周方銀

澳大利亞政府日前決定將召回所有駐外大使，以商討澳大利亞外交政策的未來(lái)。在無(wú)緊迫威脅和重大事變的情況下進(jìn)行如此大規(guī)模的大使召回，表明澳大利亞外交政策面臨重要和嚴(yán)肅的反思與調(diào)整，而且這種調(diào)整和重新定向面臨較大挑戰(zhàn)。

首先，有關(guān)身份認(rèn)同的挑戰(zhàn)。強(qiáng)化與美國(guó)的同盟關(guān)系是二戰(zhàn)后澳大利亞外交的基軸。雖然與美國(guó)地理距離遙遠(yuǎn)，但澳在文化、政治制度和價(jià)值觀等方面認(rèn)同的是以美國(guó)為代表的西方。不過(guò)，2016年大選中有所加劇的美國(guó)社會(huì)分裂以及特朗普上臺(tái)后出臺(tái)的多方面政策，使得美國(guó)在澳大利亞人眼中變得有些陌生。在美國(guó)自身面臨多方面挑戰(zhàn)、政治凝聚力下降、對(duì)外政策方向出現(xiàn)很大不連貫的情況下，澳大利亞簡(jiǎn)單采取一種扈從美國(guó)的政策，在邏輯上已說(shuō)不通了。

其次，在經(jīng)濟(jì)與安全之間尋求利益平衡的難度加大。依靠加強(qiáng)與美國(guó)的聯(lián)盟來(lái)維護(hù)安全，在經(jīng)濟(jì)上更多面向亞洲特別是加強(qiáng)與中國(guó)合作，這是符合澳大利亞利益的政策選擇。但隨著形勢(shì)演化，為向美國(guó)表示“忠心”，澳大利亞越來(lái)越需要在南海問(wèn)題上顯示其對(duì)美國(guó)的價(jià)值，需要把中國(guó)塑造成安全威脅，而這會(huì)對(duì)澳中經(jīng)濟(jì)合作產(chǎn)生負(fù)面影響。另一方面，澳中經(jīng)濟(jì)關(guān)系已經(jīng)十分密切，這樣的發(fā)展態(tài)勢(shì)讓美國(guó)很難對(duì)澳在政治、安全上的支持感到踏實(shí)和放心。為此，澳大利亞不得不偶爾采取一些不利于澳中經(jīng)濟(jì)關(guān)系健康發(fā)展的做法，以讓美國(guó)在政治上放心，但這樣的做法對(duì)澳中經(jīng)濟(jì)關(guān)系又會(huì)形成不小的傷害。

第三，澳大利亞在未來(lái)世界秩序中的地位存在不確定性。澳大利亞對(duì)中國(guó)崛起的一個(gè)較大擔(dān)心，是認(rèn)為中國(guó)崛起會(huì)帶來(lái)地區(qū)秩序?qū)用娴牟淮_定性。但特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)并強(qiáng)調(diào)“美國(guó)優(yōu)先”、英國(guó)脫歐后歐洲一體化面臨諸多挑戰(zhàn)、TPP流產(chǎn)等一系列事件表明，即使沒(méi)有中國(guó)崛起的沖擊，現(xiàn)有秩序內(nèi)部也存在很大不確定性。相反，中國(guó)近期的表態(tài)則有助于增強(qiáng)人們對(duì)世界秩序、全球治理與國(guó)際合作的信心。在這種情況下，澳大利亞如果通過(guò)站在中國(guó)對(duì)立面的方式來(lái)維護(hù)既有秩序，只會(huì)產(chǎn)生適得其反的效果。

面對(duì)上述挑戰(zhàn)，澳大利亞外交政策的反思和調(diào)整不外乎以下幾種可能：第一是矢志不渝地繼續(xù)緊靠美國(guó)，而不管美國(guó)的國(guó)內(nèi)政治和外交政策如何變化。但從目前情況看，這種做法風(fēng)險(xiǎn)較大，除非美國(guó)政治能在較短時(shí)間內(nèi)回歸過(guò)去軌道，否則很難貫徹執(zhí)行。

第二是加大與中國(guó)經(jīng)濟(jì)合作力度，同時(shí)大大縮小在安全、政治領(lǐng)域挑戰(zhàn)中國(guó)的力度，明確減少在南海問(wèn)題上的介入，使中澳關(guān)系建立在更加穩(wěn)固的利益基礎(chǔ)之上。這種選擇執(zhí)行起來(lái)難度不是很大，但前提是澳能在政府部門內(nèi)部形成更有力的對(duì)華政策共識(shí)，需要政府有更堅(jiān)定的政治意志。

第三是避免在中美之間做出明確選擇，但努力在政策執(zhí)行層面優(yōu)化在中美間尋求平衡的操作手法，避免經(jīng)濟(jì)、安全利益相互傷害。這種做法在操作層面困難較大。

對(duì)澳大利亞而言，以更符合實(shí)際的眼光認(rèn)識(shí)中美兩國(guó)真實(shí)特性，對(duì)中國(guó)在地區(qū)秩序中的作用持更具建設(shè)性的看法，通過(guò)充分的政策辯論尋求內(nèi)部共識(shí)并增強(qiáng)政策的前后一致性，這些都是澳大利亞外交政策完成合理調(diào)整的重要前提?！?/p>

（作者是廣東國(guó)際戰(zhàn)略研究院教授）