□高海燕

（陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)科建設(shè)與科研處，陜西 西安 710100）

加大我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的思考

□高海燕

（陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)科建設(shè)與科研處，陜西 西安 710100）

為了保障城鄉(xiāng)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展，重點(diǎn)在于提高對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重視程度，使之與城市協(xié)調(diào)發(fā)展，削減城市和農(nóng)村之間的差距，激勵(lì)經(jīng)濟(jì)資源在城市與鄉(xiāng)村之中實(shí)現(xiàn)流通，并且實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村的一體化。加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度應(yīng)以城鎮(zhèn)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展為重心，以城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和民營化為導(dǎo)向，通過加快行政區(qū)劃革新、農(nóng)地體系改革、戶籍體系改革，著力推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展；耕地紅線；城鎮(zhèn)空間

21世紀(jì)以來，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展火速席卷全中國，引發(fā)了一場熱潮。但不同的地方對這個(gè)概念的理解存在著一定的差異，導(dǎo)致了認(rèn)識(shí)上的一些誤區(qū)。這些認(rèn)識(shí)誤區(qū)影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌戰(zhàn)略的實(shí)施及其作用的發(fā)揮。全面正確理解城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，合理制定和實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，是一個(gè)值得深入探討的現(xiàn)實(shí)問題。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展概述

1.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本概念

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展指的是在關(guān)注城市發(fā)展的同時(shí)重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，將二者共同納入國家綜合發(fā)展的統(tǒng)籌規(guī)劃之中，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)資源在農(nóng)村和城市之間自由流動(dòng)，減小城市和鄉(xiāng)村之間的差距，向城鄉(xiāng)一體化邁進(jìn)。有人認(rèn)為，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展就是“城市具備的東西，農(nóng)村也會(huì)出現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向著城市的基礎(chǔ)設(shè)施去發(fā)展?！保?］但目前我們還不具備這樣的現(xiàn)實(shí)條件，我們要從實(shí)際情況出發(fā)，實(shí)事求是?？v觀我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對落后，與世界發(fā)達(dá)國家相比尚有一定的差距。準(zhǔn)確把握我國城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)際，立足當(dāng)前國情，才能合理布局統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略，消除城鄉(xiāng)差距。

1.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的歷史演進(jìn)

2002—2003年，我國對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展設(shè)計(jì)了許多建設(shè)性的方案，2010年出臺(tái)了關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的文件，對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展作了全方位的規(guī)劃。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過了與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)的決定，習(xí)近平同志對新時(shí)期統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要意義和完善城市和農(nóng)村統(tǒng)一化的體制機(jī)制的改革方案作了詳細(xì)說明。2016年，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”問題成為全國兩會(huì)熱點(diǎn)。目前，城鄉(xiāng)發(fā)展失衡是影響我國發(fā)展與進(jìn)步的主要障礙之一，相關(guān)問題已經(jīng)引起黨和政府的高度重視，加大了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的力度。

新中國成立以來，體制改革與結(jié)構(gòu)改善是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要線路，在區(qū)域經(jīng)濟(jì)范疇的表現(xiàn)主要是城鄉(xiāng)關(guān)系的不斷調(diào)整，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一個(gè)階段是城鄉(xiāng)二元體制的產(chǎn)生階段（從新中國成立到1978年）。在這一階段，我國依據(jù)具體國情，提出了高度重視重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略，將重工業(yè)發(fā)展置于發(fā)展的首要位置。在具體實(shí)施過程中，國家在充分了解與掌握工業(yè)發(fā)展實(shí)際情況的基礎(chǔ)上，制定了相應(yīng)的保護(hù)措施，例如：城市與農(nóng)村戶口有區(qū)別制度、糧食供給制度，以及有差別的教育制度和就業(yè)制度等，以此限制農(nóng)村人口流入城市，形成了差異明顯的城鄉(xiāng)二元體制。第二階段是城鄉(xiāng)二元體制的松動(dòng)階段（1978—2002年）。在這一階段，我國一步一步地打開了農(nóng)產(chǎn)品市場的大門，批準(zhǔn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，取消城鎮(zhèn)糧食供應(yīng)制度，城鄉(xiāng)二元體制有所松動(dòng)。但是城市與農(nóng)村戶口有區(qū)別制度、糧食供給制度、教育制度等雖有各不相同的變化，但并未撤銷這些制度，農(nóng)民并沒有享受和城市市民一樣的待遇，城市與鄉(xiāng)村的收入差距一年比一年加大。第三階段是城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)階段（2002年以后）。這一階段，我國在認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展重要性的基礎(chǔ)上，對城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行了規(guī)劃，實(shí)施了有利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的計(jì)劃。但實(shí)際數(shù)據(jù)表明，城市和鄉(xiāng)村的收入差距仍然在加大。到2016年，雖然城鄉(xiāng)居民收入比由2015年同期的2.83：1下降為2.80：1。但教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的城鄉(xiāng)差距依舊很大。

改革開放以來，我國的城市和農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)都得到了巨大的發(fā)展，兩者的關(guān)系得到了很大改善，但是城鄉(xiāng)二元體制依然存在，“三農(nóng)”問題日益突出，影響了社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建，所以加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，逐步消除城鄉(xiāng)差距是當(dāng)務(wù)之急。

2 城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展策略

2.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)做到城鄉(xiāng)互補(bǔ)，平衡發(fā)展

要加大我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，以原有城市為中心建立城市群，合理控制城市產(chǎn)業(yè)用地，促進(jìn)城鄉(xiāng)合理分工，實(shí)現(xiàn)功能互補(bǔ)、平衡發(fā)展。

第一，合理用地，守住耕地紅線。人多地少是我國的基本國情?！秶临Y源“十三五”規(guī)劃綱要》劃定了我國18.65億畝耕地紅線。在中國，糧食作物和經(jīng)濟(jì)作物的種植面積很小，大大低于外國的種植面積，中外差距懸殊。因此，在城市化的過程里，必須加大城市建設(shè)用地的使用效率。必須制定縝密細(xì)致的方案，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，有計(jì)劃地拉升城市建設(shè)用地的集約度。紅線總的來說包含了數(shù)量，也包含了質(zhì)量，農(nóng)田紅線必須保持。城市建設(shè)用地，尤其是三大城市集聚區(qū)，要立足于盤活存量市場，科學(xué)規(guī)劃，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展要適度合理。為了滿足生態(tài)環(huán)境對生產(chǎn)發(fā)展的各項(xiàng)要求，要合理制定各項(xiàng)措施，削減在產(chǎn)業(yè)方面的土地使用頻率，合理增添一些住房用地，恰當(dāng)增加居住面積，減少產(chǎn)業(yè)用地。一定要保護(hù)好農(nóng)業(yè)用地，規(guī)劃生態(tài)紅線。根據(jù)堅(jiān)持底線、超前試點(diǎn)的規(guī)定，全面落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地保護(hù)方針。

第二，推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化要切合實(shí)際。人多地少背景下，將傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代農(nóng)業(yè)存在較大難度。從某種程度上說，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化指的是農(nóng)業(yè)機(jī)械化。但我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力充足，因此農(nóng)業(yè)發(fā)展不能單純借助機(jī)械減少勞力投入；另外，由于土地較少，每個(gè)農(nóng)戶分得的土地有限，運(yùn)用農(nóng)業(yè)機(jī)械，反而會(huì)增加成本，影響農(nóng)民收入，甚至?xí)霈F(xiàn)虧損。為此，絕大多數(shù)農(nóng)民都會(huì)放棄農(nóng)業(yè)機(jī)械，用手工勞動(dòng)取而代之?？梢?，人多地少的實(shí)際才是影響現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要原因。

第三，農(nóng)村城鎮(zhèn)化是解決人多地少問題的重要措施。針對我國人多地少的基本國情，要想增加農(nóng)民平均占地?cái)?shù)量，就要不斷減少農(nóng)民數(shù)量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)的機(jī)械化生產(chǎn)。而要減少農(nóng)民數(shù)量，就要不斷發(fā)展城市經(jīng)濟(jì)，提高農(nóng)民工的收入，就要鼓勵(lì)和吸引農(nóng)民工進(jìn)城，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化。從城市化進(jìn)程看，關(guān)鍵的問題在于解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口移居城市后的就業(yè)問題，盡最大努力提高農(nóng)民工進(jìn)城的適應(yīng)能力和就業(yè)質(zhì)量。我們應(yīng)按照每個(gè)城市特有的資源，開發(fā)獨(dú)特的城市產(chǎn)業(yè)，要大力發(fā)展以原有城市為龍頭的城市群，建立龐大的產(chǎn)業(yè)體系，帶動(dòng)中小城市的發(fā)展。實(shí)踐中要把產(chǎn)業(yè)重心放在服務(wù)業(yè)上，有效吸納農(nóng)村剩余勞力的轉(zhuǎn)移人口。要保證公平正義，使農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口能夠在城市安居樂業(yè)。

第四，把城鎮(zhèn)發(fā)展放在首要位置，推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展。與城市相比，我國農(nóng)村村莊規(guī)模不大，村莊相距較遠(yuǎn)，村民居住相對分散，發(fā)展環(huán)境較差，這些無疑影響了農(nóng)村投資效率，導(dǎo)致農(nóng)村資源不斷向城市流動(dòng)。在近年的城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)村成為國家戰(zhàn)略發(fā)展中心，國家投入了大量資金，改善農(nóng)村居住環(huán)境，但并沒有從根本上改變鄉(xiāng)村的狀況，人多地少的現(xiàn)象依然存在，村民收入依舊不高，很多村民為了生計(jì)還是會(huì)選擇進(jìn)城務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村空置的住房和閑置的土地越來越多，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)遭受損失，財(cái)政資金浪費(fèi)，而進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民卻面臨著住房困難等問題。因此，要大力推動(dòng)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，從根本上改善城市基礎(chǔ)設(shè)施。

2.2 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展

首先，國民經(jīng)濟(jì)涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)，城市發(fā)展也涉及多個(gè)產(chǎn)業(yè)。在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市發(fā)展有著密切的關(guān)系。實(shí)踐證明，缺乏產(chǎn)業(yè)特別是主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支持的新型城市難以得到充分發(fā)展，并會(huì)拖延我國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程，最終導(dǎo)致統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為一句空話。因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展一定要重視產(chǎn)業(yè)發(fā)展。其次，要促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化。推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移的主要途徑。要合理地實(shí)施城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城市產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，充分展現(xiàn)城鎮(zhèn)化優(yōu)勢，使得農(nóng)民主動(dòng)進(jìn)城。要為進(jìn)城農(nóng)民提供良好的就業(yè)機(jī)會(huì)，保障農(nóng)民進(jìn)城后有工作可干，有工資可賺。從全國的情況來看，大凡區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展總體落后的地區(qū)，缺乏若干個(gè)具有較強(qiáng)競爭力的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是主要原因。另外，在城市化發(fā)展中，如果沒有根據(jù)各個(gè)城市特有的資源區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)體系，那么這些城市之間的各行各業(yè)的分工就會(huì)弱化，協(xié)作能力和產(chǎn)業(yè)的承辦和接受能力也會(huì)極低。因此，加快統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，一定要加快城市企業(yè)的發(fā)展，建立發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系。

2.3 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)合理布局城鎮(zhèn)空間

在我國人口密集的東部，資源和環(huán)境的城市化制約十分突出，而中西部地區(qū)有著非常大的城市化發(fā)展空間，資源環(huán)境承載能力有待我們積極探索；少數(shù)特大城市主城區(qū)人口壓力在不斷增加，與它固有的綜合承載力的沖突逐漸暴露；小城鎮(zhèn)則具有規(guī)模不大、數(shù)量較多、公共服務(wù)設(shè)施較少的特點(diǎn)，這在很大程度上增加了經(jīng)濟(jì)消耗、環(huán)境消耗等問題。從全國范圍看，城市群的格局需要重新改造，要大力改變目前城市群內(nèi)層的協(xié)作能力不夠高、團(tuán)隊(duì)不夠和諧的現(xiàn)狀。

3 注重制度創(chuàng)新是核心

從本質(zhì)上說，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展便是縮小城市和農(nóng)村之間存在的差距，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村統(tǒng)一化。增加改造的力度，把著力點(diǎn)放在改革創(chuàng)新上，創(chuàng)建對實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一化有益的體制，是實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村統(tǒng)一化的關(guān)鍵。

第一，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)人口市民化。按照自主自愿、因人而異、因地制宜原則，合理有序轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口。要為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，要照顧應(yīng)屆畢業(yè)生和就業(yè)人口，逐步健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶制度。

第二，促進(jìn)農(nóng)業(yè)人口的遷移，使他們享受城市的基本公共服務(wù)。農(nóng)村勞動(dòng)力流動(dòng)是一個(gè)長期漸進(jìn)的過程。要積極主動(dòng)為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供城鎮(zhèn)公共服務(wù)，創(chuàng)造條件解決他們的戶籍問題，使其成為常住人口，逐步解決農(nóng)業(yè)遷移人口就業(yè)問題，保證他們享有應(yīng)有的權(quán)利和應(yīng)有的福利待遇，特別是要保證其子女享有相對公平的教育；在醫(yī)療衛(wèi)生方面，要重點(diǎn)加強(qiáng)保障其享有和當(dāng)?shù)鼐用裢瑯拥尼t(yī)療保障福利；要增加社會(huì)保障住房的面積，根據(jù)實(shí)際情況削減他們繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的額度。在這些方面，政府要拓展渠道，發(fā)揮主導(dǎo)作用。

第三，建立和完善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。加強(qiáng)政府責(zé)任意識(shí)，要以政府為主體，加大投入、平衡發(fā)展，建立以民生為本的農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移體制。構(gòu)建經(jīng)濟(jì)分擔(dān)體制與農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制，政府和企業(yè)共同努力，明確各方責(zé)任和義務(wù)，按照農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的需要分擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。健全社會(huì)管理與服務(wù)的機(jī)制，促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口與社會(huì)、與城市和諧相處。

第四，構(gòu)建城市群和諧發(fā)展機(jī)制。建立功能上滿足大眾需求的區(qū)域性友好城鎮(zhèn)發(fā)展方案。對于基礎(chǔ)設(shè)施、城市環(huán)境、城市交通等問題要密切關(guān)注，在實(shí)踐中不斷探索有效管理城市群的方法，依據(jù)實(shí)際發(fā)展情況對城市群要素市場管控體制進(jìn)行創(chuàng)新，實(shí)施全方位操作，合理優(yōu)化各種配置，實(shí)現(xiàn)城市群之間的密切聯(lián)系，使得城市的基礎(chǔ)公共設(shè)施得到合理利用，實(shí)現(xiàn)共同分享。

第五，促進(jìn)各類城市協(xié)調(diào)發(fā)展，合理改善城鎮(zhèn)格局。要以中心城市為主促進(jìn)以龍頭城市為中心、以發(fā)達(dá)便捷的城際交通為紐帶的城市群的發(fā)展。要加快中心城市發(fā)展步伐，發(fā)揮中心城市輻射作用。要把重心放在扶持小城鎮(zhèn)上，加強(qiáng)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間的平衡發(fā)展和密切聯(lián)系。要把合理改善城鎮(zhèn)格局放在首要位置，有計(jì)劃有目標(biāo)地發(fā)展功能多樣的衛(wèi)星城鎮(zhèn)，優(yōu)化城市的基礎(chǔ)服務(wù)設(shè)施，充分利用大城市中心城市的資源，將其自身的特色發(fā)揮出來，并且與服務(wù)“三農(nóng)問題”相互聯(lián)系，發(fā)揮其對廣大農(nóng)村的輻射作用。

第六，發(fā)揮交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)作用。利用交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)，鞏固城市之間的交通關(guān)聯(lián)性，加強(qiáng)城市在交通上的密切來往?？茖W(xué)規(guī)劃小城市以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的對外運(yùn)輸，按照城鎮(zhèn)發(fā)展總體布局，構(gòu)建高效連通大中小城市和小城鎮(zhèn)的交通樞紐網(wǎng)，密切城市與鄉(xiāng)村之間，城市與城市之間的聯(lián)系，提高重大干線公路建設(shè)的效率，使城市和鄉(xiāng)村的交通問題得到改善，各項(xiàng)交通設(shè)施逐步完善。

［1］李新平.世界現(xiàn)代田園城市要有現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)作支撐［N］.成都日報(bào)，2010-03-01.

［2］辛逸，高潔.從“以農(nóng)補(bǔ)工”到“以工補(bǔ)農(nóng)”新中國城鄉(xiāng)二元體制述論［J］.中共黨史研究，2009（9）.

［3］重慶市發(fā)展和改革委員會(huì).重慶市戶籍制度改革基本情況［J］.四川改革，2010（11）.

［4］習(xí)近平對農(nóng)村改革提出明確要求［N］.人民日報(bào)，2013-12-25（1）.

［5］陳恬恬，李芳凡，欒先駿.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展建立健全適應(yīng)流動(dòng)性的我國社會(huì)保障體系研究［J］.改革與戰(zhàn)略，2017（2）.

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陜西省科技計(jì)劃項(xiàng)目——軟科學(xué)研究計(jì)劃一般項(xiàng)目（2017KRM049）。

高海燕（1977－），女，陜西榆林人，陜西學(xué)前師范學(xué)院學(xué)科建設(shè)與科研處助理研究員。

責(zé)任編輯 李利克