王瑞慶

[摘要] 征地留用地是政府在征用集體土地時，按照征地面積的一定比例核定用地指標，讓被征地村級集體用于發(fā)展二、三產業(yè)，壯大集體經濟，安置失地農民。雖然征地留用地仍為原“村籍”農民共有，但土地性質已轉為國有，開發(fā)和使用不存在制度障礙。通過物業(yè)入股、合作開發(fā)、自主開發(fā)等多種留用地開發(fā)方式，引導原村級集體經濟由出租物業(yè)經濟向投資型、產業(yè)服務型經濟轉型。公司制或股份合作制管理模式使原村級集體經濟逐漸向市場主體轉型。折股量化的收入分配方式使原“村籍”農民轉為“股民”，解決了村級集體經濟產權虛置難題。留用地是我國現(xiàn)有土地制度下集體經濟成功轉型的一條途徑，建議國家將其法制化和制度化。

[關鍵詞] 城中村 集體經濟 留用地項目 杭州

[中圖分類號] F301.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1004-6623（2017）01-0028-06

一、引 言

推進“城中村”城市化，是一項整體、系統(tǒng)的改革。從目前普遍采取的失地安置補償政策看，失地農民已經獲得一定的土地增值收益和與市民等同的社會福利。然而，由于失地農民受勞動技能的制約，就業(yè)和長遠生計問題仍是制約城市化質量提高的一個重要因素。事實已經證明，發(fā)展原來村級集體經濟是失地農民經濟收入的穩(wěn)定保障。

當前“城中村”集體經濟的發(fā)展，雖然經濟結構已經實現(xiàn)非農化，但普遍以土地為依托，以物業(yè)經濟為主導，多數(shù)實行非企業(yè)化經營，難以向投資型、產業(yè)服務型經濟轉型。隨著市場經濟的發(fā)展，“城中村”集體經濟只有向市場主體轉型才能實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。不過在現(xiàn)行的土地制度下，集體經濟轉型面臨四重困境：一是集體土地如何歸屬；二是“寄生型”經濟形態(tài)如何參與市場競爭；三是“政企不分”的管理體制如何轉為現(xiàn)代企業(yè)管理制度；四是模糊的集體產權如何轉為產權清晰的現(xiàn)代產權制度。突破口在哪里呢？運行了30多年的征地留用地安置政策，在原集體經濟在向市場主體轉型方面也表現(xiàn)出了明顯優(yōu)勢。但是目前學界和媒體對征地留用地仍持疑慮。對留用地合法性的質疑，一是認為留用地與現(xiàn)行法律沖突，二是認為留用地政策的落實缺乏法律支撐和保障。對留用地政策可行性的憂慮，主要觀點是認為留用地政策適合在“城市規(guī)劃穩(wěn)定、經濟發(fā)展水平較高，房地產市場成熟，土地需求較為旺盛的地區(qū)實施”，但是還面臨著規(guī)劃銜接、地權歸屬、管理困難等問題。這也是征地留用地一直沒有上升為國家層面的土地政策的重要原因。目前的研究和認識以“問題——對策”為主，對征地留用地發(fā)揮的作用還未全面認識，尤其是在“城中村”集體經濟轉型方面的作用，鮮有論述。

杭州的征地留用地開始于1999年，現(xiàn)在已經取得了較好的經濟效果。我們依托杭州國際城市學研究中心，多次走訪職能部門咨詢相關政策，并且深入調查丁橋鎮(zhèn)、三叉社區(qū)、江口社區(qū)等留用地項目，對征地留用地有了比較深入的了解。本文擬在梳理當前集體經濟發(fā)展困境的基礎上，結合杭州留用地項目開發(fā)和發(fā)展情況，分析留用地在“城中村”集體經濟轉型中的作用，以期對當今農村土地制度改革有所裨益。

二、征地留用地可掃除

城中村集體經濟轉型的制度障礙

（一）征地留用地的法律屬性

學界對“城中村”城市化過程中集體土地的歸屬問題存在很大爭議，有學者甚至提出修改憲法。事實上，這個難題在現(xiàn)行法律體系下是可解的。因為《農村土地承包法》第26條第2款規(guī)定：“承包期內，承包方全家遷入設區(qū)的市，轉為非農業(yè)戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！薄锻恋毓芾矸▽嵤l例》第2條第5項規(guī)定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地歸國家所有?！庇纱丝磥恚r民轉為市民后，集體土地轉為國有土地符合法律程序。當然，前提必須是農民享受與市民平等的社會保障和國家福利。因此，將集體土地轉為國有土地和將農民轉為市民同時進行，不是制度方面的障礙，而是農民是否真正享受了市民待遇。杭州在農民市民化方面采取的措施是：按照“房改房”的標準對原“城中村”的“農轉非”房屋辦理“三證”——《房屋產權證》、《房屋契證》、《國有土地使用證》，允許失地農民的拆遷安置房轉為國有土地上的商品房。同時，為失地農民辦理養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險，失業(yè)保險、就業(yè)培訓、提供最低生活保障等。這種措施對農民個體來說，確實享受了市民的待遇。而對于村級集體經濟來說，隨著農民轉為市民，其附著的土地也就轉為了國有土地。因此留用地也并不是如學界所說的沒有法律依據(jù)。

目前，全國征地留用地都已經轉為建設用地，但有些地區(qū)還存在國有土地和集體土地兩種形式，比如惠州就規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)內的留用地為國有，規(guī)劃區(qū)外則無限制。兩種不同的權屬，在轉讓、出租、抵押等方面有很大差異。有些地區(qū)在留用地使用權取得方面也不明確，例如，廣州以“無償返撥”的方式返還留用地，但相關文件中又沒有“返撥”的概念和操作方式。杭州留用地的獲取方式協(xié)議出讓，不過社會上對杭州征地留用地的性質還存在誤解，認為是集體土地上的“小產權房”。事實上，杭州“撤村建居”地區(qū)的留用地已經參照征收集體土地的補償標準予以補償，統(tǒng)一納入市政府土地儲備庫（杭市委[2001]29號文件），由市政府整理成“三（五）通一平”的成熟地塊，然后以國有土地劃撥的方式返還給原村集體。留用地上的項目可以辦理“國有土地證”、“契證”、“房產證”。這樣，留用地項目與國有土地上其他項目的開發(fā)經營幾乎沒有區(qū)別：先由村集體（撤村建居之后是社區(qū)）向發(fā)改委申報立項，然后須同國有土地一樣走“招拍掛”程序，再進入開發(fā)階段。以國有土地劃撥的方式，給原村集體返還留用地，土地權益、性質、經營等方面的難題也就迎刃而解。另外，留用地項目仍為原村集體所有，產權不能分割到戶或轉讓，但盈利折股量化到戶（人），所以產權不能分割，對原“村籍”農民收益的影響不大。

有學者質疑征地留用地的公平性，認為現(xiàn)在的征地補償標準太低，應將大部分土地增值收益留給農民。這一觀點忽視了我國土地公有制和土地增值收益的特殊性。在我國現(xiàn)行土地制度下，影響集體土地增值的主要因素：一是區(qū)位因素。二是制度“紅利”。在城鄉(xiāng)二元土地制度下，我國采取嚴格的土地使用管控，建設用地稀缺，集體土地只有轉為城市國有土地后，使用范圍才更加廣泛。三是土地使用性質的轉變。集體土地農轉非后，會有更多機會積聚資本，地價也會迅速增長。四是土地物質環(huán)境的影響?！俺侵写濉蓖恋丶壊畹刈怙@然要受到周圍國有土地上的直接投入、大型配套設施建設的影響?？梢?，“城中村”集體土地增值的主要因素就是制度因素。我國實行的是土地公有制，如果在農民獲得與市民等同的社會福利后，繼續(xù)讓這部分農民及集體源源不斷地獲得巨額的土地增值收益，則會形成雙重保障，又造成一種新的不公平。因此，給原“村籍”農民留一定比例的國有土地來解決就業(yè)和收入問題，具有合理性。

有學者認為在政策文本上各地留用地的比例不一致，相關文件也沒有明確規(guī)定，容易損害失地農民利益。事實上，由于各地城市規(guī)劃穩(wěn)定性不同，經濟發(fā)展水平有差異，更適宜各地因地制宜的劃定留用地的比例。目前多數(shù)地區(qū)采用10%～15%這一比例，這一比例究竟是如何確定的，我們在相關的研究成果和調研過程中都沒有獲得準確的答案，此問題留待以后再做專門研究。

（二）征地留用地指標的落實

“城中村”改造和開發(fā)的形勢比較復雜，各村情況不一，落實比較困難，這也是目前學界對留用地質疑的一個因素。杭州留用地指標落實方式比較靈活，一定程度上解決了落實難和開發(fā)難的問題。

1. 留用地指標折抵。留用地指標可以折抵符合要求的“未辦理出讓手續(xù)的村屬企事業(yè)項目地，”也可以折抵“多層高層農居建設中的配套公建”（杭政辦[2005]128號文件）。這種辦法解決了原村級集體企業(yè)轉型的制度障礙。西湖區(qū)古蕩村的浙江國力大酒店項目就是折抵了留用地指標。

2. 留用地貨幣化。如果留用地指標無法定點或折抵，可由村自愿選擇“指標貨幣化收購”，收購價格按同類地段商業(yè)用地基準地價乘以年度地價指數(shù)乘以55%確定（年度地價指數(shù)由市國土資源局統(tǒng)計后確定），貨幣化收購資金由各級財政支付（杭政辦[2005]128號文件）?！稗r村集體經濟組織受財力、物力和人力等因素限制自動要求放棄安置留地的”（浙土資發(fā)[2006]23號文件），可以貨幣形式回購安置留用地。這種方式確保了無地可留的情況下留用地指標的落實。

3. 留用地指標置換。為了資源整合，達到最大的集聚效益，留用地可以打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的界限，由區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織、統(tǒng)一協(xié)調，相對集中使用（杭市委[2001]29號文件）。例如，拱墅區(qū)的孔家埭與石塘的經濟合作社，就進行了指標置換?？准臆こ?8畝地，用石塘的留用地指標開發(fā)。建設時，各24畝地，既有了用地指標，也有了區(qū)位優(yōu)勢。

杭州這種“固化權益，虛化區(qū)位”的做法還有更深刻的意義，一是消除了原村級集體建設用地發(fā)展的瓶頸，轉為國有土地后，在轉讓、出租、抵押等方面將獲得很大收益；一是解決了留用地落實難、布局分散、使用效率低的問題。地塊規(guī)劃選址，主要集中在區(qū)位較好、市場發(fā)展相對熟化的區(qū)域，提高了留用地項目的商業(yè)價值。一般認為，在指標落實過程中，指標如何兌現(xiàn)，如何落實，目前沒有文件明確規(guī)定，主動權在政府手中，失地農民處于被動地位。其實解決這個難題完全可以通過法律文件進行規(guī)范。

三、征地留用地項目的開發(fā)和管理

帶動集體經濟向市場主體轉型

目前，全國各地留用地的開發(fā)有三種方式，一是農戶個體獨立經營，二是由集體經濟組織統(tǒng)一經營，三是政府主導經營。學界對這三種方式都有疑慮：農戶個體獨立經營留用地，會有效率低下的問題；集體經濟組織在資源發(fā)生轉讓、定價的時候，信息成本比至于自用陡然上升，更容易攫取成員的權益。政府主導經營容易使農民處于受制于人的不利境地。雖然政府主導模式確實容易出問題，但是也有一定的優(yōu)勢存在，姚如青研究了杭州集體開發(fā)模式和溫州的個體開發(fā)模式，認為政府主導的重組集體開發(fā)模式更能使留用地可持續(xù)發(fā)展。在我國現(xiàn)行土地制度下，土地增值主要是制度紅利，農民個體分散開發(fā)利用土地的收益實際上不能與國有土地集中利用獲得的收益相比。下面看一下杭州的情況：

（一）征地留用地項目的開發(fā)

“城中村”的親緣、地緣、血緣特性決定了集體經濟的自我封閉性，這是制約集體經濟取得規(guī)模效益和轉型的重要因素。杭州留用地的物業(yè)入股、合作開發(fā)、自主開發(fā)、產業(yè)服務等多種開發(fā)模式，打開了面向社會融資的渠道。

1. 合作開發(fā)。允許原村集體以土地或土地指標折價入股的方式找開發(fā)商合作開發(fā)，但村集體持股比例不得低于51%。依據(jù)公司法或者經濟合作社組織法進行經營管理。一般原集體經濟實力比較弱的采取這種經營模式。江干區(qū)四季青街道三叉社區(qū)的新業(yè)大廈和廣新商廈項目、五福社區(qū)的五福新天地項目、三堡社區(qū)的東方大廈、筧橋鎮(zhèn)佰富勤商貿廣場項目等，都屬此類模式。

2. 租賃經營。按土地面積收取每畝七至十萬元的固定回報，并在幾年后按比例提高租金，租期一般是30年到50年，期滿收回物業(yè)。例如，三墩的創(chuàng)美華彩國際和劍橋公社就是租賃形式。這種方式不管原來村集體有沒有經營能力，都可獲得穩(wěn)定收益。

3. 自主經營。一些經濟實力較強的農村集體經濟組織會選擇自建，如留下村建造的商業(yè)綜合樓，蝦龍圩村建造的蝦龍圩綜合樓（紫金港大酒店）。這種經營方式保證了集體的絕對占有權，而且從自營逐漸轉向與社會資本合作經營，將農村集體擁有的各類資產和潛在優(yōu)勢轉變?yōu)楝F(xiàn)實的增收能力。杭州在招商方面也進行了優(yōu)化，引進銀泰、美達等知名企業(yè)及項目，增強開發(fā)建設的投資吸引力。

（二）征地留用地項目的經濟形態(tài)

就“城中村”集體經濟目前發(fā)展趨勢來看，雖然用地越來越收縮，但是隨著利用征地補償款等資金修建房屋來出租，出租經濟呈現(xiàn)增強趨勢。這種“借地生財”的發(fā)展模式，缺少自主產業(yè)和高附加值產業(yè)，抗風險能力差。各地對于留用地的經營一般沒有嚴格限制，溫州的留用地可用于開發(fā)房地產，而典型的廈門“金包銀”模式、長沙咸嘉湖模式對留用地的開發(fā)都無明確規(guī)定。杭州對留用地的開發(fā)有嚴格限制：鼓勵被征地集體利用留用地興辦二、三產業(yè)，并規(guī)定可用于發(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產業(yè)，包括標準廠房、商場、賓館、寫字樓等經營性項目（杭政辦[2001]15號文件）。通過提高物業(yè)管理和改善投資環(huán)境，把留用地項目打造成以營利為目的的市場主體，引導集體經濟向投資型、產業(yè)服務型經濟轉型。由此證明，出租經濟也可以向實業(yè)經濟轉型，但是需要政府政策支持和引導。

（三）征地留用地項目的管理

“城中村”雖然以出租經濟為主，卻沒有與之相對應的公司或者其他專門的經營實體，普遍以非企業(yè)化經營為主，由村集體領導班子管理，缺乏管理人才和專業(yè)技術人才，而且容易出現(xiàn)腐敗、尋租等問題。杭州“撤村建居”和“村改居”過程中已經將村委會的經濟職能剝離出去，留用地項目建立了較為完善的現(xiàn)代企業(yè)制度。

一是實行集團公司制。原集體經濟實力強的合作社、村辦企業(yè)成為集團公司的一個法人股東或原村經濟合作社中的村民成為公司的自然人股東，依據(jù)《公司法》進行管理。拱墅區(qū)東新經濟合作社與海外海集團公司進行整體合并后，上塘鎮(zhèn)沈塘灣村經濟合作社與建華集團整體合并后，都是實行的公司制管理。公司制管理模式能夠理清企業(yè)產權關系，將企業(yè)轉化成資本開放的社會性企業(yè)。

二是實行股份合作制。原村級合作經濟實力較強，以二、三產業(yè)和租賃經濟為主的合作社，將全部資產進行評估，剔除待處理資產后量化給原村全部村民。拱墅區(qū)的八丈井村經營者持股20%，原村民人人有股份。原村級集體資產由村和組兩級所有的，將之分兩級進行量化，村民享有村級和組級雙重股權，分配時享有雙重收益。拱墅區(qū)的李家橋村、阮家橋村、吉如村都是這種模式。公司制和股份合作制創(chuàng)新了集體經濟的實現(xiàn)形式，打破了集體經濟組織資產的自我封閉式占有和循環(huán)，促進產業(yè)結構向高級化和現(xiàn)代化方向發(fā)展。

總體來看，在“城中村”改造過程中，政府主導下的集體主義開發(fā)模式能夠促進集體經濟組織較為徹底的轉為以營利為目的的市場主體。這種開發(fā)模式的形成，一是原村級集體經濟組織原本就掌握著大量的集體土地，如珠三角?；~塘地區(qū)；一是政府在城市土地利用過程把“城中村”納入統(tǒng)一規(guī)劃，進行規(guī)模開發(fā)，也就是杭州這種情況，“打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村設的界限，由區(qū)級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一組織協(xié)調”（杭市委[2001]29號文件）。

四、征地留用地項目的收入分配

促使集體經濟產權制度改革

通過改革將集體資產量化到人，解決產權虛置問題，是集體經濟組織產權制度改革的目的?！俺侵写濉备脑爝^程中，農民雖然失去了土地，但他們仍然保留著“村籍”，并保留著村集體經濟的股東權。留用地項目收益分配應該將集體經營性資產量化到人，實現(xiàn)“資產變股權、農民當股東”。

（一）留用地項目收益的量化

我國現(xiàn)在還沒有集體資產量化分配的標準和規(guī)范，現(xiàn)在爭議的焦點是集體資產的范圍如何確定，是只包括集體經營性凈資產，還是把經營性資產、非經營性資產和資源性資產都包括進來？事實上，集體資產中的非經營性資產，基本上屬于公益性質，隨著農民轉為市民和集體土地轉為國有，這部分資產也轉為了國有土地上的資產，不需要進行量化。征收集體土地給予的補償金，應該按照集體成員進行合理分配。集體土地上的經營性資產，收益量比較明確，容易量化。因此，集體資產量化應該以經營性資產的凈資產量化為主。杭州對留用地項目收益分配也是采取的直接將凈資產折股量化到戶（人）（杭政辦[1999]8號文件）的標準，以股權的形式明確社區(qū)成員（股東）在集體所有者權益中所占有的份額，并作為享有股利分配的依據(jù)。

（二）折股量化的方法

對集體資產進行量化的關鍵問題是集體成員身份的認定。目前爭議最大的是以“農齡”還是以“人頭”為依據(jù)，以及股份是否可以轉讓。目前集體資產量化分配時，股權（份額）普遍以“農齡”計算。杭州的做法是：總量以“人口股”為主，對“城中村”改造以前已經轉非的人口，依據(jù)“農齡”進行折算。“‘人口股按撤村建居時實際在冊的農業(yè)人口計數(shù)；‘農齡股按社區(qū)成員滿16周歲至退休前的農業(yè)戶口身份年限計數(shù)。對撤村建居前已‘農轉非的原社區(qū)成員，可按其在本社內的‘農齡，享受一定的折股量化股權或給予一次性經濟補償。折股量化時對在校大中專學生、入伍戰(zhàn)士以及勞教等人員的股權‘也可作相應考慮。在折股量化總額中，以‘人口股為主，具體比例由社區(qū)成員民主討論后，按三分之二以上成員同意的方案確定?！薄霸瓌t上不隨人口增減而變動；維持現(xiàn)有持股成員（股東）的穩(wěn)定”（杭政辦[1999]8號文件）。原“村籍”農民個人沒有集體資產的處置權，只有收益的分配權。

五、結論和建議

依附于土地性質轉型的集體留用地項目，不但可以促進集體經濟的發(fā)展和轉型，還順利跨越了現(xiàn)有土地制度下的集體土地和國有土地之間的“鴻溝”，實現(xiàn)城市、社區(qū)、集體經濟組織與村民、市民的多方共贏。雖然這一政策發(fā)揮實際效用，要受地區(qū)經濟發(fā)展水平的制約，但是通過近年來杭州開發(fā)建設的嘗試，在保證農民持續(xù)增收、加快城鄉(xiāng)區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展、促進集體經濟轉型等方面，留用地已突顯出其獨特的助推作用。盡管杭州的發(fā)展模式不能全盤復制，但是借鑒杭州經驗，結合其他地區(qū)留用地的特點，對照集體經濟轉型的困境，本文提出以下幾點建議，希望可以為“城中村”集體經濟的轉型提供參考。

1. 以政府文件形式，明確留用地政策。目前全國十幾個省市都已經實行留用地政策，而且已經有了近30年的探索經驗，取得了顯著成效。十八屆三中全會提出，“要加快構建新型農業(yè)經營體制”、“賦予農民更多財產權利”、“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”。2014年的中央1號文件中強調“加快推進征地制度改革。因地制宜采取留地安置、補償?shù)榷喾N方式，確保被征地農民長期受益?！绷粲玫卣咭卜霞w土地流轉和征地制度改革的國家方向。因此，建議全面梳理《土地管理法》、《物權法》等法律中的相關規(guī)定，以政府文件形式，明確留用地政策，促進農村集體經濟順利轉型。

2. 留用地政策文件中，需明確：（1）留用地使用權的取得方式。村集體經濟組織在土地被征用后，應以國有土地劃撥方式取得留用地，面積控制在被征用的可轉為建設用地的農用地總面積的10%～15%以內。（2）留用地的經營方式。留用地可用于發(fā)展除一次性銷售的商品住宅外的所有二、三產業(yè)，包括標準廠房、商場、賓館、寫字樓等經營性項目。（3）留用地指標落實的方式。留用地指標可以通過指標折抵、貨幣補償、指標置換的方式進行落實。（4）留用地項目的管理方式。留用地項目實行集團公司制或股份合作制管理，原村集體必須持有一半以上的股份。（5）留用地項目收益分配方式。采取直接將凈資產折股量化到戶（人），以“人口股”+“農齡股”為折股方式。

[參考文獻]

[1]錢存陽，易榮華，等.城鎮(zhèn)化改造中集體經濟對失地農民保障作用研究——基于浙江9個地區(qū)的調查數(shù)據(jù)[J].農業(yè)經濟問題，2015，（1）：50-58.

[2]陳金田.失地農民留地安置的個案研究——對廈門市“金包銀”工程的分析[J].中國農村觀察，2006，（4）：56-64.

[3]鄭鴻偉.海南省失地農民補償安置對策研究——以國際旅游島先行試驗區(qū)為例[D]. 海南大學，2015.

[4]趙曉菊.被征地村集體經濟發(fā)展不可忽視——山東平度城郊農村失地農民和集體經濟出路調查[J].農村經營管理，2012，（10）：25-26.

[5]賴麗華.城中村集體經濟改造模式研究[J].企業(yè)經濟，2011，（9）：28-31.

[6]李曉偉.留地安置：現(xiàn)行法律框架下的困境與解脫[D].西南政法大學，2012.

[7]王權典.統(tǒng)籌城鄉(xiāng)征地留用地保障政策之法律研析[J].行政與法，2010，（2）：36-40.

[8]黃亞云.金曉斌，等.征地留用地安置模式適用范圍的定量評價與實證研究[J].城市發(fā)展研究，2009，（3）：68-72.

[9]金曉斌，魏西云，周寅康，等.被征地農民留用地安置模式適用性評價研究——分析浙江省典型案例[J].中國土地科學，2008，22（9）：27-32.

[10]張善斌.集體土地使用權流轉的障礙排除與制度完善[J].法學評論，2014，（2）：95-102.

[11]黃忠.城市化與“入城”集體土地的歸屬[J].法學研究，2014，（4）：47-62.

[12]李培林.村落的終結——羊城村的故事[M].北京：商務印書館，2004：8.

[13]2014年《杭州城市問題（“城市病”）問卷調查 . 土地問題卷》數(shù)據(jù)庫。

[14]唐健，李珍貴，王慶賓，等.因地制宜地穩(wěn)妥推進留地安置——基于對10余省份留地安置的調研[J].中國土地科學，2014，28（4）：91-96.

[15]王惠.留地安置政策存在的問題及法理分析[J].農業(yè)經濟，2008，（9）：26-29.

[16]鄭沃林，謝昊，鄭榮寶.農村留用地開發(fā)問題與對策[J].中國土地，2016，（6）：24-27.

[17]周其仁.產權與制度變遷 中國改革的經驗研究 增訂本[M].北京：北京大學出版社，2004：111.

[18]付偉.政府中心論壓垮留用地政策[EB/OL].（2009-06-22）[2016-02-04]. http：//house.hangzhou.com.cn/20090728/ca1763777.htm.

[19]姚如青.農村土地非農開發(fā)和集體經濟組織重構——基于浙江兩種留地安置模式的比較[J].中國經濟問題，2015，（6）：37-48.

[20]周銳波，閆小培.集體經濟：村落終結前的再組織紐帶——以深圳“城中村”為例[J].經濟地理，2009，29（4）：628-633.

[21]方志權.農村集體經濟組織產權制度改革若干問題[J].中國農村經濟，2014，（7）：4-14.

The Role of Land - retention Land in the Transformation of Urban Village

Wang Ruiqing

（Southwest University of Political Science and Law，school of Marxism，Chongqing 401120）

Abstract： The purpose of this paper is to explore the role of return land for land- lost peasants in urban village collective economic transformation. Method of case analysis was employed. The results indicate that the transfer of ownership between the nation and the collective，the implementation of the indicators，the development and management of the project of return land resettlement pattern in Hangzhou city，which has achieved two goals： First， it realized an industry to upgrade with transition；Second， it turned into the market entity. It is concluded that this is a successful way in the existing land system， which should be legalized and institutionalized.

Key words： Urban Village， Collective Economic， Return Land for Land- lost Peasants， Hangzhou