、財(cái)務(wù)和水電等仍由相關(guān)業(yè)務(wù)主管部門進(jìn)行監(jiān)管，日常運(yùn)營中可以掛靠居委會(huì)（街道辦），以社區(qū)項(xiàng)目名義提供養(yǎng)老服務(wù)［13］。養(yǎng)老服務(wù)的具體提供行為可以多樣化，如外包給企業(yè)或者非營利組織等等。

第四，日間照料中心的規(guī)范化管理。日間照料中心為老年人提供日間照料服務(wù)，住宿并不是其主要功能，但卻為半失能老人所需求，也可考慮在民政部門備案的方法。

4.4 鼓勵(lì)公建民營、租賃經(jīng)營以及合資合作等形式養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展

公建民營，即由政府劃撥土地，并按照養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可標(biāo)準(zhǔn)出資興建后，通過公開招標(biāo)方式，承租給民間組織或者機(jī)構(gòu)運(yùn)營。需要注意的問題在于保證國有資產(chǎn)不流失和養(yǎng)老服務(wù)的公益性。租賃經(jīng)營，即個(gè)人、社會(huì)組織或企事業(yè)單位租賃社會(huì)閑置房產(chǎn)，經(jīng)改擴(kuò)建后用于養(yǎng)老服務(wù)。其中，需要注意的問題在于雙方的產(chǎn)權(quán)歸屬，通過租賃合同的簽訂確定雙方產(chǎn)權(quán)和其它相關(guān)事項(xiàng)。合資合作，即由政府出地、社會(huì)資本出資，共同建設(shè)養(yǎng)老設(shè)施，運(yùn)營即可由社會(huì)資本統(tǒng)一運(yùn)作，也可按基本養(yǎng)老與社會(huì)養(yǎng)老屬性劃分，分別由民政部門和市場主體運(yùn)作。

通過公建民營、租賃經(jīng)營以及合資合作等形式發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，已經(jīng)在學(xué)術(shù)界得到廣泛研究和充分論證，并在諸多城市的試點(diǎn)工作中正在實(shí)踐，取得了一定的成效，具有顯著的可操作性，而且對緩解我國養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供需矛盾具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

5 登記管理的發(fā)展展望

非營利組織的設(shè)立從特許主義到許可主義，再到準(zhǔn)則主義，即從限制設(shè)立到自由設(shè)立乃至對設(shè)立行為的放任，這是世界各國發(fā)展的歷史規(guī)律。1881年，瑞士首先開放這一領(lǐng)域的限制，并成立了瑞士舊債務(wù)法，該法律明確，公司及公益法人均依準(zhǔn)則主義設(shè)立。1997年，《瑞士民法典》中又規(guī)定了“以政治、宗教、學(xué)術(shù)、技藝、慈善、社交以及其他非經(jīng)濟(jì)性事業(yè)為目的的社會(huì)團(tuán)體，自作為表示團(tuán)體設(shè)立意思的章程成就之時(shí)，即取得法人資格”。金國坤教授就雙重許可登記體制提出的建議是：“我國對民辦非企業(yè)單位管理方式上第一步應(yīng)當(dāng)是變雙重許可為直接登記許可，第二步是變登記許可為民事登記確認(rèn)，第三步則是允許未達(dá)到法人資格的非營利性的社會(huì)組織免予登記。”［14］筆者認(rèn)為這樣的預(yù)測不無道理，是與國際非營利組織登記管理制度相接軌，而且十八屆三中全會(huì)《決定》，明確提出和促進(jìn)實(shí)施行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類和城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類四類社會(huì)組織，可以依法直接向民政部門申請登記，不再經(jīng)由業(yè)務(wù)主管單位審查和管理。這些都表明我國正在與國際登記管理制度接軌，只是社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過渡過程任重道遠(yuǎn)，改革的進(jìn)程要分多步走，是一個(gè)長期的緩慢過程。

［1］河南省社會(huì)辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法［EB/OL］.河南省民政廳.http：//www.yanglao.com.cn/article/48971. html，2014.

［2］武漢市社區(qū)養(yǎng)老院標(biāo)準(zhǔn)［EB/OL］.武漢市民政局福慈處.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View.aspx?id=121 58，2014.

［3］社區(qū)老年人日間照料中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)［EB/OL］.民政部.http：//www.yanglao.com.cn/article/6516.htm l，2013.

［4］魏彥彥.中國特色養(yǎng)老模式研究［M］.北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2010：113-115.

［5］關(guān)于我省社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展情況的匯報(bào)［R］.湖北省民政廳，2013.

［6］劉佳聞.關(guān)于促進(jìn)武漢社會(huì)辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的幾點(diǎn)思考［J］.企業(yè)導(dǎo)報(bào)，2010（05）：26-27.

［7］武漢市社會(huì)辦養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)管理辦法［EB/OL］.武漢市民政局.http：//www.whmzj.gov.cn/News_View. aspx?id=10963，2011.

［8］鄭琪，喬坤.社會(huì)組織登記管理體制改革：模式比較與路徑選擇［J］.理論與改革2011（01）：65-66.

［9］2014年民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)4季度季報(bào)表［R］.湖北省民政廳，2014.

［10］楊立雄.老年福利制度研究［M］.北京：人民出版社，2013：174.

［11］章曉懿.政府補(bǔ)貼對非營利養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展影響研究：基于上海H區(qū)社會(huì)辦和政府辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營狀況比較［J］.中國第三部門研究，2013（01）：36-38.

［12］劉玉亭.推進(jìn)工商注冊制度便利化［J］.紫光閣，2014（02）：31.

［13］萬佩佩.可行性與可達(dá)性：社會(huì)組織登記注冊制度改革：以山東省33家慈善義工組織為例［J］.學(xué)會(huì)，2015（07）：53-54.

［14］金國坤.論政府對社會(huì)組織管理的機(jī)制創(chuàng)新［J］.法學(xué)論壇，2011（11）：34-36.

責(zé)任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.025

C913.7

A

1004-0544（2017）04-0152-05

盧江陽（1985－），女，河南確山人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生；吳湘玲（1967－），女，湖北通城人，管理學(xué)博士，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授。