□徐西光

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

我國(guó)行政問(wèn)責(zé)反思：成效、問(wèn)題與改革思路論析

□徐西光

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京 210093）

行政問(wèn)責(zé)的良性運(yùn)行對(duì)于制約公權(quán)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的運(yùn)行已取得初步成效，但行政問(wèn)責(zé)制尚處于發(fā)展初期，在問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)客體、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)效果等方面還需要進(jìn)一步規(guī)范和完善。由于歷史傳統(tǒng)和政治社會(huì)現(xiàn)實(shí)等方面的原因，深化行政問(wèn)責(zé)制改革將會(huì)面臨一定的困難。行政問(wèn)責(zé)的深入發(fā)展需要在構(gòu)建新型問(wèn)責(zé)文化、加強(qiáng)問(wèn)責(zé)制度創(chuàng)新與供給、提升異體問(wèn)責(zé)力度、規(guī)范問(wèn)責(zé)過(guò)程等方面作出努力。

行政問(wèn)責(zé)；行政問(wèn)責(zé)制度創(chuàng)新；問(wèn)責(zé)文化

建設(shè)和發(fā)展責(zé)任型政府，是現(xiàn)代國(guó)家治理的重要內(nèi)容。當(dāng)代中國(guó)行政問(wèn)責(zé)制自建構(gòu)與運(yùn)行以來(lái)取得了一定成效，充分證明了踐行行政問(wèn)責(zé)是促使政府治理依法運(yùn)行和有效運(yùn)行必不可少的前提條件；其存在問(wèn)題則表明，行政問(wèn)責(zé)制還需要進(jìn)一步深化改革和持續(xù)完善。

1 我國(guó)行政問(wèn)責(zé)發(fā)展的成效評(píng)析

行政問(wèn)責(zé)是行政權(quán)力的委托者及其他合法監(jiān)督者要求行政機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)其作為或不作為所造成的消極后果作出回應(yīng)并承擔(dān)責(zé)任的過(guò)程，其實(shí)質(zhì)是為了規(guī)制行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為，防止行政權(quán)力的異化。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制自建構(gòu)與運(yùn)行以來(lái)，已取得顯著成效，主要體現(xiàn)在政府責(zé)任意識(shí)日漸增強(qiáng)、問(wèn)責(zé)制度框架初步構(gòu)建、問(wèn)責(zé)方式有所改變、問(wèn)責(zé)范圍不斷擴(kuò)大、問(wèn)責(zé)主體趨向多元化等方面?？梢哉f(shuō)，行政問(wèn)責(zé)的運(yùn)行已經(jīng)在一定程度上提升了政府治理能力、改善了政府形象、增強(qiáng)了政府合法性。

政府責(zé)任意識(shí)日漸增強(qiáng)。“在公共行政和私人部門(mén)行政的所有詞匯中，責(zé)任一詞是最為重要的?！保?］責(zé)任政府建設(shè)是當(dāng)前我國(guó)國(guó)家治理的重要組成部分。具備高度的責(zé)任心和負(fù)責(zé)精神、完善的責(zé)任機(jī)制和可問(wèn)責(zé)機(jī)制，無(wú)疑是一個(gè)有效率和有公信力的現(xiàn)代政府所必需的品格及活力的源泉［2］。當(dāng)前，責(zé)任政府的觀(guān)念已深入人心，民眾的問(wèn)責(zé)意識(shí)日漸增強(qiáng)。自2003年抗擊非典以來(lái)，我國(guó)各級(jí)政府通過(guò)行政問(wèn)責(zé)，明顯提升了政府效能，而且在行政意識(shí)層面初步形成了問(wèn)責(zé)文化氛圍，極大轉(zhuǎn)變了政府公務(wù)員在工作中不認(rèn)真負(fù)責(zé)的思想和態(tài)度，也加強(qiáng)了公眾對(duì)政府部門(mén)及其工作人員行為失當(dāng)應(yīng)被問(wèn)責(zé)的預(yù)期。

問(wèn)責(zé)制度框架初步構(gòu)建。從目前已出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定來(lái)看，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度框架已初步構(gòu)建。一方面，執(zhí)政黨進(jìn)一步健全了黨內(nèi)監(jiān)督和責(zé)任追究制度；另一方面，我國(guó)國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)政府已初步建構(gòu)了行政問(wèn)責(zé)機(jī)制。問(wèn)責(zé)制度框架如表1所示。

問(wèn)責(zé)方式有所轉(zhuǎn)變。行政問(wèn)責(zé)方式涉及問(wèn)責(zé)程序和問(wèn)責(zé)機(jī)制。若缺乏合法、規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序與機(jī)制，就很難有效問(wèn)責(zé)。瀆職失責(zé)者可能逃避責(zé)任，或避重就輕，逃脫應(yīng)有懲治。2003年以前，行政問(wèn)責(zé)缺乏規(guī)范程序、責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)與審查機(jī)制，致使問(wèn)責(zé)結(jié)果難以服眾甚或明顯不公，進(jìn)而引起更大民憤。行政責(zé)任追究主要依據(jù)上位者的意見(jiàn)進(jìn)行，問(wèn)責(zé)焦點(diǎn)與強(qiáng)度受政治氣候影響［3］。 近年來(lái)，“權(quán)力問(wèn)責(zé)”日趨式微，而“制度問(wèn)責(zé)”逐漸明朗。執(zhí)政黨和各級(jí)政府出臺(tái)的行政問(wèn)責(zé)辦法或規(guī)定，初步明確了行政問(wèn)責(zé)主體、客體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、方式與依據(jù)等，盡管這些規(guī)定尚存有諸多缺憾，卻標(biāo)志著行政問(wèn)責(zé)方式向“制度問(wèn)責(zé)”不斷挺進(jìn)。

表1：行政問(wèn)責(zé)制度框架

問(wèn)責(zé)主體愈益多元化。從問(wèn)責(zé)權(quán)的歸屬來(lái)看，問(wèn)責(zé)主體包括政治主體、行政主體、司法主體、社會(huì)主體等。當(dāng)前，除了傳統(tǒng)的擁有公共權(quán)力的問(wèn)責(zé)主體外，新聞媒體通過(guò)掀起輿論問(wèn)責(zé)正發(fā)揮著越來(lái)越大的作用。而社會(huì)公眾則熱衷于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)對(duì)政府失當(dāng)行為展開(kāi)問(wèn)責(zé)。目前，網(wǎng)絡(luò)行政問(wèn)責(zé)越來(lái)越常態(tài)化，并且影響深遠(yuǎn)。

概而言之，行政問(wèn)責(zé)厲行對(duì)政府失當(dāng)行為進(jìn)行責(zé)任追究，促使政府堅(jiān)守其公共性和服務(wù)性，加快實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)與社會(huì)三種力量之間的和諧互動(dòng)和有效制衡，推進(jìn)了和諧社會(huì)建設(shè)。行政問(wèn)責(zé)制加強(qiáng)了對(duì)行政行為的規(guī)約，促使政府部門(mén)及其工作人員積極履行自身職責(zé)，在一定程度上促進(jìn)了各級(jí)政府治理能力的提升。行政問(wèn)責(zé)制的運(yùn)行，獲得了廣大民眾的認(rèn)可與支持，在一定程度上遏止了政府合法性資源的流失，增強(qiáng)了政府合法性。

2 行政問(wèn)責(zé)發(fā)展中的主要問(wèn)題與困境

行政問(wèn)責(zé)自啟動(dòng)以來(lái)，成效顯然，但在運(yùn)行過(guò)程中仍面臨諸多難題：如由于異體問(wèn)責(zé)薄弱以至于問(wèn)責(zé)效果不佳，“虛有實(shí)無(wú)”的情況時(shí)有出現(xiàn)；問(wèn)責(zé)客體不明晰，在追究具體行政責(zé)任的時(shí)候，難以找到問(wèn)責(zé)對(duì)象；還有問(wèn)責(zé)程序不規(guī)范、問(wèn)責(zé)范圍過(guò)窄、問(wèn)責(zé)效度不高等。

第一，異體問(wèn)責(zé)比較薄弱。當(dāng)前，開(kāi)展行政問(wèn)責(zé)的主體主要是執(zhí)政黨黨委和政府，人大、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、社會(huì)團(tuán)體、新聞媒體、社會(huì)公眾等尚未有效施行其行政問(wèn)責(zé)權(quán)力。雖然我國(guó)憲法規(guī)定了立法機(jī)關(guān)有對(duì)行政機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)的權(quán)力，如質(zhì)詢(xún)、罷免等，但現(xiàn)實(shí)是我國(guó)人大機(jī)關(guān)很少行使這些權(quán)力，致使這些權(quán)力大多處于虛置狀態(tài)。另一方面，基于行政權(quán)在社會(huì)生活中日益膨脹和主導(dǎo)地位的不斷增強(qiáng)，權(quán)力機(jī)關(guān)難以對(duì)行政權(quán)實(shí)施進(jìn)行完全有效監(jiān)督，這已是一個(gè)世界性難題，“不管?chē)?guó)會(huì)及其成員如何強(qiáng)有力，立法機(jī)構(gòu)對(duì)官僚機(jī)構(gòu)的控制只可能是特例，而不是常規(guī)（常規(guī)是指，以普遍一般的社會(huì)和政治利益為目標(biāo)的行為）”［4］。此外，考察近年來(lái)諸多行政問(wèn)責(zé)案件，司法問(wèn)責(zé)主要是事后懲戒，其作用有待進(jìn)一步發(fā)揮。新聞媒體展開(kāi)的輿論問(wèn)責(zé)雖然呈現(xiàn)增多趨勢(shì)，但其效用仍待加強(qiáng)。在我國(guó)目前政治生態(tài)下，新聞媒體是執(zhí)政黨和政府的“喉舌”，需要和黨委政府保持一致。政府希望媒體聽(tīng)話(huà)，成為貫徹黨和政府意志的輿論工具，而不是向政府展開(kāi)挑戰(zhàn)［5］。當(dāng)政府部門(mén)運(yùn)用公權(quán)力謀求封鎖和屏蔽失責(zé)信息時(shí)，新聞媒體往往難以有所作為。而公民個(gè)體面對(duì)強(qiáng)大且高效組織化的政府部門(mén)，處于弱勢(shì)博弈地位并缺乏有效制衡力量，難以對(duì)政府部門(mén)展開(kāi)問(wèn)責(zé)。

第二，問(wèn)責(zé)客體需進(jìn)一步明確。實(shí)施行政問(wèn)責(zé)的關(guān)鍵是客體清晰。唯有如此，才可能有效避免事故發(fā)生后互相推脫責(zé)任的現(xiàn)象。問(wèn)責(zé)客體主要包括：上級(jí)黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部、本級(jí)黨委和政府及其主要領(lǐng)導(dǎo)干部、具體責(zé)任部門(mén)及其工作人員等。當(dāng)前問(wèn)責(zé)客體不明晰主要表現(xiàn)在：（1）執(zhí)政黨黨委和政府之間權(quán)責(zé)劃分不明晰。執(zhí)政黨在我國(guó)是事實(shí)上的最重要公共權(quán)力主體，公共行政中的重大政策通常由黨委研究決定。同時(shí)，執(zhí)政黨各級(jí)黨委也具有政策執(zhí)行功能，它表現(xiàn)為黨委在完成政策制定以后，會(huì)繼續(xù)控制或參與這些政策的執(zhí)行，或是直接取代政府機(jī)關(guān)行使執(zhí)行功能，或是通過(guò)行政決策干預(yù)政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行活動(dòng)，或是與這些政府機(jī)關(guān)共同履行政策執(zhí)行功能［6］。（2）集體責(zé)任與個(gè)體責(zé)任之間界限不清。各級(jí)黨委和政府按照民主集中制的原則實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)與個(gè)人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度。倘若集體決策出現(xiàn)重大失誤，則按現(xiàn)行決策規(guī)則，比較難以確定直接責(zé)任主體和個(gè)人應(yīng)負(fù)責(zé)任大小。（3）政府縱向?qū)蛹?jí)之間、政府橫向部門(mén)之間在權(quán)責(zé)劃分上均存在交叉重疊現(xiàn)象。出現(xiàn)責(zé)任事故后，上級(jí)部門(mén)和下級(jí)部門(mén)之間、不同部門(mén)之間的責(zé)任區(qū)分有時(shí)比較困難。

第三，問(wèn)責(zé)程序尚待進(jìn)一步規(guī)范。行政問(wèn)責(zé)程序主要包括啟動(dòng)程序、執(zhí)行程序、救濟(jì)程序等。科學(xué)規(guī)范的行政問(wèn)責(zé)程序是保障行政問(wèn)責(zé)有效運(yùn)行的重要前提。當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在：（1）在啟動(dòng)程序上，缺乏全國(guó)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地在行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序操作上存在一定隨意性，缺乏嚴(yán)肅性和規(guī)范性。（2）在行政責(zé)任調(diào)查程序、處理程序上規(guī)范性不高。行政問(wèn)責(zé)缺乏對(duì)責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)的界定，究竟在什么標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行追責(zé)，未有明確規(guī)定，極易出現(xiàn)同過(guò)不同罰現(xiàn)象。在已出臺(tái)的行政問(wèn)責(zé)制度中，尚未明確規(guī)定各種責(zé)任追究所對(duì)應(yīng)的問(wèn)責(zé)緣由、處罰部門(mén)、監(jiān)管部門(mén)等。（3）缺乏有效問(wèn)責(zé)救濟(jì)。對(duì)于被問(wèn)責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)需進(jìn)一步明確，目前只是簡(jiǎn)單要求其在一定期限內(nèi)可提出行政申訴。若是不當(dāng)問(wèn)責(zé)，卻沒(méi)有明確規(guī)定對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償，也缺乏對(duì)問(wèn)責(zé)主體行為失當(dāng)?shù)奶幚硪?guī)定。

第四，問(wèn)責(zé)范圍還需進(jìn)一步拓寬。問(wèn)責(zé)范圍是公共行政部門(mén)及其工作人員在行政過(guò)程中應(yīng)負(fù)的責(zé)任范圍。從邏輯上來(lái)講，行政問(wèn)責(zé)范圍應(yīng)該包括決策責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任等。當(dāng)前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)主要集中于執(zhí)行責(zé)任領(lǐng)域，而對(duì)于影響更加深遠(yuǎn)的決策責(zé)任領(lǐng)域，則較少被納入行政問(wèn)責(zé)范圍。另一方面，行政問(wèn)責(zé)主要表現(xiàn)為一種事后懲罰，通過(guò)事后懲罰來(lái)回應(yīng)社會(huì)公眾訴求和對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員起到警戒作用。而事后懲罰則實(shí)際上體現(xiàn)了事前監(jiān)督與事中監(jiān)督不力，卻鮮有對(duì)監(jiān)督機(jī)關(guān)的問(wèn)責(zé)。

第五，問(wèn)責(zé)效度亟待提高。當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)在一定程度上存在簡(jiǎn)化與泛化趨向。有的問(wèn)責(zé)是為了平息公眾憤怒情緒，從而成為消解社會(huì)怨恨的“遮羞布”；有的問(wèn)責(zé)是為了轉(zhuǎn)移公眾視線(xiàn)，而對(duì)被問(wèn)責(zé)者明降暗升、另委他任。有時(shí)問(wèn)責(zé)主體出于淡化事件影響的考慮，常常避重就輕以道德責(zé)任追究代替行政責(zé)任追究，或是以行政降職追究取代刑事處罰，造成某些官員以 “割發(fā)代首”方式避開(kāi)更加嚴(yán)厲的懲罰。另一方面，被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出缺乏正當(dāng)程序和透明機(jī)制，致使一部分問(wèn)責(zé)成為華麗的公關(guān)作秀。這導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)被問(wèn)責(zé)官員的復(fù)出十分不滿(mǎn)，進(jìn)而對(duì)行政問(wèn)責(zé)制不滿(mǎn)。當(dāng)“高調(diào)問(wèn)責(zé)”與“低調(diào)復(fù)出”形成鮮明對(duì)比的時(shí)候，必然對(duì)行政問(wèn)責(zé)制帶來(lái)巨大損害，一是減弱行政問(wèn)責(zé)的警示作用，滋長(zhǎng)被問(wèn)責(zé)官員的僥幸心理；二是損害行政問(wèn)責(zé)制的公信力，使公眾對(duì)行政問(wèn)責(zé)制喪失信心，進(jìn)而導(dǎo)致政府合法性資源的流失。

3 行政問(wèn)責(zé)存在問(wèn)題的主要成因探析

深化我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制改革，需要深入剖析當(dāng)前行政問(wèn)責(zé)發(fā)展中所面臨問(wèn)題背后的原因，以便對(duì)癥下藥，探尋能有效增強(qiáng)政府責(zé)任心和完善行政問(wèn)責(zé)制的路徑與方法。一般而言，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制的發(fā)展受到傳統(tǒng)政治文化、政治與行政體制、制度完善程度、社會(huì)發(fā)展水平等因素的影響。

高爐冶煉所需的原料主要有燒結(jié)礦、球團(tuán)礦、塊礦、焦炭、輔料(如石灰石)等。其中焦炭既是還原劑也是燃料，在冶煉過(guò)程中，焦炭燃燒并與礦石、輔料發(fā)生化學(xué)反應(yīng)，釋放二氧化碳。不同選礦廠(chǎng)提供的燒結(jié)礦、球團(tuán)礦、塊礦的顆粒大小和化學(xué)成分不同，將其與焦炭、輔料嚴(yán)格按照一定比例混合為爐料的工藝稱(chēng)為配料，在這里，本文將生產(chǎn)單位鐵水(1 t)所需的一定比例的混合爐料稱(chēng)為“配方”。

首先，問(wèn)責(zé)文化發(fā)展比較滯后?！霸谌魏我豁?xiàng)事業(yè)背后，必然存在著一種無(wú)形的精神力量；尤為重要的是，這種精神力量一定與該項(xiàng)事業(yè)的社會(huì)文化背景有密切的淵源”［7］。問(wèn)責(zé)文化是廣大社會(huì)公眾對(duì)于行政問(wèn)責(zé)制及其運(yùn)行的態(tài)度、情感、情緒以及思想的綜合體，是其能夠順利運(yùn)行之前提。行政問(wèn)責(zé)制的有效建構(gòu)和良性運(yùn)行需要一種良好的文化土壤。然而由于封建文化的影響和處于轉(zhuǎn)型期的現(xiàn)實(shí)原因，我國(guó)問(wèn)責(zé)文化氛圍還不夠濃郁，已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了行政問(wèn)責(zé)制的推行。我國(guó)問(wèn)責(zé)文化滯后主要表現(xiàn)在：“官本位”思想根深蒂固；責(zé)任意識(shí)缺失；道德自律弱化；民主法治意識(shí)淡薄等方面［8］。另一方面，在公共行政實(shí)踐中，政治責(zé)任往往是首要責(zé)任，而公共行政責(zé)任則出現(xiàn)概括化、籠統(tǒng)化趨向。部分政府部門(mén)及其工作人員熱衷于對(duì)政治實(shí)效性的追求，大大超過(guò)了對(duì)長(zhǎng)期公共利益的關(guān)注，對(duì)政績(jī)工程與形象工程的追求背離了以社會(huì)公共利益為指向的行政責(zé)任訴求。

其次，政治體制與行政體制改革亟待深化。從邏輯上來(lái)講，黨政不分和行政政治化必然會(huì)阻礙行政問(wèn)責(zé)制的良性發(fā)展。這是因?yàn)橛行У男姓?wèn)責(zé)必須要科學(xué)、合理界分黨政之間的責(zé)任。當(dāng)前我國(guó)黨政不分尚未根本解決。出了責(zé)任問(wèn)題，黨委和政府各應(yīng)負(fù)多大責(zé)任，有時(shí)難以確定。而在行政決策過(guò)程中采取集體決策規(guī)則時(shí)，集體決策錯(cuò)誤在責(zé)任分擔(dān)方面也缺乏細(xì)致規(guī)定。從執(zhí)政黨與參政黨關(guān)系來(lái)看，八大民主黨派監(jiān)督力量過(guò)弱。在制度層面上，缺乏法律規(guī)定來(lái)保障八大民主黨派有效行使其監(jiān)督權(quán)力。同時(shí)，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)縱向?qū)蛹?jí)較多，上下層級(jí)之間有時(shí)存在權(quán)責(zé)重疊現(xiàn)象；橫向部門(mén)劃分過(guò)細(xì)，不同部門(mén)之間有時(shí)存在容易出現(xiàn)職能交叉、職責(zé)不清現(xiàn)象。此外，從權(quán)力授予來(lái)看，公共行政中的民主授權(quán)與行政授權(quán)相比，民主授權(quán)薄弱而行政授權(quán)盛行。民主授權(quán)薄弱易導(dǎo)致官員對(duì)自身權(quán)力來(lái)源認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，缺乏向人民負(fù)責(zé)的意識(shí)。

再次，行政問(wèn)責(zé)制度有效供給不足。根本而言，制度是 “為約束在謀求財(cái)富或本人效用最大化中個(gè)人行為而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德的行為準(zhǔn)則”［9］。行政問(wèn)責(zé)制度的完善與否直接影響著問(wèn)責(zé)效果。合法合理的行政問(wèn)責(zé)制度設(shè)計(jì)與科學(xué)技術(shù)的有效支撐將有利于確保行政問(wèn)責(zé)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。從表面上看，目前有關(guān)行政問(wèn)責(zé)的條例、法規(guī)似乎比較多，其制定主體涉及到執(zhí)政黨黨中央、國(guó)務(wù)院和地方政府。由于制定主體性質(zhì)和權(quán)限的不同，行政問(wèn)責(zé)范圍、責(zé)任標(biāo)準(zhǔn)和懲罰尺度等方面存在一定差異，致使行政問(wèn)責(zé)在實(shí)際操作中缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，極易影響問(wèn)責(zé)效果，甚至出現(xiàn)違法問(wèn)責(zé)現(xiàn)象。因此，目前亟需全國(guó)人大以立法形式對(duì)目前各種行政問(wèn)責(zé)規(guī)定予以整合提升，在此基礎(chǔ)之上出臺(tái)一部《行政問(wèn)責(zé)法》。

最后，我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展還比較稚嫩。毋庸置疑，現(xiàn)代公民社會(huì)的順利成長(zhǎng)是民主政治發(fā)展的重要基礎(chǔ)，這是因?yàn)椤肮裆鐣?huì)天生就具有監(jiān)督政府和執(zhí)行者的作用”［10］，公民社會(huì)的強(qiáng)大必然會(huì)加強(qiáng)對(duì)政府權(quán)力的監(jiān)督和制約。雖然我國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展前途一片欣欣向榮，但目前“強(qiáng)國(guó)家弱社會(huì)”的局面并未根本改變，國(guó)家與社會(huì)也沒(méi)有完全分開(kāi)，公民社會(huì)力量仍然十分薄弱。無(wú)論公民社會(huì)的結(jié)構(gòu)還是功能都需要進(jìn)一步提升，公民社會(huì)的自治性、獨(dú)立性、自組織性等特征還不夠明顯。有許多因素制約著我國(guó)公民社會(huì)的健康發(fā)展，比如傳統(tǒng)文化、社會(huì)心理、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等。但在所有制約因素中，最重要的是制度因素。當(dāng)前制約我國(guó)公民社會(huì)發(fā)展的制度因素有：（1）政府對(duì)公民社會(huì)存在著認(rèn)識(shí)和判讀上的誤差和錯(cuò)誤。（2）政府對(duì)民間組織的定性誤解，定位模糊。（3）政府對(duì)公民社會(huì)的立法不足、規(guī)章混亂、政策矛盾或缺失。（4）政府對(duì)民間組織的審批登記門(mén)檻過(guò)高過(guò)嚴(yán)。（5）政府的多部門(mén)主管導(dǎo)致民間組織無(wú)人管理、無(wú)所適從的局面。（6）民間組織面臨經(jīng)費(fèi)短缺、國(guó)家對(duì)其優(yōu)惠稅收體系不完善。（7）各民間組織管理人員的編制所隱含的經(jīng)濟(jì)地位和社會(huì)保障之間的巨大差別，影響著民間組織吸引優(yōu)秀人才，進(jìn)而影響管理人員的穩(wěn)定和公民社會(huì)整體素質(zhì)的提高［11］。

4 深化我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度改革的基本思路

問(wèn)責(zé)理念是一種與民主、自由、公平、效率、法治密切關(guān)聯(lián)的先進(jìn)政治理念。深化行政問(wèn)責(zé)制改革牽涉到政府理念轉(zhuǎn)變、體制革新、機(jī)構(gòu)改革、制度設(shè)計(jì)、流程再造、科技支撐等方面，是一項(xiàng)十分艱巨的系統(tǒng)工程，需要從諸多方面進(jìn)行長(zhǎng)期鍥而不舍的努力。

第一，要構(gòu)建新型問(wèn)責(zé)文化。適應(yīng)時(shí)代需求的問(wèn)責(zé)文化是行政問(wèn)責(zé)制的靈魂。構(gòu)建先進(jìn)的問(wèn)責(zé)文化包括重構(gòu)問(wèn)責(zé)文化理念和提升問(wèn)責(zé)文化內(nèi)涵等方面。問(wèn)責(zé)理念需要以善治和法治理念為核心重新建構(gòu)。善治要求政府與市場(chǎng)、社會(huì)三種力量對(duì)社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行合作共治，政府行為有自己的邊界，必須處理好與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和公民社會(huì)的關(guān)系［12］。法治要求政府所有行為必須依法依規(guī)，必須依法行政，違法行政必被問(wèn)責(zé)。無(wú)論是善治還是法治，都強(qiáng)調(diào)政府是有限政府而非全能政府。

在問(wèn)責(zé)文化內(nèi)涵提升方面，要努力構(gòu)建人民本位、服務(wù)本位和責(zé)任本位的行政問(wèn)責(zé)文化。人民本位和服務(wù)本位要求構(gòu)建對(duì)公民負(fù)責(zé)、為公共利益服務(wù)的行政問(wèn)責(zé)文化。“無(wú)論是按照正式的就職宣誓、政治倫理法規(guī)、還是法令，最終，所有公共行政人員的行為都要以是否符合公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否負(fù)責(zé)?！保?3］責(zé)任本位要求政府部門(mén)及其工作人員必須積極履行職責(zé)，出了問(wèn)題必須被嚴(yán)格追責(zé)。積極履行職責(zé)是指政府部門(mén)及其工作人員在公共行政中必須“盡職盡責(zé)”完成其本職工作，這是一種基本要求。反之，倘若政府部門(mén)及其工作人員在公共行政中未能有效履行其職責(zé)，或者明顯違法違規(guī)，應(yīng)被嚴(yán)格追究相應(yīng)責(zé)任。只有嚴(yán)格追究責(zé)任才能起到威懾作用，促使政府部門(mén)及其工作人員積極履行其職責(zé)。

第二，深化行政問(wèn)責(zé)制改革必須進(jìn)行科學(xué)有效的行政問(wèn)責(zé)制度創(chuàng)新。誠(chéng)如諾思所言，“制度在社會(huì)中具有更為基礎(chǔ)性的作用，它們是決定長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)績(jī)效的根本因素”［14］。健全、正當(dāng)?shù)男姓?wèn)責(zé)制會(huì)使行政部門(mén)及其工作人員對(duì)其施政行為之后果產(chǎn)生某種預(yù)期，而這種預(yù)期會(huì)促使其積極行政。倘若希望行政問(wèn)責(zé)制在社會(huì)生活中發(fā)揮比目前更大的功效，必須克服當(dāng)前制度供給不足的困境，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，加快行政問(wèn)責(zé)各種配套制度供給。

行政問(wèn)責(zé)制度創(chuàng)新包括：（1）明確界定政府部門(mén)及其工作人員的權(quán)力和責(zé)任的制度；（2）明確規(guī)定政府部門(mén)及其工作人員行使權(quán)力和履行職責(zé)的條件與方式的制度；（3）明確界定行政問(wèn)責(zé)主體，問(wèn)責(zé)方式的制度；（4）明確規(guī)定對(duì)政府部門(mén)及其工作人員實(shí)施問(wèn)責(zé)的原則和方式的制度。

第三，深化行政問(wèn)責(zé)制改革，必須進(jìn)一步提升人大、政協(xié)、司法機(jī)關(guān)、民主黨派、媒體、社會(huì)公眾等的問(wèn)責(zé)力度。

一是要強(qiáng)化我國(guó)人大機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)力度。“一個(gè)有效率的、被賦予統(tǒng)治權(quán)力的代議機(jī)構(gòu)，應(yīng)該不只是像國(guó)會(huì)那樣，僅限于表達(dá)全國(guó)民眾的意志，而且還應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)民眾最終實(shí)現(xiàn)其目的，做民眾意見(jiàn)的代言人，并且做民眾的眼睛，對(duì)政府的所作所為進(jìn)行監(jiān)督。”［15］提升人大機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)力度，一方面要加強(qiáng)人大問(wèn)責(zé)的獨(dú)立性和權(quán)威性，另一方面要通過(guò)法律使人大問(wèn)責(zé)范圍更明朗，問(wèn)責(zé)渠道更暢通，問(wèn)責(zé)方式更有可操作性。要加強(qiáng)和完善人大對(duì)政府部門(mén)及其工作人員的質(zhì)詢(xún)、調(diào)查、不信任投票、罷免、違憲審查等權(quán)限。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，可考慮建立人大專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)機(jī)構(gòu)，逐步推進(jìn)人大代表職業(yè)化，以便人大機(jī)關(guān)更好地行使其問(wèn)責(zé)權(quán)力。

二是要強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)問(wèn)責(zé)。司法問(wèn)責(zé)是依法行政的保障，加強(qiáng)司法問(wèn)責(zé)是保障依法行政的關(guān)鍵。這需要加快司法改革，提升司法獨(dú)立性。另一方面，要盡快修訂《行政訴訟法》，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)對(duì)各種行政行為的審查力度，強(qiáng)化司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督與制約。

三是要強(qiáng)化社會(huì)問(wèn)責(zé)。政府要加快還權(quán)于社會(huì)，促進(jìn)公民社會(huì)盡快成長(zhǎng)。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家，要保障公民行政問(wèn)責(zé)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須明確公民的行政問(wèn)責(zé)權(quán)限及其保障手段，加快暢通公民行政問(wèn)責(zé)渠道。要保障媒體的知情權(quán)、新聞自由權(quán)等，以法律規(guī)定其輿論監(jiān)督權(quán)，保障其能獨(dú)立開(kāi)展輿論問(wèn)責(zé)。還需要以法律形式進(jìn)一步細(xì)化八大民主黨派的參政議政權(quán)和互相監(jiān)督權(quán)，以促使其更積極地向不當(dāng)行政行為展開(kāi)問(wèn)責(zé)。

第四，深化行政問(wèn)責(zé)制改革需要要進(jìn)一步明確問(wèn)責(zé)客體。明確問(wèn)責(zé)客體就是明確責(zé)任的承擔(dān)者。明確問(wèn)責(zé)客體需本著誰(shuí)主管誰(shuí)負(fù)責(zé)原則來(lái)劃分責(zé)任邊界，確定責(zé)任對(duì)象。具體而言，需要著重處理好以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）界分黨政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，要把執(zhí)政黨干部和行政干部的責(zé)任區(qū)分開(kāi)來(lái)。（2）規(guī)范民主集中制和行政首長(zhǎng)負(fù)制的關(guān)系。民主集中制是我國(guó)的根本組織原則，而行政機(jī)關(guān)實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。在進(jìn)行行政問(wèn)責(zé)時(shí)，需要進(jìn)一步界定行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制下其他參與人員的責(zé)任。（3）規(guī)范行政部門(mén)縱向?qū)蛹?jí)之間以及橫向部門(mén)之間的責(zé)任。要進(jìn)一步界定直接責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的邊界。

第五，深化行政問(wèn)責(zé)制改革需要進(jìn)一步規(guī)范問(wèn)責(zé)程序。程序正義是實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義的有力保障。任何一項(xiàng)健全的制度都需要有其施行的正當(dāng)程序，而這種正當(dāng)程序可以說(shuō)是區(qū)分法治與人治的基準(zhǔn)。有了明確規(guī)范的程序保障，行政問(wèn)責(zé)制才能避免掉入人治陷阱。為有效推行行政問(wèn)責(zé)制，必須進(jìn)一步規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序，對(duì)行政問(wèn)責(zé)過(guò)程進(jìn)行細(xì)化、具體化以使其更具有可操作性。規(guī)范行政問(wèn)責(zé)程序包括：（1）行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)程序。規(guī)范行政問(wèn)責(zé)啟動(dòng)的時(shí)間、場(chǎng)所、方式等。（2）行政問(wèn)責(zé)調(diào)查程序。規(guī)范對(duì)問(wèn)責(zé)對(duì)象調(diào)查的方式方法等。（3）行政問(wèn)責(zé)處理程序。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，規(guī)范處理的依據(jù)和處罰方式。（4）行政問(wèn)責(zé)救濟(jì)程序。規(guī)范問(wèn)責(zé)對(duì)象的申辯與聽(tīng)證程序，完善行政申訴、復(fù)議、訴訟等程序。

第六，深化行政問(wèn)責(zé)制改革還需要拓寬問(wèn)責(zé)范圍。問(wèn)責(zé)范圍應(yīng)涵蓋公共行政全過(guò)程和政府部門(mén)及其工作人員的所有職責(zé)。也就是說(shuō)，問(wèn)責(zé)范圍應(yīng)該包括決策過(guò)程、執(zhí)行過(guò)程、監(jiān)督過(guò)程以及官員的道德品行等領(lǐng)域。行政問(wèn)責(zé)不應(yīng)僅局限于在社會(huì)上造成不良影響的行為，要把政府部門(mén)及其工作人員的所有職責(zé)納入其中。一是要對(duì)行政決策失誤問(wèn)責(zé)。對(duì)于決策失誤造成資源浪費(fèi)、人員傷亡或環(huán)境破壞的事項(xiàng)應(yīng)嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。二是要對(duì)政策執(zhí)行不力進(jìn)行問(wèn)責(zé)。對(duì)于不盡心盡力、歪曲執(zhí)行等行為要嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)。三是要對(duì)行政監(jiān)督不力進(jìn)行問(wèn)責(zé)。上級(jí)部門(mén)對(duì)下級(jí)部門(mén)監(jiān)管不力、用人失察等都應(yīng)啟動(dòng)問(wèn)責(zé)。四是要對(duì)政府工作人員的道德失范進(jìn)行問(wèn)責(zé)。政府工作人員的品行關(guān)乎政府形象，凡是明顯有悖于公務(wù)人員職業(yè)操守的行為，也要被問(wèn)責(zé)，以向公眾有一個(gè)明確交代。

總體而言，只有不斷深化行政問(wèn)責(zé)制改革，才能更好地推進(jìn)當(dāng)前責(zé)任型政府與服務(wù)型政府建設(shè)，提高政府效能，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)和諧。深化行政問(wèn)責(zé)制改革涉及的內(nèi)容很多，而要從根源上減少政府部門(mén)及其工作人員的失責(zé)問(wèn)題，還需要進(jìn)一步考慮在權(quán)力制衡與監(jiān)督方面進(jìn)行持續(xù)的制度創(chuàng)新與制度供給。

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10.14180/j.cnki.1004-0544.2017.12.029

D630.9

A

］1004-0544（2017）12-0171-06

徐西光（1974－），男，山東諸城人，南京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生。

責(zé)任編輯 楊 幸