□張力偉

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

推進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)的制度創(chuàng)新
——來(lái)自加拿大的經(jīng)驗(yàn)借鑒

□張力偉

（吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林 長(zhǎng)春 130012）

推進(jìn)政府責(zé)任、打造責(zé)任政府是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要議題。黨的十八屆三中全會(huì)以來(lái)，黨和政府頒布了一系列規(guī)定來(lái)保障責(zé)任落實(shí)。我國(guó)的責(zé)任政府建設(shè)正在進(jìn)行時(shí)。在促進(jìn)政府責(zé)任的相關(guān)機(jī)制建設(shè)方面，加拿大政治中“操守專(zhuān)員”的制度設(shè)計(jì)為我國(guó)提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)借鑒。具體而言：通過(guò)建立和完善相對(duì)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)來(lái)構(gòu)建政府失職防范機(jī)制與完善失職調(diào)查程序，以及實(shí)現(xiàn)“調(diào)查—回應(yīng)+問(wèn)責(zé)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息公開(kāi)。核心是以比較政治中的經(jīng)驗(yàn)實(shí)現(xiàn)我國(guó)制度創(chuàng)新，塑造責(zé)任政府。

政府責(zé)任；操守專(zhuān)員制度；責(zé)任政府；腐敗威脅

推進(jìn)政府責(zé)任與塑造責(zé)任政府一直是我國(guó)政治發(fā)展與深化改革的重要環(huán)節(jié)，黨的十八大以來(lái)，提出了一系列與責(zé)任政府相關(guān)的改革舉措，以制度建設(shè)與機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府的最終目標(biāo)。從理論上看，政府責(zé)任落實(shí)與責(zé)任政府構(gòu)建具有明確的價(jià)值理念、功能定位與實(shí)現(xiàn)路徑，但在具體的操作之中仍然面臨著體系不夠健全等若干問(wèn)題。通過(guò)比較政治學(xué)的研究發(fā)現(xiàn)，加拿大政治中的“操守專(zhuān)員”（integrity commissioner）制度所秉持的獨(dú)立性、執(zhí)行力與回應(yīng)性等特征能夠?yàn)槲覈?guó)強(qiáng)化政府責(zé)任提供相關(guān)經(jīng)驗(yàn)借鑒。正如比較政治學(xué)泰斗阿爾蒙德認(rèn)為，通過(guò)我們所不熟知的安排和假設(shè)，有助于拓展我們對(duì)政治問(wèn)題的認(rèn)識(shí)［1］。因此，針對(duì)中加兩國(guó)的比較研究可以汲取寶貴的理論與實(shí)踐資源，將政治學(xué)研究的國(guó)際視野與本土訴求結(jié)合起來(lái)促進(jìn)我國(guó)的治理創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。因此，本文在借鑒操守專(zhuān)員制度安排中的優(yōu)勢(shì)特征基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)的政治體制等宏觀制度環(huán)境與制度因素，為我國(guó)推進(jìn)政府責(zé)任與建設(shè)責(zé)任政府過(guò)程中的問(wèn)題提出相關(guān)的優(yōu)化路徑。

1 政府責(zé)任的理論與現(xiàn)實(shí)

按照契約理論的思路，政府是基于公意與權(quán)力讓渡的結(jié)果，是代表契約中每個(gè)讓渡權(quán)利的個(gè)體統(tǒng)一行使公共權(quán)力的實(shí)體。根據(jù)馬克思主義的經(jīng)典論述，政府是社會(huì)發(fā)展不成熟的產(chǎn)物，由于社會(huì)難以管理自身，所以不得不將管理自己的權(quán)力委托給政府，由政府代表社會(huì)進(jìn)行統(tǒng)治。殊途同歸，無(wú)論何種政治思想，政府都是產(chǎn)生于社會(huì)并且運(yùn)用公共權(quán)力管理社會(huì)的機(jī)構(gòu)。在不同的歷史階段，政府受制于自身的職責(zé)功能與同社會(huì)的關(guān)系衍生出不同的形態(tài)：從管制到服務(wù)、從無(wú)限到有限等等。在政府運(yùn)行與維持的各類(lèi)要件中，有兩個(gè)因素構(gòu)成了政府得以有效并存在的中軸：其一就是政府治理社會(huì)過(guò)程中必然運(yùn)用的權(quán)力；其二就是政府得到支持而保持合法性的責(zé)任。權(quán)力和責(zé)任之間也在兩者的交織中構(gòu)成了相輔相成的關(guān)系。

政府的權(quán)力邊界隨著社會(huì)的發(fā)展而調(diào)適，政府的責(zé)任也會(huì)隨著政府治理模式的轉(zhuǎn)換產(chǎn)生新的要求?？傮w來(lái)看，政府責(zé)任意味著政府組織及其公職人員履行其在整個(gè)社會(huì)中的職能和義務(wù)，即法律和社會(huì)所要求的義務(wù)；在這個(gè)意義上講，當(dāng)一個(gè)政府組織在履行了自己的義務(wù)時(shí)，我們可以說(shuō)政府是負(fù)責(zé)任的?，F(xiàn)代社會(huì)中，政府責(zé)任的衡量指標(biāo)為可控性、服從度、問(wèn)責(zé)性、回應(yīng)性與透明度［2］。新公共服務(wù)運(yùn)動(dòng)興起之后，在“顧客導(dǎo)向”的價(jià)值理念下，學(xué)術(shù)界對(duì)政府責(zé)任問(wèn)題的關(guān)照開(kāi)始轉(zhuǎn)向?qū)φ畣?wèn)責(zé)制的研究。登哈特夫婦認(rèn)為，政府問(wèn)責(zé)制需要解決的重要問(wèn)題是為什么負(fù)責(zé)、對(duì)誰(shuí)負(fù)責(zé)以及實(shí)現(xiàn)責(zé)任的手段［3］。Schelder進(jìn)一步認(rèn)為，責(zé)任包括負(fù)責(zé)（answerability）與強(qiáng)制（enforcement）兩方面：負(fù)責(zé)指政府向公眾解釋他們?cè)谧鍪裁吹牧x務(wù)；強(qiáng)制指對(duì)政府破壞公共規(guī)則行為的制裁［4］。問(wèn)責(zé)制地位的不斷提升體現(xiàn)了傳統(tǒng)公共行政的責(zé)任向現(xiàn)代服務(wù)型政府責(zé)任的轉(zhuǎn)變，也體現(xiàn)出政府責(zé)任從倫理行為轉(zhuǎn)向制度行為，即政府責(zé)任是制度要求，而非單憑政府的道德境界，以制度促進(jìn)責(zé)任是社會(huì)走向規(guī)范化的表征，對(duì)責(zé)任的反復(fù)強(qiáng)調(diào)也表明政府責(zé)任對(duì)現(xiàn)代社會(huì)的重要功用。

根據(jù)世界銀行的研究，善治與法治的三大威脅是腐敗、庇護(hù)主義（clientelism）和政府俘獲（capture），而破除這三大威脅的最好方式便是提高政府的責(zé)任［5］。這也說(shuō)明三大威脅的滋生同政府責(zé)任之間呈負(fù)相關(guān)的關(guān)系。Henry L.Stimson認(rèn)為，不負(fù)責(zé)任的政府具有傳遞效應(yīng)，即一個(gè)不負(fù)責(zé)任的政府會(huì)帶來(lái)更多不負(fù)責(zé)任的政府，從而演變成惡性循環(huán)［6］。作為美國(guó)近現(xiàn)代歷史上著名的政治家Stimson，深刻地洞察到責(zé)任在美國(guó)聯(lián)邦制中強(qiáng)基固本的作用，這也為其他政治體制的國(guó)家提供了警示。對(duì)我國(guó)而言，責(zé)任早已成為政治文明建設(shè)與民主政治發(fā)展的核心要素，而政府責(zé)任是責(zé)任建設(shè)中的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。進(jìn)一步看，政府責(zé)任的提升一方面在于對(duì)政府責(zé)任進(jìn)行類(lèi)型學(xué)分析，通過(guò)明確政治責(zé)任、法律責(zé)任、績(jī)效責(zé)任與倫理責(zé)任等不同責(zé)任類(lèi)型來(lái)合理確權(quán)、明確分責(zé)、有理問(wèn)責(zé)；另一方面采取同體問(wèn)責(zé)與異體問(wèn)責(zé)相結(jié)合的方式形成問(wèn)責(zé)制度，形成一套多主體、多平臺(tái)的問(wèn)責(zé)機(jī)制。我國(guó)推進(jìn)政府責(zé)任落實(shí)的歸依在于構(gòu)建現(xiàn)代民主治理的責(zé)任政府。

政府責(zé)任最終的立足點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)普遍利益與公共福利的事業(yè)［8］。雖然我國(guó)在推進(jìn)政府責(zé)任落實(shí)與責(zé)任政府建設(shè)等方面秉持公共利益至上、責(zé)任對(duì)象公共等基本屬性與相關(guān)價(jià)值理念［9］，但在實(shí)踐層面依然面臨著不同維度的困境。根據(jù)政府責(zé)任的指標(biāo)并結(jié)合現(xiàn)有研究，不難發(fā)現(xiàn)政府責(zé)任的困境一方面存在于行政體制運(yùn)行過(guò)程當(dāng)中；另一方面存在于不健全的問(wèn)責(zé)機(jī)制當(dāng)中。

從行政體制運(yùn)行角度看，受到壓力型體制與“政治錦標(biāo)賽”的引導(dǎo)，政府責(zé)任的向度在公共利益層面有所缺失，更多是完成中央政府或上級(jí)政府?dāng)偱傻娜蝿?wù)或指標(biāo)。因此唯GDP論、唯收入論與社會(huì)維穩(wěn)成為政府行為的重要方面。深入剖析，折射出的問(wèn)題是政府兩種責(zé)任——針對(duì)機(jī)構(gòu)之間、職員之間相互負(fù)責(zé)的內(nèi)部責(zé)任與對(duì)人民的責(zé)任之間的沖突［10］。但政府兩種責(zé)任之間本不應(yīng)該存在沖突關(guān)系，實(shí)則在于政府部門(mén)或者政府官員的自身利益與公眾利益之間的對(duì)立。雖然不能武斷地將這種行為劃為腐敗，但政府責(zé)任的片面性造成的對(duì)公眾利益的輕視也屬失責(zé)。此外，也有觀點(diǎn)認(rèn)為政府責(zé)任不足在于政府回應(yīng)性不強(qiáng)。受到長(zhǎng)期以來(lái)人治影響下的有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究和行政人員自由裁量權(quán)太大而又缺乏監(jiān)督等影響，導(dǎo)致政府的回應(yīng)性相對(duì)較差［11］。從問(wèn)責(zé)機(jī)制角度看，研究認(rèn)為政府權(quán)責(zé)不清、問(wèn)責(zé)法制缺失、問(wèn)責(zé)主體缺位、問(wèn)責(zé)客體模糊、問(wèn)責(zé)范圍不明、問(wèn)責(zé)程序不完善、問(wèn)責(zé)文化缺乏、政務(wù)不公開(kāi)透明是當(dāng)前問(wèn)責(zé)領(lǐng)域存在的主要問(wèn)題，這主要體現(xiàn)在責(zé)任追究方面［12］；責(zé)任主體、責(zé)任行為與責(zé)任形式等方面認(rèn)定困難尤其體現(xiàn)在決策問(wèn)責(zé)中［13］。問(wèn)責(zé)機(jī)制的不健全形成了政府不負(fù)責(zé)任的制度漏洞，在一定程度上也會(huì)助長(zhǎng)政府失責(zé)的僥幸心理。

綜合政府責(zé)任的理論與我國(guó)的現(xiàn)實(shí)，我國(guó)的責(zé)任政府建設(shè)還需要從治理體系與治理能力兩個(gè)角度入手推動(dòng)理念創(chuàng)新與制度創(chuàng)新。通過(guò)對(duì)不同國(guó)家建設(shè)責(zé)任政府經(jīng)驗(yàn)的考察，加拿大政治中“操守專(zhuān)員”①I(mǎi)ntegrity Comm issioner這一詞組并非是有權(quán)威的中文翻譯。該詞組的直譯為“誠(chéng)信委員”，但無(wú)法反映該職位的職責(zé)與功能。加拿大華人網(wǎng)將其翻譯為“操守專(zhuān)員”，一些新聞媒體將其翻譯為“廉政專(zhuān)員”。本文統(tǒng)一使用加拿大華人網(wǎng)的翻譯，即“操守專(zhuān)員”。這一特殊制度在加拿大建設(shè)責(zé)任政府、塑造責(zé)任文化與維護(hù)公眾利益等方面發(fā)揮著重要的作用。因此從實(shí)踐機(jī)制角度，該制度對(duì)于我國(guó)推進(jìn)政府責(zé)任與促進(jìn)責(zé)任政府建設(shè)具有一定的借鑒意義。

2 加拿大操守專(zhuān)員制度的功能定位與運(yùn)行機(jī)制

操守專(zhuān)員全稱(chēng)“公共部門(mén)操守專(zhuān)員”（Public Sector Integrity Commissioner），機(jī)構(gòu)名稱(chēng)為操守專(zhuān)員辦公室。這是加拿大政治制度中的特殊設(shè)計(jì)，亦是加拿大《聯(lián)邦責(zé)任法案》（Federal Accountability Act）的重要組成部分，并受《公務(wù)員舉報(bào)保護(hù)法》（Public Servants Disclosure Protection Act）保護(hù)，旨在鼓勵(lì)責(zé)任文化的培植與公共部門(mén)責(zé)任的落實(shí)，第一任操守官員于2007年8月上任。除了國(guó)家層面外，操守專(zhuān)員辦公室還廣泛分布在各省與城市①省級(jí)（province）與市級(jí)（city）層面的操守專(zhuān)員辦公室的成立需要民眾投票決定。省一級(jí)的操守專(zhuān)員辦公室的設(shè)置情況未有詳細(xì)資料，但可以明確的是并非每個(gè)城市都有這樣的機(jī)構(gòu)。。根本意義上，操守專(zhuān)員辦公室并不是一個(gè)嚴(yán)格獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，而是從屬于各級(jí)議會(huì)。例如國(guó)家層面的操守專(zhuān)員辦公室隸屬于加拿大議會(huì)（Parliament of Canada），各市的操守專(zhuān)員辦公室隸屬于市議會(huì)（city council）。不過(guò)從國(guó)家層面來(lái)講，操守專(zhuān)員任命與辦公室組成的流程十分復(fù)雜。根據(jù)加拿大法律，操守官員由總督（Governor）在國(guó)璽（the Great Seal）的“見(jiàn)證”下任命，并需同上下兩院中的各黨派領(lǐng)袖進(jìn)行商談以獲得上下兩院支持。操守專(zhuān)員任期7年②一些城市的操守專(zhuān)員任期為5年，例如多倫多（Toronto）。，每年需向議會(huì)提交整個(gè)年度的工作報(bào)告。除了議會(huì)監(jiān)督外，操守專(zhuān)員在履職過(guò)程中若有組織或個(gè)人反應(yīng)其行為不端，會(huì)有相應(yīng)的撤換機(jī)制。根據(jù)加拿大操守專(zhuān)員辦公室官方網(wǎng)站的信息，該辦公室主要兩項(xiàng)職能是揭露公共部門(mén)的錯(cuò)誤行為 （wrongdoing）和受理舉報(bào)人被報(bào)復(fù)（reprisal）的投訴。不過(guò)省市層級(jí)的操守專(zhuān)員的職責(zé)可能會(huì)有調(diào)整，例如安大略?。∣ntario）的操守專(zhuān)員辦公室有五個(gè)核心職能：省議員操守監(jiān)督（MPP integrity）、花費(fèi)審查（Expense Review）、部門(mén)公務(wù)人員道德行為（Ministers’Staff Ethical Conduct）、安大略省公共服務(wù)失責(zé)行為揭露（Ontario Public Service Disclosure of Wrongdoing）以及說(shuō)客登記（Lobbyists Registration）③安大略省操守專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站，http://www.oico.on.ca/，訪問(wèn)日期，2016-12-30。。綜合國(guó)家-省-市三個(gè)層級(jí)的操守專(zhuān)員辦公室職能，可以列出操守專(zhuān)員的基本權(quán)責(zé)清單④內(nèi)容來(lái)自于加拿大操守專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站http://www.psic-ispc.gc.ca/eng，安大略省操守專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站http://www.oico.on. ca/，多倫多市操守專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站http://www1.toronto.ca/wps/portal/contentonly?vgnextoid=e64f40efd8f30410VgnVCM100000 71d60f89RCRD，以及布蘭普頓（Brampton）市操守專(zhuān)員辦公室網(wǎng)站http://www.brampton.ca/EN/City-Hall/Pages/IntegrityComm i ssioner.aspx，經(jīng)綜合整理而成，訪問(wèn)日期2016-12-30。：

第一，界定政府與公民之間的可能引發(fā)沖突的政策，并在此基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)政府與公民之間的沖突關(guān)系；

第二，建議公共部門(mén)（議會(huì)、政府部門(mén)以及其他隸屬于政府的機(jī)構(gòu)）工作人員應(yīng)遵守行為準(zhǔn)則，以及其他法律、規(guī)定與政策決定的他們應(yīng)該遵守的原則；

第三，接受并調(diào)查針對(duì)公共部門(mén)工作人員失責(zé)行為的舉報(bào)，根據(jù)具體的法律與相關(guān)守則界定其是否存在確實(shí)的失責(zé)行為；

第四，形成調(diào)查報(bào)告發(fā)至舉報(bào)人存在問(wèn)題的部門(mén)，促使其針對(duì)被舉報(bào)的問(wèn)題進(jìn)行回應(yīng)。

表1：加拿大操守專(zhuān)員辦公室調(diào)查案件列舉（2011-2015）

操守專(zhuān)員辦公室雖然隸屬于議會(huì)，但同議會(huì)之間沒(méi)有支配與被支配的關(guān)系。操守專(zhuān)員的調(diào)查過(guò)程有權(quán)不受任何組織與個(gè)人的干涉，并根據(jù)其職權(quán)可詢(xún)問(wèn)任何相關(guān)組織或者個(gè)人，上至總理、下至平民，都可能是操守專(zhuān)員問(wèn)詢(xún)的對(duì)象。案子調(diào)查結(jié)束后，操守專(zhuān)員辦公室不僅要將接受舉報(bào)的時(shí)間、調(diào)查取證經(jīng)過(guò)以及最終結(jié)論形成調(diào)查報(bào)告發(fā)回舉報(bào)人與問(wèn)題部門(mén)，還須將報(bào)告在網(wǎng)站上公示以供民眾監(jiān)督查閱。但操守專(zhuān)員只有調(diào)查權(quán)沒(méi)有問(wèn)責(zé)權(quán)，具體問(wèn)責(zé)還需根據(jù)法律規(guī)定啟動(dòng)。本文梳理了加拿大操守專(zhuān)員辦公室于2011至2015年所經(jīng)辦的幾件案例，用以闡釋操守專(zhuān)員辦公室工作的整個(gè)流程（見(jiàn)表1）。

操守專(zhuān)員辦公室的調(diào)查過(guò)程詳細(xì)周密，不僅對(duì)舉報(bào)人信息嚴(yán)格保密，而且在核實(shí)舉報(bào)的失責(zé)行為基礎(chǔ)上對(duì)照法律與規(guī)章制度，也將公共部門(mén)工作人員的倫理要求整合進(jìn)來(lái)，以全面考察被舉報(bào)人的行為。調(diào)查結(jié)束后，操守專(zhuān)員辦公室會(huì)將被舉報(bào)人的失責(zé)行為細(xì)化到違反的是何種法律、法案抑或規(guī)定中的哪一款，以“行為-所違反的規(guī)則”的形式詳細(xì)羅列出來(lái)，做到失責(zé)行為有法可依、有章可循。與此同時(shí)，整個(gè)調(diào)查并不局限于得出結(jié)論，而是要將結(jié)論發(fā)回舉報(bào)人與失責(zé)部門(mén)，得到舉報(bào)人是否滿(mǎn)意的信息與促使部門(mén)或者被舉報(bào)當(dāng)事人進(jìn)行回應(yīng)。由此，操守專(zhuān)員辦公室的職責(zé)最終在于形成糾責(zé)與督促回應(yīng)的機(jī)制，也為問(wèn)責(zé)提供合理合法的依據(jù)。

除了調(diào)查失責(zé)行為之外，操守專(zhuān)員的另一重要職責(zé)在于事先評(píng)判可能引發(fā)利益沖突的政策，即對(duì)一項(xiàng)公共政策進(jìn)行法律、法規(guī)以及共識(shí)性文件方面的考察，發(fā)現(xiàn)公共政策是否同公眾利益相沖突或者是否是公權(quán)私用、權(quán)力尋租以及政府俘獲的產(chǎn)物。加拿大政治學(xué)學(xué)者Jonathan Rose記述了發(fā)生在安大略省城市金斯頓（Kingston）的一件沖突，用以證明操守專(zhuān)員制度存在的必要性：

2016年9月，金斯頓市議會(huì)擬修訂一項(xiàng)關(guān)于建筑物修建高度的次要法規(guī)（by-law），以允許修建一幢15層高的大樓——比法案規(guī)定高出7層。建筑物的所有者是市議員Candon，因此這個(gè)投票修訂法案的行為的最終獲利者可能是Candon。根據(jù)市政利益沖突法案第五項(xiàng)規(guī)定 （s.5 of the Municipal Conflict of Interest Act），Candon有責(zé)任宣布這項(xiàng)政策的沖突性，并且如果這項(xiàng)政策對(duì)他有直接或者間接經(jīng)濟(jì)利益，那么他必須將自己排除在議程之外。但是問(wèn)題在于，宣布政策是否有問(wèn)題的人也是Candon，因此很難保證公平。由此，沒(méi)有操守專(zhuān)員作為中立裁決者的小城金斯頓陷入了決策僵局①Jonathan Rose,Does Kingston need an Integrity Comm issioner?http://jonathanrose.ca/canadian-politics/kingston/integrity/，訪問(wèn)時(shí)間：2016-12-13。。

由這個(gè)案例不難發(fā)現(xiàn)，操守專(zhuān)員的核心作用不僅在于事后責(zé)任追查，也在于事前失責(zé)預(yù)防。Monique M. H.Pollmann等學(xué)者認(rèn)為，責(zé)任應(yīng)被分為事前責(zé)任（ex ante）與事后責(zé)任（ex post），其中事前責(zé)任關(guān)注決策，事后責(zé)任強(qiáng)調(diào)績(jī)效［14］。如是看來(lái)，操守專(zhuān)員制度一方面針對(duì)公共部門(mén)工作人員的各類(lèi)行為與行為結(jié)果，另一方面聚焦于整個(gè)政策議程，通過(guò)政策是否合規(guī)來(lái)從源頭上保證政策的公正與合理，這樣就基本涵蓋了整個(gè)責(zé)任過(guò)程。操守專(zhuān)員制度承擔(dān)政策利益沖突評(píng)判、公務(wù)人員失責(zé)行為調(diào)查與公共部門(mén)工作監(jiān)督等多重角色，從潛在失責(zé)行為事前糾正、履責(zé)行為過(guò)程監(jiān)督與失責(zé)后果調(diào)查矯正三個(gè)方面構(gòu)建了強(qiáng)化公共部門(mén)落實(shí)責(zé)任的機(jī)制。另外，操守專(zhuān)員制度將責(zé)任環(huán)節(jié)中的“回應(yīng)”凸顯出來(lái)，通過(guò)法律賦予的職權(quán)讓失責(zé)部門(mén)與失責(zé)人員暴露在公眾視野之下，促使問(wèn)題部門(mén)或者個(gè)人進(jìn)行回應(yīng)，以形成責(zé)任的倒逼機(jī)制。以失責(zé)行為作為反面典型并進(jìn)一步啟動(dòng)問(wèn)責(zé)，推動(dòng)公共部門(mén)作出正確的行為示范，以帶動(dòng)整個(gè)公共部門(mén)的責(zé)任水平與責(zé)任能力，這正是操守專(zhuān)員制度用以提高政府責(zé)任的內(nèi)在邏輯。

3 比較視角下推進(jìn)政府責(zé)任落實(shí)的啟示

習(xí)近平同志在 《著力培養(yǎng)選拔黨和人民需要的好干部》中指出，為了防止干部“拍腦袋決策”與“拍胸脯蠻干”，要實(shí)行責(zé)任制；并且《在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話》中指出，要整合問(wèn)責(zé)制度，健全問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)持有責(zé)必問(wèn)、問(wèn)責(zé)必嚴(yán)，把監(jiān)督檢查、目標(biāo)考核、責(zé)任追究有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)內(nèi)容、對(duì)象、事項(xiàng)、主體、程序、方式的制度化、程序化。從這個(gè)意義上，加拿大操守專(zhuān)員制度對(duì)于我國(guó)推進(jìn)責(zé)任落實(shí)的體制機(jī)制創(chuàng)新具有良好的啟示意義。但需注意，比較政治研究需要考量比較主體不同制度所嵌入的制度環(huán)境，因此，汲取加拿大制度資源的前提是了解中加兩國(guó)不同的制度。

作為一個(gè)雜糅英聯(lián)邦體制與美國(guó)政治體制的特殊政治結(jié)構(gòu)國(guó)家，加拿大主體上奉行英國(guó)議會(huì)制，輔以權(quán)力制衡的部門(mén)分立體制。針對(duì)加拿大議會(huì)制度的研究認(rèn)為，加拿大議會(huì)制的成功之處在于其維持并促進(jìn)了政府的行政責(zé)任，而行政責(zé)任反過(guò)來(lái)與政治中立和公共服務(wù)匿名性（public service anonymity）原則緊密結(jié)合在一起，這便構(gòu)成了推動(dòng)行政責(zé)任實(shí)現(xiàn)的拱頂之石［15］。由于政府的重要決定需要通過(guò)議會(huì)表決，可見(jiàn)，操守專(zhuān)員制度作為議會(huì)制的附屬實(shí)際上體現(xiàn)了同政府之間的權(quán)力制衡關(guān)系，并體現(xiàn)出議會(huì)在政府運(yùn)作中對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督，這一點(diǎn)是與我國(guó)政治體制以及政府行政過(guò)程不同之處，因此我國(guó)對(duì)操守專(zhuān)員制度的借鑒并非是向權(quán)力分立的安排轉(zhuǎn)變，而是通過(guò)建立類(lèi)似的部門(mén)來(lái)整合操守專(zhuān)員制度相對(duì)獨(dú)立、監(jiān)督、調(diào)查及推動(dòng)問(wèn)責(zé)等過(guò)程的優(yōu)勢(shì)，為我國(guó)創(chuàng)新推進(jìn)政府責(zé)任的體制機(jī)制提供思路。具體來(lái)說(shuō)，可以從兩個(gè)方面入手：

第一是構(gòu)建失責(zé)防范機(jī)制與完善失責(zé)調(diào)查程序。目前，我國(guó)雖然具有民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等一系列制度，但尚未建立一套完整的失責(zé)防范機(jī)制。例如在政府政策的制定過(guò)程中，受到壓力型體制與晉升指標(biāo)的影響，政府決策會(huì)與民眾的利益相悖，造成官民之間的緊張關(guān)系。如此看來(lái)，有必要引入相應(yīng)的政策裁決機(jī)制，通過(guò)對(duì)政策議程設(shè)置的緣由、受益主體、責(zé)任向度等方面的細(xì)致評(píng)判，厘清政策中的利益關(guān)系，來(lái)避免危害民眾的失責(zé)政策。這既是決策糾偏扶正的導(dǎo)向機(jī)制，也是消弭潛在官民沖突的緩沖平臺(tái)。另一方面，政府的失責(zé)行為表現(xiàn)各異并存在于方方面面，既可能是推諉扯皮的“消極無(wú)為”也可能是違反法律或者道德操守。這就為失責(zé)判斷帶來(lái)困境，也為問(wèn)責(zé)機(jī)制的引入設(shè)置了障礙。哈耶克（F.A.Hayek）談到，要做到責(zé)任有效，就必須統(tǒng)合責(zé)任的明確性與有限性［16］。由此，通過(guò)完善失責(zé)調(diào)查程序，針對(duì)舉報(bào)事項(xiàng)進(jìn)行細(xì)致調(diào)查，無(wú)論是“不作為”還是“亂作為”，都要將政府部門(mén)或者工作人員的失責(zé)行為細(xì)化到具體條款，明確失責(zé)是由于責(zé)任范圍，這為糾正政府的錯(cuò)誤行為提供了法理依據(jù)，也簡(jiǎn)化了問(wèn)責(zé)難度。

第二是實(shí)現(xiàn)“調(diào)查—回應(yīng)+問(wèn)責(zé)”的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加強(qiáng)信息公開(kāi)。操守專(zhuān)員制度將調(diào)查、回應(yīng)與問(wèn)責(zé)不同過(guò)程貫穿于同一環(huán)節(jié)，不僅針對(duì)失責(zé)行為進(jìn)行調(diào)查，也通過(guò)法律賦予的職權(quán)促使失責(zé)部門(mén)或者個(gè)人針對(duì)其行為進(jìn)行回應(yīng)，令其解釋、說(shuō)明與反思。這樣可以清晰了解到政府行為的動(dòng)因，判斷政府行為究竟是無(wú)心之失還是有意為之，再根據(jù)其違反的條款內(nèi)容選擇合適的問(wèn)責(zé)主體與確定合適的問(wèn)責(zé)力度，兼顧法理與情理。前文談到，目前我國(guó)問(wèn)責(zé)制度的問(wèn)題在于問(wèn)責(zé)主體難確定與問(wèn)責(zé)范圍不明。破解這些難題可以通過(guò)明確失責(zé)行為的內(nèi)容范圍，有理有據(jù)地區(qū)分出這一行為究竟違反了黨紀(jì)、法律、道德準(zhǔn)則抑或幾者兼有。進(jìn)行區(qū)分之后，不同問(wèn)責(zé)主體可以逐一介入，根據(jù)自身?yè)碛械膯?wèn)責(zé)權(quán)力進(jìn)行問(wèn)責(zé)。與此同時(shí)，將失責(zé)行為進(jìn)行公開(kāi)，形成反面的示范效應(yīng)與警示作用，以規(guī)導(dǎo)政府及其工作人員的行為。

在部門(mén)的隸屬關(guān)系方面，為了保證同政府之間的獨(dú)立，防止出現(xiàn)“自己監(jiān)督自己”而導(dǎo)致的監(jiān)督失效，借鑒操守專(zhuān)員辦公室隸屬于議會(huì)的安排，我國(guó)若建立類(lèi)似的部門(mén)既可以附屬于作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大，也可以附屬于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)。可喜的是，就當(dāng)下實(shí)際安排而言，國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始逐步推進(jìn)相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督、監(jiān)察與問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，例如將在北京市、山西省與浙江省設(shè)置的監(jiān)察委員會(huì)。根據(jù)黨中央確定的《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》，監(jiān)察委員會(huì)將由同級(jí)人大產(chǎn)生并接受人大與上級(jí)監(jiān)察委員會(huì)監(jiān)督。《方案》明確了監(jiān)察對(duì)象不僅關(guān)涉職務(wù)違法與職務(wù)犯罪，還涉及公職人員依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守情況，根據(jù)具體的失責(zé)行為確定懲戒機(jī)制。可以預(yù)見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)的設(shè)立保證了部門(mén)的相對(duì)獨(dú)立性與監(jiān)督監(jiān)察的全覆蓋。但監(jiān)察委員會(huì)的工作應(yīng)該涵蓋政府動(dòng)態(tài)運(yùn)行中所涉及到的整個(gè)“輸入-輸出”程序，在調(diào)查過(guò)程中細(xì)化失責(zé)內(nèi)容，做好調(diào)查過(guò)程的信息公開(kāi)，接受全社會(huì)的監(jiān)督。并且監(jiān)督范圍應(yīng)按照《方案》中所要求的逐漸拓展至立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，一些行使公權(quán)力的群團(tuán)機(jī)構(gòu)，以及一些學(xué)校、公立醫(yī)院等。

4 結(jié)論與展望

責(zé)任政府的實(shí)現(xiàn)依靠政府負(fù)責(zé)任地行使公共權(quán)力，而政府責(zé)任的實(shí)現(xiàn)又需要一系列體制機(jī)制的保證。強(qiáng)化政府責(zé)任類(lèi)似于一個(gè)“環(huán)”，其由權(quán)力授予模式、利益表達(dá)渠道、行為糾錯(cuò)機(jī)制等一系列的制度構(gòu)成，無(wú)論是頂層的權(quán)力擁有者還是基層的權(quán)力行使者，沒(méi)有一個(gè)良好的責(zé)任機(jī)制就沒(méi)有一個(gè)穩(wěn)定和諧的政治生態(tài)。通過(guò)對(duì)加拿大政治制度的考察，操守專(zhuān)員制度在部門(mén)獨(dú)立性、監(jiān)督過(guò)程的完整性等方面對(duì)于我國(guó)具有良好的借鑒意義，通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)督、促進(jìn)回應(yīng)與推動(dòng)問(wèn)責(zé)，讓責(zé)任理念貫穿到整個(gè)行政系統(tǒng)與行政過(guò)程始終，將制度創(chuàng)新與責(zé)任建設(shè)結(jié)合起來(lái)，既塑造一個(gè)符合現(xiàn)代民主精神與現(xiàn)代社會(huì)需要的責(zé)任政府，也為推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化提供動(dòng)力。制度的設(shè)計(jì)需要以問(wèn)題和實(shí)踐作為導(dǎo)向，汲取理論與現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的思想資源，在具體的執(zhí)行當(dāng)中不斷根據(jù)環(huán)境進(jìn)行修正與調(diào)適。由于中加兩國(guó)政府結(jié)構(gòu)與政府規(guī)模的不同，我國(guó)推進(jìn)責(zé)任落實(shí)的復(fù)雜性遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了加拿大，歸根結(jié)底，在比較研究中獲得的制度靈感必須要和具體的國(guó)情結(jié)合起來(lái)，在制度自信的基礎(chǔ)上合理借鑒不同國(guó)家機(jī)制層面的實(shí)踐。從更高層次的意義上看，操守專(zhuān)員制度給予我們的經(jīng)驗(yàn)借鑒不僅僅是制度設(shè)計(jì)上的創(chuàng)新，更是國(guó)家在培植責(zé)任文化、推進(jìn)政府責(zé)任、打造責(zé)任政府所做的一系列努力。

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責(zé)任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.04.031

D053-3（711）

A

1004-0544（2017）04-0183-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目（15CZZ006）。

張力偉（1992-），男，遼寧營(yíng)口人，吉林大學(xué)行政學(xué)院博士生。