□牛勝強(qiáng)

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

多維視角下深度貧困地區(qū)脫貧攻堅困境及戰(zhàn)略路徑選擇

□牛勝強(qiáng)

（蘭州財經(jīng)大學(xué) 統(tǒng)計學(xué)院，甘肅 蘭州 730020）

當(dāng)前，資源短缺、環(huán)境惡劣及非競爭性公共物品和服務(wù)供給嚴(yán)重短缺，既直接構(gòu)成深度貧困地區(qū)貧困的多維因素，也導(dǎo)致主要在經(jīng)濟(jì)層面推行的扶貧方式無法持續(xù)有效發(fā)揮脫貧作用，進(jìn)而造成長期積累的多維深度貧困很難在短期內(nèi)通過常規(guī)扶貧手段予以有效清除。從長遠(yuǎn)看，應(yīng)始終把生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善和培養(yǎng)具備自我發(fā)展能力的合格勞動者作為深度貧困地區(qū)扶貧攻堅的戰(zhàn)略基礎(chǔ)和根本動力，并以超常規(guī)的理念、方法和舉措持續(xù)推進(jìn)非競爭性公共物品和服務(wù)的有效供給，抓緊完善反貧困體系并構(gòu)建資源節(jié)約、環(huán)境友好的產(chǎn)業(yè)體系和發(fā)展模式，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、脫貧能力和開發(fā)效果協(xié)同推進(jìn)，才能為貧困地區(qū)徹底改變落后面貌奠定堅實(shí)基礎(chǔ)，扶貧工作也才能走上良性發(fā)展軌道。

深度貧困地區(qū)；脫貧攻堅困境；精準(zhǔn)扶貧；生產(chǎn)性扶貧

盡管當(dāng)前我國農(nóng)村貧困表現(xiàn)為區(qū)域性深度貧困和分散性個體貧困兩個方面，二者在本質(zhì)上都是因資源短缺、環(huán)境惡劣及個體能力和機(jī)會缺失所致，但區(qū)域性深度貧困具有明顯的區(qū)域性、民族性、階層性和絕對貧困等特征，是當(dāng)前脫貧攻堅的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)。

1 多維視角下貧困內(nèi)涵及我國深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀

1.1 多維視角下的貧困內(nèi)涵

隨著扶貧實(shí)踐及理論研究不斷深入，貧困的涵蓋范圍已從最初單純的物質(zhì)貧困演變?yōu)榘ň褙毨?、能力貧困、生態(tài)貧困、災(zāi)害貧困、病殘貧困、文化貧困、權(quán)利貧困等諸多方面，并從單一的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象延伸到涉及經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、生態(tài)等諸多領(lǐng)域的復(fù)雜社會問題。由于貧困內(nèi)涵日益從廣度和深度兩個方面不斷完善，是經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)等貧窮落后的總稱，因而使得貧困既要反映歷史的進(jìn)步和時代特征，又要體現(xiàn)其本質(zhì)及政治、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以致盡管貧困是家庭或個人因獲取的物質(zhì)資源、非物質(zhì)文化及其他社會資源短缺和匱乏，致使其生活水準(zhǔn)未達(dá)到社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)。但要將社會可接受的最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)范，并據(jù)以對特定區(qū)域貧困人口的范圍加以數(shù)量界定，就很難得到一致和普遍認(rèn)同的觀點(diǎn)，致使人們從不同角度給貧困作出了不同的定義，比如世界銀行將貧困定義為缺乏達(dá)到并維持社會可接受的最低生活水準(zhǔn)的能力，而衡量生活水準(zhǔn)不僅要考慮家庭人均收入水平和消費(fèi)支出情況，還得考慮那些與社會福利有關(guān)的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、就業(yè)、居住、心理健康、殘疾康復(fù)、公共物品與服務(wù)等公共財產(chǎn)資源等的獲得情況以及預(yù)期壽命。歐盟則指出：貧困是指家庭、個人和群體獲取的物質(zhì)、文化、社會、生態(tài)等方面的資源極其有限，致使這部分家庭、個人和群體被排除在所在社會可接受的最低限度的生活方式以外。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者阿瑪?shù)賮啞どJ(rèn)為：貧困不僅是收入和支出水平低下，更應(yīng)該看作是對基本生活能力獲得機(jī)會的權(quán)力剝奪，其真正含義是貧困人口創(chuàng)造收入的權(quán)力、機(jī)會短缺并導(dǎo)致其缺少獲取和享有正常生活的能力。綜合以上，貧困的基本內(nèi)涵是由于收入和支出水平低下，個人或家庭的物質(zhì)和非物質(zhì)生活水平達(dá)不到社會可接受的最低保障水平。但從本質(zhì)看，貧困不僅意味著衣食住行等方面的開支低下，更重要的是被剝奪了享受自由生活、安全保障、接受良好教育、受尊重以及享有舒適居住條件與長時間退休生活的機(jī)會，喪失或缺乏權(quán)利、機(jī)會和能力是貧困的根源。鑒于貧困在內(nèi)涵、成因等方面的差異，貧困被分為不同類別。如按內(nèi)涵不同，有狹義和廣義貧困之分；按致貧原因不同，可分為能力貧困、權(quán)利貧困、收入貧困等。另外，貧困是動態(tài)的，當(dāng)人們普遍擺脫赤貧狀態(tài)后，差異的客觀存在導(dǎo)致貧困仍將繼續(xù)存在，即便進(jìn)入發(fā)達(dá)國家行列，也會因貧困涵義的拓展而繼續(xù)存在貧困現(xiàn)象，仍需開展扶貧工作?？梢?，貧困是相對和絕對的對立統(tǒng)一，因而貧困有絕對貧困和相對貧困之分。

1.2 脫貧攻堅背景下我國深度貧困地區(qū)范圍界定

深度貧困地區(qū)指一個地區(qū)基于環(huán)境條件差、基礎(chǔ)設(shè)施落后等所導(dǎo)致的區(qū)域性整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展緩慢，造成當(dāng)?shù)鼐用裨谑称?、健康、壽命、居住、知識、參與、個人安全和環(huán)境方面的基本需要普遍得不到滿足的生活狀態(tài)?，F(xiàn)實(shí)中，資源短缺、環(huán)境惡劣所導(dǎo)致的深度貧困往往是多維貧困長期累積、沉淀的結(jié)果，表現(xiàn)為該區(qū)域長期存在大規(guī)模群體性福利缺失，并與該區(qū)域存在的發(fā)展方式落后、經(jīng)濟(jì)總量小、資源環(huán)境壓力大、綜合競爭力弱等問題密切相關(guān)。這種群體性表現(xiàn)為整個村莊甚至更大范圍（貧困村、貧困鄉(xiāng)、貧困縣等）大部分群體處于長期、跨代及絕對貧困的復(fù)雜貧困狀態(tài)，其致貧原因遠(yuǎn)比普通地區(qū)分散存在的個體貧困更為復(fù)雜，脫貧難度也更為艱巨?！吨袊r(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》將六盤山區(qū)等11個連片特困地區(qū)及中央已實(shí)施特殊扶持政策的西藏、四省藏區(qū)和新疆南疆共14個片區(qū)確定為深度貧困地區(qū)，這些片區(qū)不僅是全國扶貧對象最多、貧困發(fā)生率最高、扶貧工作難度最大的地區(qū)，也是扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。汪洋副總理指出：藏區(qū)等深度貧困地區(qū)是當(dāng)前脫貧攻堅的重點(diǎn)、難點(diǎn)和關(guān)鍵點(diǎn)，在脫貧攻堅關(guān)鍵階段，要聚焦區(qū)域深度貧困問題，堅決打贏深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)。

1.3 多維視角下我國深度貧困地區(qū)貧困現(xiàn)狀

總體來看，深度貧困地區(qū)尚沒有擺脫自給自足和靠天吃飯的命運(yùn)，他們不僅在產(chǎn)出極低的土地上從事著原始的農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)活動，日漸稀缺的農(nóng)業(yè)資源也造成大部分家庭生活保障不足或保障狀態(tài)脆弱，靠山吃山、靠水吃水以及殺雞取卵、涸澤而漁的短期行為比較普遍，傳統(tǒng)“粗放與環(huán)境破壞型”發(fā)展模式引發(fā)的亂開、亂采、亂挖既引發(fā)蠶食植被和水土流失，也導(dǎo)致整個生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力不斷下降，嚴(yán)重阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展和脫貧攻堅效果。由甘肅省扶貧辦、省委農(nóng)工辦、省統(tǒng)計局及省調(diào)查總隊以分層抽樣方式對扶貧任務(wù)較重的58個特困片區(qū)縣的247個貧困村的入戶調(diào)查結(jié)果顯示：貧困群眾普遍缺發(fā)展資金、致富技能、致富門路和信息服務(wù)，因疾病、考學(xué)、建房、婚娶等致貧大量存在。

1.3.1 從當(dāng)前實(shí)際看，土地過度墾殖、草地過度放牧、林木過度砍伐、地下資源過度開采造成的生態(tài)環(huán)境惡化不僅是阻礙深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)發(fā)展的核心問題，也是其生態(tài)貧困的根源。農(nóng)村改革發(fā)展實(shí)踐也充分表明：聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行雖然有效解決了我國農(nóng)村普遍存在的貧困問題，但自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)對深度貧困地區(qū)農(nóng)民脫貧致富的作用十分有限，我國農(nóng)村貧困類型的演變經(jīng)歷了一個從全國范圍的大規(guī)模絕對貧困轉(zhuǎn)變到以區(qū)域深度貧困為焦點(diǎn)的過程，在此過程中，能力缺失、經(jīng)濟(jì)發(fā)展不夠及過度開發(fā)都是區(qū)域深度貧困的客觀原因。

1.3.2 由于深度貧困地區(qū)普遍存在農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一、規(guī)?；彤a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平低、產(chǎn)業(yè)鏈條短等問題，第二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展也相對滯后，不僅造成農(nóng)民增收渠道不多，也導(dǎo)致農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收難度很大。與此同時，非競爭性公共物品與服務(wù)短缺不僅直接構(gòu)成了深度貧困的多維度要素，也使貧困群體獲得這些物品和服務(wù)的成本更高，以致他們在購物、小孩上學(xué)、就醫(yī)等諸多方面都要支付比一般地區(qū)更高的成本，并在極大程度上進(jìn)一步消減了他們微薄的收入。

1.3.3 惡劣的環(huán)境和不斷拉大的差距迫使部分青壯年勞動力向城市和其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，但由于綜合素質(zhì)普遍偏低，也缺少專業(yè)技能，致使多數(shù)外出打工者只能干手工操作為主、技能較低的普工、雜工活，造成他們外出務(wù)工的路子越走越窄，不僅造成深度性貧困地區(qū)人口流動性進(jìn)一步縮小，也導(dǎo)致其實(shí)際收入只能支付基本的生存需求，無法支付改善居住條件、教育、衛(wèi)生和文化生活的需要，以致深度貧困地區(qū)貧困人口生活水平低端化與趨同化并存，與城市及發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村人口相比，深度貧困地區(qū)農(nóng)村人口營養(yǎng)不良狀況十分嚴(yán)重，特別是兒童膳食中的肉、蛋、奶的攝取量及生長遲緩率、低體重率現(xiàn)象依然嚴(yán)重。

1.3.4 長期封閉和文化教育水平落后不僅遮蔽了人們的視野并導(dǎo)致思想僵化，也促使人們形成了一種因循守舊的固定心理，導(dǎo)致深度貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)關(guān)系相對穩(wěn)定和固化，不僅造成現(xiàn)代化的市場秩序難以建立，也使得作為第一生產(chǎn)力及生產(chǎn)主體的人往往只是被動地依賴自然的施舍，他們遵循著農(nóng)耕文明的各種規(guī)則規(guī)范，人們除進(jìn)行必要的社交與經(jīng)濟(jì)活動外，長期處于割裂和封閉狀態(tài)中，他們極易滿足于基本的生活需要，多子多福、香火旺盛的生育觀使他們普遍不重視人口優(yōu)生優(yōu)育，因智力、殘疾等先天疾病導(dǎo)致的貧困比較常見。

1.3.5 封閉和眼界狹隘以及落后愚昧的依賴文化心理使得人們對外來新文化產(chǎn)生本能的隔膜和排斥，思維方式和價值觀念的低層次性導(dǎo)致許多落后文化要素依然存在，并在潛移默化中使他們傳承了消極認(rèn)命的人生觀、安貧樂道的幸福觀、小農(nóng)本位的生產(chǎn)觀以及懶散怠惰的勞動觀，而宗教勢力和封建的道德觀念等糟粕文化要素不斷侵襲和滲透不僅構(gòu)成其貧困文化層次的低品位，更使其與其自身資源環(huán)境建立了以相對低物質(zhì)供給為特征的生存性均衡以及“懶散慢”“等靠要”等生存性倫理觀念和貧困文化特征，生存性倫理觀念和貧困文化不僅體現(xiàn)為物質(zhì)文化消費(fèi)的低層次和自給自足自然經(jīng)濟(jì)根深蒂固，更表現(xiàn)在他們無法像發(fā)達(dá)地區(qū)的群體那樣將自己的資源有效地轉(zhuǎn)化為增加收入的資產(chǎn)，以致他們的很多資源收益都被外部市場力量所捕獲。

1.3.6 因循守舊和封閉與保守落后的生產(chǎn)生活方式一方面造成深度貧困地區(qū)在很大程度上的比較效益低和現(xiàn)代致富倫理缺失，另一方面導(dǎo)致其不僅難以有效吸引新的投資及要素進(jìn)入，原有的生產(chǎn)要素也在不斷流出。部分貧困地區(qū)即使存在特色資源，但現(xiàn)代市場運(yùn)行模式往往會不同程度地演化為外部市場主體獲益的組織形式，特別是現(xiàn)代致富倫理缺失和不對等的利益博弈，使得市場機(jī)制下的資源開發(fā)效益會產(chǎn)生很大的漏出，不僅貧困地區(qū)較少享受扶貧項(xiàng)目帶來的益處，貧困群體更因其劣勢地位無法從特色資源價值鏈中獲得收益，但必須承擔(dān)環(huán)境污染的結(jié)果，一些特色資源豐富的村莊，資源開發(fā)既沒有帶給村民幸福生活，卻帶來健康傷害和環(huán)境災(zāi)害，并愈加貧困和脆弱。

2 我國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅現(xiàn)狀及存在的主要問題

盡管當(dāng)前的脫貧攻堅無論從中央的重視程度和政府資源的投入強(qiáng)度還是精細(xì)化程度都前所未有，但貧困的發(fā)展演變有其自身的規(guī)律，脫貧攻堅也只有按照規(guī)律進(jìn)行才能取得預(yù)期效果。否則，極易造成脫貧攻堅偏離正確方向，導(dǎo)致脫貧不徹底甚至越扶越貧。受政績觀和認(rèn)識偏差影響，當(dāng)前深度貧困地區(qū)脫貧攻堅存在許多問題亟待解決：

第一，從當(dāng)前實(shí)際看，城市對農(nóng)村存在虹吸效應(yīng)使得貧困地區(qū)農(nóng)村人口自我發(fā)展能力十分有限，部分貧困戶甚至完全喪失自我發(fā)展能力，而以貧困戶為單位的精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目，往往受資金、技術(shù)及貧困戶自身能力制約，不僅投入少、規(guī)模小，也難以使用先進(jìn)技術(shù)，以致傳統(tǒng)種養(yǎng)扶貧項(xiàng)目既難以發(fā)揮規(guī)模效益，也難以為貧困戶創(chuàng)造超越貧困線的收入，貧困戶通常陷入 “低收入—低投入—低產(chǎn)出—低收入”的惡性循環(huán)。因此，穩(wěn)定、可持續(xù)脫貧依然是深度貧困地區(qū)脫貧攻堅的難點(diǎn)。實(shí)際上，深度貧困地區(qū)能否穩(wěn)定、可持續(xù)脫貧取決于貧困群體收入能否超越貧困線并持續(xù)獲得穩(wěn)定收入，但政府主導(dǎo)的扶貧開發(fā)項(xiàng)目可持續(xù)性差已是普遍現(xiàn)象。究其原因，扶貧開發(fā)項(xiàng)目的可持續(xù)取決于諸多因素，限制條件也很多，而當(dāng)前的扶貧開發(fā)項(xiàng)目往往不注重或沒有能力關(guān)注產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)的配套，特別是面對日趨個性化和特色化的市場需求，扶貧開發(fā)項(xiàng)目通常是結(jié)構(gòu)性市場機(jī)會，大規(guī)模產(chǎn)業(yè)扶貧開發(fā)極易造成“谷賤傷農(nóng)”，導(dǎo)致項(xiàng)目無法持續(xù)推進(jìn)，并使貧困群體利益受損。

第二，反貧困體系不完善導(dǎo)致有限扶貧資源與普遍貧困之間、精準(zhǔn)扶貧與建檔立卡貧困戶之間、脆弱的環(huán)境與生產(chǎn)性扶貧項(xiàng)目之間都存在難以協(xié)調(diào)的矛盾。這表現(xiàn)在：（1）與普通地區(qū)相比，深度貧困地區(qū)農(nóng)村社會分化程度低，群體之間福利缺失差異較小，并呈現(xiàn)為低端化和趨同化并存的普遍貧困狀態(tài)，但現(xiàn)行扶貧體系不完備使得有限的扶貧資源難以滿足普遍貧困的現(xiàn)實(shí)扶貧援助需要，扶貧資源只能變相為“輪流的福利分配”，建檔立卡制度執(zhí)行后，未納入建檔立卡范圍的貧困戶陷入無法獲得扶貧援助的尷尬境地。（2）精準(zhǔn)扶貧規(guī)范要求使得基層政府在選擇和推進(jìn)扶貧項(xiàng)目時，既要考慮到精準(zhǔn)扶貧政策對扶貧對象的硬性標(biāo)準(zhǔn)要求，也要考慮扶貧項(xiàng)目成功實(shí)施的最低自我發(fā)展能力要求，結(jié)果是要么因建檔立卡貧困戶自身能力限制導(dǎo)致扶貧資金配置效率低，扶貧項(xiàng)目難以持續(xù)推進(jìn)，要么因?qū)⒉糠帧胺秦毨簟奔{入到扶貧項(xiàng)目中而導(dǎo)致非精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)象出現(xiàn)。（3）深度貧困地區(qū)多處于江河上游、湖庫水系源頭、農(nóng)牧交錯地帶，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，但勞動創(chuàng)造財富，脫貧攻堅唯有通過扶貧開發(fā)項(xiàng)目推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能從根本上解決貧困人口的生活問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不可避免要透支脆弱的環(huán)境，無論如何會加速生態(tài)系統(tǒng)更趨脆弱，必然造成貧困地區(qū)生產(chǎn)性扶貧開發(fā)項(xiàng)目推進(jìn)與生態(tài)環(huán)境保護(hù)難以兼顧的矛盾。資料顯示，我國680個連片特困縣約有60%以上屬于限制開發(fā)的國家重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)，其生態(tài)環(huán)境一旦破壞很難修復(fù)，既會動搖貧困地區(qū)發(fā)展的根基，更會威脅國家生態(tài)安全。

第三，2020年脫貧目標(biāo)約束使得急于求成的行政性指令既難以有效體現(xiàn)脫貧攻堅的復(fù)雜性和艱巨性，也無法構(gòu)筑綜合性治理框架和系統(tǒng)化長效機(jī)制，脫貧攻堅既存在思路紊亂、手段單一的尷尬，也面臨以文件落實(shí)工作、以數(shù)據(jù)落實(shí)效果的傾向。（1）作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，脫貧攻堅除了要有高漲熱情和堅定意志，更要有科學(xué)有效的方法和持之以恒的行動方案，一些地方扶貧攻堅表面看起來熱火朝天，但缺乏成熟理論指導(dǎo)和超常規(guī)政策措施，存在扶貧思路紊亂和脫貧手段單一的問題。（2）習(xí)慣于做表面文章和“等、靠、要”工作作風(fēng)造成部分貧困地區(qū)基層政府既沒有全面貫徹執(zhí)行中央的方針政策與工作部署，沒有靜下心來認(rèn)真研究擺脫困境的對策措施，更沒有沉下身子與貧困鄉(xiāng)村群眾同甘共苦創(chuàng)造性開展工作，而是一味等待形勢好轉(zhuǎn)或上級政府來扶持與幫助，有些地方對中央及上級政府的依賴已經(jīng)上癮成癖。（3）部分貧困地區(qū)地方政府思想認(rèn)識還沒有轉(zhuǎn)變到位，對深度貧困的復(fù)雜性和艱巨性缺乏深刻了解，片面認(rèn)為扶貧攻堅只是“十三五”的任務(wù)，只要沖一把就能解決脫貧問題，思想認(rèn)識僵化極易導(dǎo)致扶貧開發(fā)偏離正確方向。（4）脫貧目標(biāo)時間約束促使許多地方提出了提前脫貧目標(biāo)要求，扶貧項(xiàng)目設(shè)計也要求短期內(nèi)完成，扭曲扶貧工作的科學(xué)性，扶貧效果大打折扣。（5）以文件落實(shí)政策、以數(shù)據(jù)落實(shí)效果現(xiàn)象普遍。精準(zhǔn)扶貧意味著須以調(diào)查數(shù)據(jù)支撐精準(zhǔn)要求，各級政府及職能部門也都紛紛按統(tǒng)分結(jié)合、部門協(xié)作的任務(wù)和目標(biāo)要求自上而下開展督促、檢查，造成扶貧干部特別是基層一線扶貧干部把主要精力和時間集中在應(yīng)對檢查與填報來源多樣的數(shù)據(jù)報表上，致使脫貧攻堅在某種程度上落入了以文件落實(shí)扶貧政策、以數(shù)據(jù)落實(shí)扶貧效果的怪圈。資料顯示：僅2016年，中央國家機(jī)關(guān)各部門就出臺了101個政策文件或?qū)嵤┓桨?，基層扶貧干部要?0多個相關(guān)表格。

第四，從現(xiàn)實(shí)看，政府主導(dǎo)的脫貧攻堅往往都是由“政府包攬”直接推進(jìn)，市場跟進(jìn)太少，以致脫貧攻堅實(shí)際退化成主要依靠政府輸血的形象工程而缺乏真正的生命力和競爭力。（1）籌資機(jī)制不完善，尚未建立有效、有序引導(dǎo)社會力量參與扶貧開發(fā)的投融資機(jī)制，造成我國扶貧資金主要來自政府投入，盡管中央和地方扶貧資金投入都隨著國家對扶貧工作支持力度不斷加大而逐年增加，但貧困地區(qū)歷史欠賬太多，使得有限的扶貧資金在使用時捉襟見肘，不僅造成扶貧項(xiàng)目單一，扶貧工作千篇一律，而且受技術(shù)、人才和市場制約，降低了產(chǎn)業(yè)化扶貧效果。（2）政府相關(guān)部門盡管要求并督促各金融機(jī)構(gòu)要全力配合并支持脫貧攻堅，將政策規(guī)定的扶貧貸款精準(zhǔn)投放到指定貧困鄉(xiāng)、村、戶，并堅持整村持續(xù)幫扶貧困戶與推進(jìn)重點(diǎn)扶持項(xiàng)目的政策，但銀行市場化運(yùn)作造成政策安排與金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營原則的沖突，貧困對象實(shí)際很難獲得發(fā)展所需貸款和金融服務(wù)支持。（3）通過定點(diǎn)幫扶和派駐第一書記等措施，盡管為解決貧困鄉(xiāng)村組織和人力資源不足提供了有力的政策保障，但鄉(xiāng)村組織職責(zé)與人力資源配備不匹配造成政策措施落實(shí)不到位和落實(shí)偏差，基層組織建設(shè)滯后造成扶貧政策到達(dá)最后一公里仍有困難。（4）貧困群體的主體性在脫貧攻堅過程中存在很大缺失，政府一方面教育人們不能等靠要，另一方面則長官意志為貧困群體作決策，由于缺少真正在最后一公里“繡花”，形成針對貧困群體的扶貧創(chuàng)新供給嚴(yán)重不足。

第五，對口幫扶、領(lǐng)導(dǎo)建立聯(lián)系點(diǎn)、部門落實(shí)幫扶責(zé)任、企事業(yè)單位支持參與的精準(zhǔn)扶貧機(jī)制在實(shí)施中存在一些苗頭性和傾向性問題，值得關(guān)注并及時糾正。（1）部分貧困地區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）幫扶單位及駐村干部工作敷衍了事、庸碌無為，少數(shù)鄉(xiāng)村干部及下派幫扶人員甚至人在基層、心在城里，很難與貧困鄉(xiāng)村群眾同甘共苦，部分幫扶單位也只滿足于紙上談兵，雷聲大雨點(diǎn)小，簡單認(rèn)為結(jié)對幫扶就是通過幫扶干部幫困難群眾捐點(diǎn)款、幫點(diǎn)工而已，短期行為嚴(yán)重。（2）盡管健全了扶貧工作組織體系，但缺乏專業(yè)化隊伍，臨時拼湊組成扶貧管理隊伍不僅服務(wù)意識不強(qiáng)、專業(yè)化水平低，也沒有沉下身子創(chuàng)造性開展工作，甚至熱衷于以會議貫徹會議、以文件落實(shí)文件。（3）當(dāng)前的對口扶貧，幫扶單位在盡力整合本單位資源，并通過投入資金、人力和技術(shù)等摸索推進(jìn)。但從實(shí)施情況看，幫扶單位資源聚集能力和投入的局限與差異，在很大程度上決定脫貧成效的好壞，以致基層干部和困難群眾總是將目光盯在幫扶單位的“腰包”上，希望幫扶單位在人、財、物上都能使自己得到更多實(shí)惠，甚至只看重幫扶單位資金實(shí)力，希望讓有資金實(shí)力的單位來幫扶自己，一旦愿望落空，則滿腹牢騷并怨天尤人。

第六，“應(yīng)保盡?！痹谏疃蓉毨У貐^(qū)存在一定程度的“以錢定?！?，保障程度低以及覆蓋面小使部分困難群體仍面臨“無依無靠”的窘境。（1）精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略實(shí)施以來，資金的政策投向雖然由原來以縣為中心轉(zhuǎn)變?yōu)榫劢箍h域內(nèi)重點(diǎn)貧困村和貧困戶，這種轉(zhuǎn)變盡管從資金使用效率到貧困人口受益面來說都更符合實(shí)際，但扶貧資金分配仍然是按“面、片、點(diǎn)”逐級分解使用，“跑冒滴漏”和“大水漫灌”的問題依然存在，要真正實(shí)現(xiàn)“精確滴灌”準(zhǔn)確投放到戶、到人，尚存在一定距離。（2）貧困地區(qū)老人幾乎將一生全都奉獻(xiàn)給了子女和社會，他們到60—70歲還在為生計以及償還子女上學(xué)、成家的債務(wù)而勞作，如何實(shí)現(xiàn)這一弱勢群體老有所養(yǎng)、老有所為及老有所樂是目前扶貧工作面臨的重大挑戰(zhàn)。（3）許多急于脫貧致富的農(nóng)民長期在污染嚴(yán)重、生態(tài)惡化和不符合衛(wèi)生條件的環(huán)境中從事種植、養(yǎng)殖和作坊式加工作業(yè)，但他們的安全生產(chǎn)意識普遍較差，很容易受到各種有毒有害物質(zhì)侵害，以致很多農(nóng)民得了農(nóng)業(yè)類職業(yè)病，這些職業(yè)病不僅發(fā)病率高，而且極易引發(fā)家庭陷入貧困，甚至家破人亡?？床‰y、看病貴不僅是他們揮之不去的“心病”，更成為脫貧攻堅不可回避的重大社會問題。

3 多維視角下我國深度貧困地區(qū)脫貧攻堅戰(zhàn)略路徑選擇

針對深度貧困地區(qū)貧困程度深、自我積累、自我發(fā)展能力差，特別是經(jīng)濟(jì)、社會、文化、環(huán)境落后狀態(tài)還沒有根本轉(zhuǎn)變的現(xiàn)實(shí)，目前脫貧攻堅必須要適應(yīng)貧困類型變化趨勢進(jìn)行新的路徑選擇，堅持“區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的基本思路，準(zhǔn)確把握深度貧困背后權(quán)利、機(jī)會和能力缺失的制度因素，堅持財富創(chuàng)造和財富再分配機(jī)制同步成長的反貧困戰(zhàn)略，積極構(gòu)建較完備的反貧困體系并靈活應(yīng)用 “一攬子”策略破解區(qū)域發(fā)展瓶頸，為深度貧困地區(qū)徹底改變落后面貌奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。

第一，要突破扶貧開發(fā)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)聯(lián)性不高的傳統(tǒng)模式，堅持以長遠(yuǎn)利益和綜合效果最大化為目標(biāo)，通過區(qū)域發(fā)展帶動扶貧開發(fā)、扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略思路，實(shí)現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、扶貧能力和開發(fā)效果協(xié)同推進(jìn)。（1）加快建設(shè)一批能夠輻射帶動貧困地區(qū)發(fā)展的骨干鐵路、國家高速公路、水利樞紐、信息基礎(chǔ)設(shè)施等重大工程，破解區(qū)域發(fā)展瓶頸。（2）大力發(fā)展貧困地區(qū)科技、教育、文化、衛(wèi)生等社會公共事業(yè)，大幅提高貧困地區(qū)農(nóng)村基本公共服務(wù)能力，充分發(fā)揮重大基礎(chǔ)設(shè)施工程及外源性公共物品與服務(wù)對貧困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧工作的支撐作用。（3）突破資源認(rèn)識局限，拓寬資源認(rèn)識空間，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”的全新資源理念，創(chuàng)新生態(tài)扶貧手段，堅持保護(hù)和恢復(fù)生態(tài)環(huán)境優(yōu)先，堅持生物措施、生產(chǎn)措施、工程措施相結(jié)合，通過建設(shè)與恢復(fù)良好的生態(tài)環(huán)境來挖掘旅游、文化等資源優(yōu)勢，最終實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益與經(jīng)濟(jì)效益同步增長。

第二，堅持多管齊下，靈活應(yīng)用“一攬子”扶貧策略，構(gòu)建專項(xiàng)扶貧、惠農(nóng)政策扶貧、項(xiàng)目扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧多方力量和多種模式有機(jī)結(jié)合、互為支撐的“大扶貧”新格局。（1）扶貧事業(yè)既是政府職責(zé)，也是社會建設(shè)的有機(jī)部分，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時，要注重推動扶貧模式創(chuàng)新及公眾社會責(zé)任與公德提升，讓更多的組織和個人直接參與到扶貧事業(yè)中來，真正形成全社會都來關(guān)心扶貧開發(fā)的良好氛圍。（2）從當(dāng)前實(shí)際看，扶貧領(lǐng)域的“政府主導(dǎo)”應(yīng)規(guī)范為政府制定政策、設(shè)立目標(biāo)、配給資源、組織考核，人力投入和項(xiàng)目開展可交由專業(yè)化的社會組織實(shí)施，既可迅速彌補(bǔ)各級政府組織資源不足和減輕政府負(fù)擔(dān)，也可彌補(bǔ)脫貧攻堅中人力和資金投入不足的問題。

第三，不能局限和滿足于低標(biāo)準(zhǔn)消滅絕對貧困，也不能盲目沾沾自喜于低標(biāo)準(zhǔn)下扶貧工作取得的巨大成績，而要在反思貧困內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，將經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、權(quán)力、能力貧困統(tǒng)籌起來豐富扶貧工作內(nèi)涵，統(tǒng)籌兼顧知識教育和心理培訓(xùn)，推動并提升貧困人口的知識儲備、人生態(tài)度，全面促進(jìn)其對新政策實(shí)施、新經(jīng)濟(jì)規(guī)律、新生產(chǎn)方式的接納度，使幫扶者與幫扶對象之間建立良好的心理聯(lián)結(jié)并發(fā)生良性心理互動，進(jìn)而激發(fā)貧困群體追求與建設(shè)美好生活的能力與潛力。與此同時，高度重視貧困地區(qū)人口優(yōu)生優(yōu)育問題，消除智力、先天疾病等致貧因素，有效切斷貧困代際傳遞。

第四，與時俱進(jìn)豐富完善貧困標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，并賦予其較充分的民生含義，進(jìn)而科學(xué)認(rèn)定并及時提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)也逐漸在脫貧攻堅實(shí)踐中暴露出諸多缺陷和不足，科學(xué)認(rèn)定并及時提高農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)既是保障貧困群體發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)條件和全面建成小康社會應(yīng)該支付的必要成本，也是緩解市場競爭及不平衡發(fā)展戰(zhàn)略造成的不平等和維護(hù)社會公正的必然選擇，更是國家進(jìn)行社會整體利益再分配、促使公民地位、尊嚴(yán)、權(quán)利與機(jī)會平等的必然要求。因此，及時豐富完善貧困標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵，科學(xué)認(rèn)定并有效提升農(nóng)村貧困標(biāo)準(zhǔn)，既有利與國際貧困標(biāo)準(zhǔn)接軌，也能與時俱進(jìn)地推動農(nóng)村扶貧事業(yè)再上臺階，還可以使更多的弱勢群體公平享受到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果，促進(jìn)社會更加公平和諧。

第五，不失時機(jī)地推動基層組織與社會建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層扶貧開發(fā)能力與社會治理能力兩翼雙飛。當(dāng)前，我國舉全社會之力，投入巨量人力、物力、行政資源和制度資源來打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，應(yīng)不失時機(jī)地推動基層組織與社會建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層內(nèi)生的反貧困能力和鄉(xiāng)村團(tuán)結(jié)包容、共建共享的社會治理能力全面持續(xù)提升，既能廣泛動員、合理分配和管理社會資源，也能推動村莊持續(xù)保持反貧困活力和內(nèi)生動力。

第六，加強(qiáng)扶貧組織體系和隊伍建設(shè)，提高扶貧開發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)水平。（1）加強(qiáng)和改進(jìn)干部教育培訓(xùn)工作，突出知識水平和理論素養(yǎng)提高、思想觀念和思維方式轉(zhuǎn)變、工作本領(lǐng)和實(shí)踐能力增強(qiáng)，真正提高各級干部謀發(fā)展的素質(zhì)和能力，推動扶貧工作與時俱進(jìn)。（2）加強(qiáng)農(nóng)村基層組織黨風(fēng)廉政建設(shè)和專業(yè)理論知識培訓(xùn)，不斷提高農(nóng)村基層黨組織的創(chuàng)造力、凝聚力和戰(zhàn)斗力。（3）完善脫貧攻堅監(jiān)督、檢查和評估體系建設(shè)。脫貧攻堅監(jiān)督、檢查既不能搞一刀切，也不能雷聲大雨點(diǎn)小，而是要根據(jù)新形勢、新任務(wù)要求，確保脫貧攻堅政策措施貫徹落實(shí)到位，階段目標(biāo)如期實(shí)現(xiàn)。評估工作要著眼實(shí)際，追求長期效果，實(shí)現(xiàn)以評促建、以評促改，有效提高扶貧開發(fā)組織領(lǐng)導(dǎo)水平和扶貧效果。

［1］阿馬蒂亞·森.貧困與饑荒：論權(quán)力與剝奪［M］.北京：商務(wù)印書館，2001.

［2］童玉芬，王海霞.中國西部少數(shù)民族地區(qū)人口的貧困原因及其政策啟示［J］.人口與經(jīng)濟(jì)，2006（1）：7-12.

［3］高艷云，王曦璟.教育改善貧困效應(yīng)的地區(qū)異質(zhì)性研究［J］.統(tǒng)計研究，2016（9）：70-77.

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［5］趙新龍.我國農(nóng)村低保的地方樣態(tài)及其經(jīng)驗(yàn)［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2014（7）：83-87.

10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.025

C913.7

A

］1004-0544（2017）12-0146-05

牛勝強(qiáng)（1970-），男，甘肅甘谷人，蘭州財經(jīng)大學(xué)統(tǒng)計學(xué)院教授。

責(zé)任編輯 楊 幸