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        社保改革:不患寡而患不均

        2017-03-06 20:39:08聶日明
        華聲 2017年3期
        關(guān)鍵詞:城鎮(zhèn)職工覆蓋率戶籍

        聶日明

        中國社保的基本保障按“條”可以劃分為機關(guān)事業(yè)單位、城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民四個層次。近幾年的社保改革逐漸將機關(guān)事業(yè)向城鎮(zhèn)職工的標準并軌,將城鄉(xiāng)居民合并。以2014年數(shù)據(jù)計算,有3.7億人參加機關(guān)事業(yè)與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老、0.93億人享受待遇,5億人參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老、1.4億人享受待遇;醫(yī)保中,有2.83億人參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)保、3.15億人參加城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)保、7.4億農(nóng)村居民參加新農(nóng)合。從覆蓋率來評價,中國的社保體系獲得ISSA(信息系統(tǒng)安全協(xié)會)的表彰可謂實至名歸。

        但覆蓋面只是社保的一個維度,中國社保高覆蓋率背后的隱憂不少,其中因戶籍產(chǎn)生的福利歧視、政府補貼的不平等現(xiàn)象,嚴重影響了社保的再分配功能。

        非戶籍職工補貼戶籍職工

        中國社保主要由職工養(yǎng)老和職工醫(yī)療構(gòu)成,兩項保險的收支占社保總收支的95%。制度設(shè)計之初,社保被定位為保險,主要體現(xiàn)了受益原則(繳費與受益對應(yīng))、指定用途(保險分類繳費、??顚S茫┖图钤瓌t(個人賬戶完全積累,統(tǒng)籌賬戶多繳多得),并兼顧再分配。

        但職工養(yǎng)老與醫(yī)療的繳費中,統(tǒng)籌占比過大,再則個人賬戶長期空賬運行,資金已經(jīng)被統(tǒng)籌使用,現(xiàn)收現(xiàn)付主導了基本養(yǎng)老與醫(yī)療保險,形成在職職工繳費為退休職工發(fā)放養(yǎng)老金的格局,具有很強的代際間再分配的性質(zhì)。

        當前退休職工主要是在本市退休的戶籍人口,繳費人群相對多元,2014年職工養(yǎng)老有2.55億人繳費,有0.55億農(nóng)民工。具體到上海,969萬職工養(yǎng)老繳費人群中,非戶籍的超過400萬人,其中有347萬農(nóng)民工,也就是說非戶籍職工繳費給戶籍退休職工發(fā)養(yǎng)老金。

        當基本養(yǎng)老體制在全國范圍內(nèi)可以自由轉(zhuǎn)移接續(xù)時,非戶籍養(yǎng)戶籍的問題也沒那么大,因為他們?nèi)匀晃磥硪部梢韵硎艽?。但?009年國家推出職工養(yǎng)老和醫(yī)療關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)政策后,職工跨省流動辦理社保關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)并不方便。2014年上海的農(nóng)民工及其單位至少繳納了364億元養(yǎng)老保險,但關(guān)系轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出僅有7.63萬人次,人均轉(zhuǎn)移基金2.2萬元,考慮到農(nóng)民工及其他非戶籍人口的流動性比較大,養(yǎng)老關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移的難度可見一斑。

        在大城市控制人口規(guī)模的背景下,社保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)甚至出現(xiàn)了倒退。2009年,國家規(guī)定各地不得以戶籍等限制城鄉(xiāng)各類流動就業(yè)人員按照現(xiàn)行規(guī)定轉(zhuǎn)移接續(xù)城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險等,但到了2015年,落戶成為城鄉(xiāng)基本醫(yī)保關(guān)系接續(xù)的前提條件。

        非戶籍職工權(quán)利與義務(wù)不對稱的現(xiàn)狀,讓地方政府意識到非戶籍職工繳納社保是對城市的貢獻,各地不僅強制要求非戶籍職工繳納社保,而且還對他們的就業(yè)、居住、買房、落戶和子女入學層層設(shè)限,以連續(xù)繳滿若干年社保為前提條件。

        多數(shù)城市的社保體制中還有強制非戶籍職工向戶籍職工補貼的現(xiàn)象,如強制非戶籍職工繳納失業(yè)保險費,但只有戶籍職工才能享受待遇。上海的城鎮(zhèn)居民醫(yī)保主要由戶籍人口參保,但其醫(yī)保基金的資金來源中有30%左右來自于職工醫(yī)保的撥款。這些強調(diào)非戶籍職工繳費義務(wù),但漠視其享受待遇權(quán)利的政策,意味著相當部分的非戶籍職工的社保繳費其實是在補貼戶籍職工。

        高覆蓋率背后的保障水平鴻溝

        社保覆蓋率高固然可喜,但我們應(yīng)該關(guān)注覆蓋率背后的保障水平。

        統(tǒng)計顯示,2014年中國60歲及以上的老人有2.12億,考慮到女性55歲退休的情況,應(yīng)該享受退休待遇的人員超過2.3億,包括9300萬的職工和機關(guān)事業(yè)退休人員和1.4億領(lǐng)取城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險待遇的老人。后者在2014年共領(lǐng)取了1571億元養(yǎng)老金,即超過60%的退休年齡人員領(lǐng)取每人每月91元的養(yǎng)老金。

        據(jù)筆者測算,養(yǎng)老保障水平最高的是機關(guān)事業(yè)退休人員,月退休金為4317元,城鎮(zhèn)退休職工為2110元。機關(guān)事業(yè)的養(yǎng)老待遇是城鎮(zhèn)職工的2倍,是城鄉(xiāng)居民的47倍。即使是城鎮(zhèn)職工這個類別內(nèi),機關(guān)事業(yè)性質(zhì)的職工,其退休金也比企業(yè)職工要高25%。

        現(xiàn)行較高的養(yǎng)老保障覆蓋率是包含了1.4億領(lǐng)取待遇的老人及未來有同樣待遇的3.6億城鄉(xiāng)居民,每個月領(lǐng)取的91元離解決溫飽相去甚遠,是中國社會保障的短板,這種覆蓋率就算是100%也毫無意義??鄢@部分人口,養(yǎng)老保險覆蓋的僅有3.7億人(城鎮(zhèn)職工與機關(guān)事業(yè)),占全部人口四分之一,覆蓋率并不高。

        唯一值得稱贊的是基本醫(yī)保。醫(yī)保主要分為城鎮(zhèn)職工、城鎮(zhèn)居民和新農(nóng)合三類,覆蓋了95%的境內(nèi)公民,并呈現(xiàn)籌資水平與保障水平對應(yīng)的局面。

        職工醫(yī)保籌資標準高、大多數(shù)來自職工及單位的繳費,人均年籌資2841元(2014年,以下同),保障水平高,報銷比例達81%,住院統(tǒng)籌次均支付6522元。城居醫(yī)保和新農(nóng)合則是低籌資水平,人均年籌資四五百元,80%是政府補貼,保障水平相對較低,保證基本需求,報銷比例在60%左右,住院統(tǒng)籌次均支付不足職工的一半,就診醫(yī)院也有一定的限制。

        社保再分配加劇貧富差距

        一般認為,城鄉(xiāng)居民老人領(lǐng)取的待遇較低源自他們大多沒有繳過保險費,主要靠政府補貼,而城鎮(zhèn)職工及其單位的高繳費標準支撐了較高的保障水平,這并無問題。

        一些官員、專家也強調(diào),社會保障以?;緸閮?yōu)選目標,防止高福利傾向,要防止脫離經(jīng)濟社會發(fā)展和社會結(jié)構(gòu)的實際情況,超出財政承受能力,避免重蹈一些國家陷入“高福利陷阱”的覆轍。盡管中國還不是高福利國家,但社會保障支出也不低。2015年全國決算支出19019億元,比2011年增長了71%,占同期財政總決算的比重也從2011年的10.2%上升到2015年的10.8%。正常理解,這些支出應(yīng)該補短板,向貧困人群傾斜。

        事實恰恰相反。2014年全國財政決算顯示,財政針對機關(guān)事業(yè)、城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老金補貼分別為3668億元、3295億元和1349億元,合每人每月4317元(退休金由財政全額支付)、320元和79元,人數(shù)最少、工資水平較高的機關(guān)事業(yè)享受了最多的人均補貼,而最貧困、待遇最差的城鄉(xiāng)居民獲得的人均補貼僅有機關(guān)事業(yè)的2%。

        財政對城鎮(zhèn)職工的補貼力度也很大,占到城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老基金收入的20%左右,考慮到現(xiàn)有城鎮(zhèn)退休職工大多是1998年以前的國企職工,原本就是制度的受益者,生活質(zhì)量和福利水平遠遠高于農(nóng)民及城市非正規(guī)就業(yè)人員。政府在社保領(lǐng)域的再分配行為不僅不去彌補這一差距,反而補貼制度的受益者。

        回過頭來看,中國需要警惕的不是“高福利陷阱”,而是福利分配嚴重不均的陷阱,政府對機關(guān)事業(yè)和城鎮(zhèn)職工的補貼太多,而對最廣大的城鄉(xiāng)居民補貼太少,前兩者的補貼或許無法減少,但財政對后者的投入應(yīng)該大幅增長,才能配得上中國當前的經(jīng)濟發(fā)展水平。

        摘編自《財經(jīng)》2016年第33期

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