科克·沃爾夫崗，王海燕，王清軍，沈百鑫*

1.德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心，德國 萊比錫 D-04103 2.環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室，中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012 3.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

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德國城鎮(zhèn)水事管理法律的發(fā)展
——供水保障和污水處理

科克·沃爾夫崗1，王海燕2，王清軍3，沈百鑫1*

1.德國亥姆霍茲環(huán)境研究中心，德國 萊比錫 D-04103 2.環(huán)境基準與風險評估國家重點實驗室，中國環(huán)境科學(xué)研究院，北京 100012 3.華中師范大學(xué)法學(xué)院，湖北 武漢 430079

關(guān)于飲用水供應(yīng)和污水處理的法律規(guī)范，屬于市政水管理的核心領(lǐng)域，是水管理法的重要組成部分。特別在國際和歐盟層面，以長期保障飲用水供應(yīng)為核心內(nèi)容的“涉水人權(quán)”成為關(guān)注熱點。首先對德國水事管理法律的發(fā)展做一概覽，《水法》確保一種公法上的監(jiān)管秩序。盡管受到歐盟《水框架指令》影響，德國水事管理在向水環(huán)境質(zhì)量達標轉(zhuǎn)型，但飲用水供應(yīng)與污水處理仍是《水法》的核心內(nèi)容。在歐盟層面上，除了《水框架指令》外，《市政污水指令》和《飲用水指令》分別對供水保障和污水處理2個領(lǐng)域做了具體規(guī)定。在德國法律層面上，首先對供水保障和污水處理領(lǐng)域的組織體系，從集中式和分散式的發(fā)展趨勢以及保障效率的私營化趨勢加以評析；其次對《水法》在聯(lián)邦制改革下的發(fā)展和作為水事監(jiān)管核心的許可制度進行介紹；然后在污水監(jiān)管領(lǐng)域，分別就污水排放許可的先進技術(shù)水準、直接與間接排放、污水收費和污泥處理進行分析；最后就飲用水供應(yīng)領(lǐng)域，從水源地保護和飲用水供應(yīng)2個方面加以介紹，指出了德國在水事監(jiān)管領(lǐng)域的挑戰(zhàn)。

城鎮(zhèn)水管理；供水保障；污水處理；德國水法；涉水人權(quán)

1 水事管理法律框架

水事管理是對水資源在數(shù)量和質(zhì)量方面的經(jīng)營管理，在現(xiàn)代工業(yè)社會，其重點是防止水體受到污染和退化。為永久保障人類用水的公共福祉，需要由國家對作為公共物的水加以統(tǒng)一經(jīng)營管理。2000年頒布的歐盟《水框架指令》(全稱《歐盟議會與理事會對于建立水事政策領(lǐng)域的共同措施之秩序框架第200060號歐洲共同體指令》)立法理由第1項明確規(guī)定：“水不是一般的商品，而是一種必須加以保護、守衛(wèi)并珍惜的遺產(chǎn)?！痹缭?957年，德國就通過《水平衡管理法》(簡稱《水法》，除特殊說明外均指2009年新修訂的《水法》)確立了一種公法上的經(jīng)營監(jiān)管秩序，明確規(guī)定國家在水事領(lǐng)域上的管理職能，原則上要求水的使用均須經(jīng)行政許可審批(第8條、第68條)(文中涉及到多部法律法規(guī)，其中的條款指向上文中就近的法律。RL是歐盟指令的簡稱，VO是歐盟條例的簡稱，EWGEGEU是歐洲聯(lián)合體歐洲共同體歐盟在不同發(fā)展時間的簡稱)。在法律上，個人不具有對水體使用的權(quán)利主張，即使土地所有權(quán)人也無權(quán)行使，必須統(tǒng)一經(jīng)行政機關(guān)做出審批(豁免許可)(第4條第3款)。但同時也規(guī)定，“微量使用”屬于許可豁免(第46條)，即所謂的“共同使用”(第25條)。另外，《水法》第12條規(guī)定，國家機關(guān)對水體使用許可擁有行政自由裁量權(quán)，即只有在顯著失誤的情況才可能撤銷行政決定。

已經(jīng)在《水法》中確定的“公法上的使用規(guī)范”，甚至還通過聯(lián)邦憲法法院于1981年7月15日的“采濕砂案”(Nassauskiesung)判決作為憲法性規(guī)范，明確“因為水資源的預(yù)算式(平衡性)經(jīng)營管理關(guān)系到特別重要的公共利益”。另外，《水法》第6條明確規(guī)定了對水事經(jīng)營管理的普遍原則[1-2]，其中明確強調(diào)了“保持和改善公共飲用水保障”(第6條第1款第4項)。此外，在第3章第1節(jié)和第2節(jié)進一步對供水保障和污水處理的特殊要求作了具體規(guī)定。這些規(guī)定是保障在德國得到廣泛討論的“涉水人權(quán)”(德語：Menschenrecht auf Wasser)[3-5]的重要法律基礎(chǔ)。雖然這種權(quán)利的具體范圍可能還有爭議，但核心部分得到了明確保護。根據(jù)德國憲法，飲用水保障作為民生保障的組成部分，是“社會國家原則”(Sozialstaatsprinizip)的體現(xiàn)，屬于國家供給權(quán)能范圍；再通過部門法規(guī)保障該任務(wù)的具體實施，由此保障個人的飲用水權(quán)；社會救濟體系也保證每個人都有權(quán)享用飲用水，即使其收入不足以維持生活。

《水法》第2章分別從水體經(jīng)營管理的一般制度到對水體按類型劃分為地表水體、沿海水體、海洋水體和地下水，做出特別規(guī)定；第3章根據(jù)不同的經(jīng)營管理領(lǐng)域，分別從公共水供應(yīng)、污水處理、涉水危害物質(zhì)的處理、水體保護委托人、水事建設(shè)、洪水防治、水事規(guī)劃和記錄以及改變水體的責任等方面，規(guī)定了特殊的經(jīng)營管理要求。其中公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障任務(wù)和公共任務(wù)，是最重要的2個領(lǐng)域。從水事管理的角度，公共水供應(yīng)和對市政污水處理的監(jiān)管是傳統(tǒng)水事管理的基本內(nèi)容，即使在現(xiàn)代水治理向流域和水環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的轉(zhuǎn)型中，其仍然是整個體系的重要部分。根據(jù)各州法律對地方權(quán)限的規(guī)定(如《薩克森州水法》第57條第3款和第63條第4款)，這個任務(wù)通常由地方一級的社區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和為此專門設(shè)立的公共專業(yè)協(xié)會承擔，或者在特定條件下也允許委托私營第三方完成。但不管這2個任務(wù)是自己履行還是委托第三方完成，都處于國家嚴格監(jiān)管下。

關(guān)于供水保障和污水處理的具體規(guī)范，是整個涉水規(guī)范中的主要環(huán)節(jié)，不僅要依據(jù)聯(lián)邦和各州法的規(guī)定，還要遵守行業(yè)規(guī)范，特別是技術(shù)性規(guī)范，以及地方規(guī)章和水協(xié)會的規(guī)定。此外，不管是水事整體管理，還是局部的供水保障和污水處理，德國都深受歐盟法的影響。以下從歐盟法的重要規(guī)定和框架基礎(chǔ)出發(fā)，再論及德國聯(lián)邦層面立法的發(fā)展。

2 歐盟法在供水保障和污水處理領(lǐng)域的發(fā)展

德國水資源經(jīng)營監(jiān)管和水體保護，深受歐盟法的影響。最初主要體現(xiàn)在與水體相關(guān)的特定使用、水危害物質(zhì)監(jiān)管以及水建設(shè)項目有關(guān)的部分規(guī)則[6]，在2000年頒布《水框架指令》后，從水體保護角度出發(fā)，其成為全面的法律框架，因此同樣也是供水保障和污水處理的重要基礎(chǔ)。

2.1 《水框架指令》(WRRL)

《水框架指令》的最大特征是以環(huán)境質(zhì)量為導(dǎo)向[7]，對地表水體(包括過渡水體和沿海水體)以及地下水必須依流域單元加以經(jīng)營管理，以保持或按期達到實現(xiàn)良好水體狀況的目標(第4條第1款)?！端蚣苤噶睢穼τ诘乇硭脱睾Ｋw，明確了化學(xué)和生態(tài)狀況；對于地下水體，明確了化學(xué)狀況和水量狀況。對于什么是良好的水體狀況，在其附件5中有部分規(guī)定，同時也通過其他子指令進一步予以明確，如《水政策領(lǐng)域下的環(huán)境質(zhì)量標準指令》(RL 2008/105/EG)或者《地下水指令》(RL 2006/118/EG)。在嚴格的前提條件下，也允許目標延期實現(xiàn)，或確定較低可實現(xiàn)目標，甚至例外性目標(第4條第7款)。

《水框架指令》不只圍繞實現(xiàn)所確立的質(zhì)量目標，還規(guī)定了與經(jīng)營管理目標不直接相關(guān)的義務(wù)，如需要考慮水服務(wù)的費用全涵蓋原則，包括與環(huán)境和資源相關(guān)的費用(第9條)[8]，以及第10條中適用所謂的組合方法(也稱“綜合控制方法”)的義務(wù)，即需要同時適用歐盟其他法律關(guān)于排放標準的規(guī)定，而不論這種排放標準對實現(xiàn)良好狀況是否必需。如《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)規(guī)定了市政污水的收集與處理義務(wù)，不論自然水體的現(xiàn)狀如何，都必須遵守其排放標準(第10條第2款第C項)。

基于環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向型的水管理理念，成員國需要將水體劃分成各流域單元，基于河流集水區(qū)域單元層面，予以經(jīng)營管理(第3條)；在同流域內(nèi)，所有的經(jīng)營管理、保護及改善措施，都需在空間和專業(yè)事務(wù)上相互協(xié)調(diào)[9]，并且在流域的管理規(guī)劃和措施計劃中予以說明和確定(第4款)[10-11]。此外，對每個流域單元中需要保障長久飲用水供應(yīng)的水體，各成員國都必須調(diào)查清楚(第7條)。措施計劃(第11條)在內(nèi)容上也必須滿足特定要求，包括基本措施和補充性措施(第3款、第4款)，必須制訂能實現(xiàn)和確保飲用水要求的措施(第3款d項)，以及對可能導(dǎo)致污染的點源排放必須規(guī)定許可審批(第3款g項)。這些措施都要求成員國通過立法進行規(guī)定，而不僅僅通過規(guī)劃，只通過制定規(guī)劃實施歐盟法是遠遠不夠的[9]。指令第14條還對公眾參與作了規(guī)定，明確要求成員國在制定目標和措施規(guī)劃中應(yīng)促進公眾參與，促進利益相關(guān)方積極參與經(jīng)營管理規(guī)劃的制定、考核和更新。通過歐盟水法的明確規(guī)定，在制定經(jīng)營管理規(guī)劃和措施計劃中，就有機會較早考慮到由供水保障和污水處理協(xié)會為代表的城鎮(zhèn)生活用水利益[12]。

《水框架指令》規(guī)定了高要求的目標任務(wù)，對全體歐盟成員國提出了巨大挑戰(zhàn)[13-18]，實踐中只能通過較多適用例外性規(guī)定才能實現(xiàn)規(guī)定目標?！端蚣苤噶睢芬矎亩喾矫鎸┧Ｕ虾臀鬯幚肀O(jiān)管領(lǐng)域產(chǎn)生影響。其中具有重要意義的是，規(guī)定了水服務(wù)業(yè)費用全涵蓋原則。是否由此收取新的水使用費[19]以及是否有必要修正現(xiàn)有的水使用費[8,20]，在德國激起了很大爭論。而歐盟法院在其2014年9月11日C-525/12判決中，肯定了主流學(xué)術(shù)觀點[21]，強調(diào)了《水框架指令》第9條賦予成員國較大的操作空間。

2.2 歐盟法中其他的重要規(guī)范

2.2.1 涉水法規(guī)概覽

除《水框架指令》及其子指令外，以下歐盟指令也對市政水管理領(lǐng)域具有重要意義，且與《水框架指令》“組合方法”相關(guān)聯(lián)，包括《市政污水指令》(RL 91/271/EWG)、《飲用水指令》(RL 1998/83/EG)、最近替代《綜合防治環(huán)境污染指令》(RL 96/61/EG)的《工業(yè)污染指令》(RL 2010/75/EU)、《肥料條例》(VO 2003/2003/EG)、《硝酸鹽指令》(RL 91/676/EWG)、《農(nóng)藥許可指令》(RL 91/414/EG)(部分被《歐盟農(nóng)藥條例》VO 1107/2009/EG取代)以及《農(nóng)藥施用指令》(RL 2009/128/EG)。與市政水管理相關(guān)的，還有《環(huán)境責任指令》(RL 2004/35/EG)，因為不論污水排放還是取水都屬于經(jīng)營性行為，也屬于該指令適用范圍。

從招標投標法的角度需要指出的是，《特許專營指令》(RL 2014/23/EU)不適用于用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域。其立法說明第40項指出：在水事領(lǐng)域的特許經(jīng)營往往受到特殊和復(fù)雜規(guī)定的規(guī)范，需要特別考慮，因為水作為歐盟所有公民的公共物有著重要意義。這些規(guī)定的特殊性使得在水事領(lǐng)域排除于《特許專營指令》的適用范圍具有合法性?！芭懦m用”涉及到為保障集體固定管網(wǎng)的建設(shè)或運營，以及包括飲用水的抽取、運輸和分配，或者向管網(wǎng)中供水的建設(shè)和服務(wù)特許。對于污水收集處理和水工程計劃以及灌溉和排水計劃(只要該類計劃對于飲用水保障占到相應(yīng)灌溉和排水設(shè)施可供總?cè)萘康?0%以上的)都應(yīng)同樣予以排除。歐盟曾考慮過把水業(yè)經(jīng)濟領(lǐng)域也納入其中，但最終沒有實現(xiàn)，歐盟“水之權(quán)”公民倡議(Right to Water)對歐盟立法機構(gòu)立場的及時轉(zhuǎn)變有著很大影響。歐盟委員會于2014年3月19日發(fā)布的《關(guān)于歐盟公民倡議“水和衛(wèi)生設(shè)施基本保障是一項人權(quán)！水是一種公共物，不是商品”的通告》是一個轉(zhuǎn)折點。

以下僅對《市政污水指令》和《飲用水指令》進行介紹，其與《水框架指令》一起構(gòu)成對歐盟水體保護最重要的法律基礎(chǔ)。

2.2.2 《市政污水指令》

《關(guān)于市政污水處理的第91/271/EWG號指令》(簡稱《市政污水指令》)是20世紀90年代歐盟水體保護領(lǐng)域影響最深遠的指令，其旨在協(xié)調(diào)市政層面的水處理措施，對市政和某些工業(yè)污水的收集、處理和排放予以規(guī)定，還涉及到雨水問題，以防止相應(yīng)污水排放對環(huán)境造成不利影響。指令對各成員國規(guī)定了嚴格時間表，要求所有地方政府根據(jù)轄區(qū)污水排放的數(shù)量，必須在一定時限內(nèi)逐步通過市政管道建設(shè)收集家政與部分工業(yè)污水(到2000年和2005年底前)，并保證通過相應(yīng)污水處理技術(shù)予以處理。對此，除了物理和化學(xué)處理外(第一級處理)原則上也要求進行生物處理(第二級處理)，必須達到一定的標準，如在其附件1 B中，對特定物質(zhì)清單規(guī)定了濃度值。在特定條件下，僅對非敏感區(qū)域排放允許只進行第一級處理(第6條)。而對成員國已于1993年底前就標識的敏感區(qū)域，原則上要求采用比第二級處理更進一步的污水處理技術(shù)(第5條Ⅱ)。此外，指令還對水處理后污泥再利用的條件(第14條)和對不經(jīng)市政污水處理設(shè)施的食品加工業(yè)污水作了規(guī)定(第13條)。在程序上，對污水向自然水體的排放，指令明確規(guī)定需要事先審批(第11條)；為確保環(huán)境不受污水排放的影響，必須對處理設(shè)施、受納水體和污泥處理進行長期的監(jiān)控(立法說明第8條)。對于市政污水處理設(shè)施排放污水的監(jiān)督程序需要依據(jù)附件1 D進行，對于指令實施狀況，要求根據(jù)附件1 B進行檢查評估(第15條)。德國直到1997年才頒布《污水條例》轉(zhuǎn)化落實到國內(nèi)法上，比歐盟《市政污水指令》要求晚了4年。這不僅因為要用不同的表述將歐盟法的要求轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，更因為國內(nèi)處理標準適用歐盟法新理念時涉及的實質(zhì)性問題[22]。至今《市政污水指令》仍然有效適用，并沒有因為《水框架指令》而受到排擠。

2.2.3 《飲用水指令》

飲用水監(jiān)管更多是依食品法相關(guān)原理來展開的，與現(xiàn)代以環(huán)保為理念的水事監(jiān)管并沒有直接關(guān)聯(lián)，但它一方面是傳統(tǒng)水事的核心部分，另一方面現(xiàn)代水環(huán)境保護的核心利益也即以保護人類長期用水為首要利益，其中飲用水是關(guān)鍵。從長期歷史來看，現(xiàn)代環(huán)境保護只是水治理縱深發(fā)展到達的一個新高度，傳統(tǒng)水管理領(lǐng)域盡管有所轉(zhuǎn)變，但仍與其緊密相關(guān)。歐盟第98/83號《人類用水的質(zhì)量指令》(簡稱《飲用水指令》)修訂了1980年制定的飲用水指令，仍保留了原先的規(guī)范機制，但在局部得到加強，部分加以精簡使其易于執(zhí)行[23]。在保障適于享用和足夠潔凈的飲用水質(zhì)量上，指令規(guī)定了成員國的義務(wù)(第4條)，并對一系列參數(shù)(微生物的、化學(xué)的以及指標性參數(shù))規(guī)定了十分嚴格的最低限值(第5條及附件1)，其大多與健康直接相關(guān)，但也有部分與健康不直接相關(guān)的質(zhì)量要求，如附件1 C對于氯、色度或氣味參數(shù)值的規(guī)定。根據(jù)第4條的一般性義務(wù)，成員國必須確保飲用水中不得含有任何會對人類健康造成潛在危害的微生物、寄生菌等物質(zhì)(第4條I lit. a)。附件1(尤其是A和B部分)明確了這個基本義務(wù)；另外還規(guī)定，必須在到達特定位置前一直保持飲用水潔凈，比如到消費者家內(nèi)的水龍頭(第6條I a)。指令要求將此轉(zhuǎn)化到成員國國內(nèi)法中，不僅要求國家作為環(huán)境質(zhì)量的保障者，供水方作為生產(chǎn)和運輸?shù)呢熑稳?，而且家庭也有義務(wù)對其接入后的飲用水管道負責(如對于鉛管道的更換)。此外，原則性義務(wù)規(guī)定比具體細化的規(guī)定包含更多內(nèi)容，因為根據(jù)第5條第3款，只要在成員國主權(quán)事務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，出于保護人身健康的需要，基于原則性規(guī)定可以進一步制定附件1中不確定的其他參數(shù)。由此，成員國法律義務(wù)的衡量標準必須要確保“適于享用”。

此外，指令還規(guī)定，當相關(guān)的參數(shù)值得不到遵守時，成員國必須盡快采取必要的補救措施以恢復(fù)法定要求的水質(zhì)，且基于健康保護之必要，還需要停止或限制水使用(第8條)，如在恢復(fù)到規(guī)定水質(zhì)之前僅允許作為有限用途的“一般需用水”，而不允許作為飲用水使用。指令容忍在一定范圍內(nèi)參數(shù)值的偏離，但僅限于這種偏離不會對人類健康造成潛在損害，且所涉及區(qū)域無法以其他可行方式保障飲用水供應(yīng)的情況下(第9條第1款)。德國2001年5月21日頒布《飲用水條例》轉(zhuǎn)化歐盟的《飲用水指令》為國內(nèi)法，它同時也基于《聯(lián)邦傳染病法》和《食品與原料法》的授權(quán)。

歐盟《飲用水指令》給德國水事管理的立法和行政以及供水企業(yè)帶來了很大挑戰(zhàn)，甚至是一種根本性轉(zhuǎn)變[23]。歐盟法規(guī)定了嚴格的標準，并要求增強飲用水供應(yīng)的行動能力，在許多地區(qū)只能通過昂貴的供水技術(shù)才能滿足規(guī)定要求。遺憾的是，盡管歐盟也擁有可為實現(xiàn)此目標所需的環(huán)境法和農(nóng)業(yè)法上的法律機制，但總體上還沒能得到充分利用[13]。尤其是在地下水的硝酸鹽污染方面，仍然有約15%作為飲用水水源的地下水被檢出其濃度高于50 mg/L的限值[24]。盡管歐盟《硝酸鹽指令》對經(jīng)營主體的肥料管理人具有強制執(zhí)行力，是治理地下水和地表水中的硝酸鹽污染問題的有效手段，但仍有較大漏洞：如在其范圍上僅涉及所謂的經(jīng)濟肥料而不包括交易肥料[25]，對此很難予以監(jiān)管，因為至少在德國還沒有將“交叉性義務(wù)”(農(nóng)業(yè)法上規(guī)定的保護其他利益的規(guī)范義務(wù)，如對環(huán)境的保護)與農(nóng)業(yè)補貼的直接支付相互銜接；而且對農(nóng)業(yè)監(jiān)管的核心權(quán)限也在歐盟層面，因此只有在歐盟層面上才能更好地協(xié)調(diào)促進環(huán)境和農(nóng)業(yè)間的部門政策，對此歐盟可以做得更多[26-27]。相對的，歐盟對農(nóng)藥污染領(lǐng)域的監(jiān)管較為成功，主要因為歐盟層面上有嚴格的農(nóng)藥許可，地下水里的農(nóng)藥超標現(xiàn)象持續(xù)回落，但德國現(xiàn)在仍有約5%地下水農(nóng)藥超標[24]。

3 在德國法層面的法律發(fā)展

3.1 概況

在對歐盟水法概覽的基礎(chǔ)上，重點介紹與歐盟法規(guī)定不同的德國市政水務(wù)管理法律框架的發(fā)展：首先，介紹飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的組織機構(gòu)方面的法律發(fā)展，對此還就引入更多競爭機制和私營化簡單加以討論；其次，概述《水法》的歷史和州水法的影響力，尤其是在2006年聯(lián)邦制改革后；然后，介紹污水法律的發(fā)展，包括污泥問題；最后論及保障飲用水供應(yīng)法律的發(fā)展，其中涉及了經(jīng)濟性措施的發(fā)展，尤其是通過水使用相關(guān)稅費的調(diào)控。

3.2 供水保障和污水處理的組織體系

《水法》明確規(guī)定，公共水供應(yīng)和污水處理作為民生保障以及公共任務(wù)(第50條和第56條)的權(quán)限由州法做進一步規(guī)定，這個任務(wù)通常由基層政府以及為此而建的公共專業(yè)聯(lián)合會負責。此外，《水法》第50條也明確規(guī)定，為長期保障飲用水供應(yīng)，公共供水的取水必須優(yōu)先考慮從本區(qū)域水資源補給。

3.2.1 對集中式和分散式水務(wù)的法律規(guī)定

各州地方組織法授權(quán)基層政府，可通過行政規(guī)章規(guī)定公共水供應(yīng)的強制接入和使用，而對污水處理，《水法》第55條第1款第2項卻只作了補充性規(guī)定，即通過分散式處理設(shè)施處理生活污水也符合公共利益?；鶎诱仨殞彶閺娭平尤牒褪褂檬欠穹瞎哺ｌ?，以及在特殊情形下是否有必要給予分散式解決方案一定空間[28]。對此，部分州對《水法》有特殊規(guī)定，如《薩克森水法》第57條第1款第1項規(guī)定：在集中居住區(qū)域外的建筑，不能實現(xiàn)經(jīng)濟上合理可行的集中式接入時，基層政府沒有保障義務(wù)。

立法積極動向表明，自我保障和分散式污水處理(尤其是從人口變化角度來說)仍具有現(xiàn)實意義。但集中式供水和排水設(shè)施顯然占絕對主導(dǎo)，德國99%的家庭接入公共供水網(wǎng)，其中95%的家庭接入市政排水管網(wǎng)和污水處理設(shè)施[24]。在人口變化趨勢下，分散式解決方案將來是否重新獲得重視，仍有待觀察。而當下，尤其是在德國一些人口稀少地區(qū)，對基層政府是否必須提供集中式供水和污水處理，以及對在哪些條件下個人有權(quán)對強制接入和使用提出異議，并可選擇更具性價比的私人(分散式)解決方案，仍在爭論中[28-29]。

3.2.2 促進競爭和私營化趨勢

除了討論集中式與分散式解決方案外，在組織機構(gòu)方面還有另一個問題：自20世紀90年代起，對促進水行業(yè)競爭和私營化的可能性(最初發(fā)端于英格蘭和威爾士[5]，但又通過歐盟層面的提升得到進一步發(fā)展)，在德國政策和法律層面有著深入討論[5,30-31]。

在法律層面上的討論首次體現(xiàn)在1996年的第6次《水法》修訂中，其規(guī)定各州有權(quán)將污水處理義務(wù)委托予私法主體(原《水法》第18a條第2a款)。但出于多種原因，各州并沒有實際利用這種可能性[32]。盡管現(xiàn)行《水法》仍規(guī)定，對污水處理負有義務(wù)的責任人可通過委托第三方來履行其義務(wù)，但經(jīng)修訂后的法規(guī)也明確：即使部分委托私營第三方來履行義務(wù)，基層政府和專業(yè)聯(lián)合會仍然是對污水處理負有義務(wù)的責任人。最終的責任，即所謂的兜底擔保責任，現(xiàn)行《水法》規(guī)定由基層政府來承擔(第56條第1款第3項)[33]。

在德國，飲用水供應(yīng)和污水處理領(lǐng)域的競爭總體上是基于“圍繞市場的競爭”(Wettbewerb um den Markt)[5,31]，通過招投標或政府特許，遵循“保障行政”的機制規(guī)則[5]。選擇自己履行還是通過第三方來履行，最終由基層政府決定，且短時期內(nèi)不會由歐盟法來規(guī)定。市場化競爭的進一步發(fā)展，需要基于有效管網(wǎng)接入的基礎(chǔ)設(shè)施為前提，需能保證不同的供應(yīng)方接入。這種互通結(jié)構(gòu)還遠未能普及，且因為水供應(yīng)的就近原則(第50條第2款)更趨向支持分散式網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。另外，不同于能源供應(yīng)(電力與天然氣)和通訊市場，不同來源的供水之流轉(zhuǎn)尤為困難，它要遵循自然規(guī)律又要設(shè)置競爭強度的界限。

在德國學(xué)術(shù)和實踐界，關(guān)于水行業(yè)競爭的激烈討論暫時達成以下共識：以公共的供水保障和污水處理為核心的德國模式，不僅將質(zhì)量放在優(yōu)先地位[34-35]，而且也要考慮價格[31]。因為成本中，尤其是水供應(yīng)，最主要是網(wǎng)絡(luò)運營的固定投資成本，占80%左右[31]。對于消費者而言，市場化競爭不能帶來顯著好處，只能增加基層政府財政收入來源。在這種“有效的私有化”意義上開放市場競爭，只能招來民眾的不滿。因此，水供應(yīng)和污水處理行業(yè)絕大多數(shù)掌握在基層政府組織的公共企業(yè)之手[30]，或是盡管依私法經(jīng)營，但仍受基層政府持有或指導(dǎo)的企業(yè)。

當水供應(yīng)或污水處理服務(wù)由私營企業(yè)或由獨立社團承擔，與此相應(yīng)的服務(wù)費用根據(jù)成本全涵蓋原則，也就不再基于基層政府的稅費法，而是基于私法合同。對此，需要在2個層面上展開價格監(jiān)管：一方面在基于基層政府的招投標和政府特許的私營服務(wù)供給上；另一方面通過卡特爾局的價格濫用監(jiān)管(《反不正當競爭法》第31條第3、4款)。

3.3 《水法》的發(fā)展、聯(lián)邦制改革和州水法

3.3.1 聯(lián)邦制改革和《水法》發(fā)展

1957年頒布的作為德國水事基本法的《水法》，自1976年起受到現(xiàn)代環(huán)境政策的影響，先后進行多次修訂[36]。自20世紀90年代起的多次修訂在很大程度上都是為轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)定。但2009年《水法》的重大修訂(并重新編排)，主要是以國內(nèi)法發(fā)展而推動的，它致力于落實2006年聯(lián)邦制改革的結(jié)果，賦予聯(lián)邦在水資源經(jīng)營管理和保護領(lǐng)域制定完整規(guī)則的立法權(quán)限。修改后的《基本法》第74條第1款第32項規(guī)定了水事領(lǐng)域適用競爭性立法權(quán)限，而之前聯(lián)邦僅有框架性立法權(quán)限，只允許制定法律框架，進一步的細節(jié)需要通過各州具體法律的轉(zhuǎn)化和實施[37]。因此在框架性立法權(quán)限下，轉(zhuǎn)化歐盟法規(guī)不僅需要聯(lián)邦層面的立法，同時也必須在所有16個州層面上立法。隨著水事政策領(lǐng)域逐步歐盟化，這種耗費時力的立法技術(shù)已成很大問題。

2006年的聯(lián)邦制改革第一階段明確了水事領(lǐng)域的競爭性立法權(quán)限，為聯(lián)邦立法創(chuàng)造了條件，聯(lián)邦對水事管理實質(zhì)事務(wù)做出完整規(guī)定。只要聯(lián)邦已完全實施了相關(guān)權(quán)限，聯(lián)邦與各州的水法就實現(xiàn)了統(tǒng)一。但需要說明的是，聯(lián)邦在水事管理領(lǐng)域權(quán)限的擴展只能通過憲法共識才能實現(xiàn)，即通過聯(lián)邦制改革，《基本法》也賦予各州在水事經(jīng)營管理和保護上的有限偏離性(例外)立法權(quán)，允許各州制定不同于聯(lián)邦法規(guī)的條款[37]。但又明確規(guī)定“物質(zhì)或設(shè)施相關(guān)的規(guī)定”屬于聯(lián)邦核心權(quán)限，對此不得例外[19,38]。各州對偏離性立法權(quán)利用至今僅在聯(lián)邦《水法》內(nèi)容上沒有涉及到的領(lǐng)域，非常有限。對偏離性權(quán)限的實踐邊界[39]，這個界限一方面源自《基本法》第72條第3款第5項中明確規(guī)定的不可偏離的核心(設(shè)施和物質(zhì)相關(guān)的規(guī)定)，另一方面同樣源自于一般憲法原則，尤其是聯(lián)邦法優(yōu)先原則，至今還沒有具體的司法判例。

新《水法》落實了聯(lián)邦在水事管理上擴展的立法權(quán)限，它包含了直接可實施的規(guī)則，一定程度上排擠著州法的一些規(guī)定。但新《水法》并沒有完全規(guī)定水業(yè)經(jīng)營和水體保護的所有方面，除了州層面上可以制定例外性規(guī)定外，還通過指引到州法規(guī)定、授權(quán)各州細化以及預(yù)留一定空間，以使各州水法盡快適應(yīng)聯(lián)邦新《水法》。事實上，在與水事相關(guān)的眾多領(lǐng)域，及各州在公法和私法上的不同發(fā)展階段，不管是歐盟還是德國聯(lián)邦層面，都很難實現(xiàn)完整的上層法集中規(guī)制，因此州水法在將來仍然具有重要意義。

3.3.2 州水法在取水費方面的規(guī)定

本文未對州法上的特殊規(guī)定做深入分析，但對與市政水務(wù)緊密相關(guān)的州法對取水費方面的規(guī)定作簡單介紹。德國16個州中，現(xiàn)有13個州的水法規(guī)定對抽取地下水或地表水需要收費，只有巴伐利亞、黑森和圖林根州當前沒有相關(guān)規(guī)定。取水費與污水收費一起，是涵蓋資源和環(huán)境成本的一種經(jīng)濟激勵手段[19,40]。聯(lián)邦憲法法院在1995年11月7日關(guān)于水費(Wasserpfennig)的判決中，認為這種費用的收取在憲法容許范圍內(nèi)，因為取水許可意味著獲得公共物的有利部分，這種優(yōu)勢是有價值的[19]。

3.3.3 公法上的經(jīng)營管理秩序

《水法》規(guī)定了一種公法上的經(jīng)營管理秩序，即原則上要求任何水體的使用都需事先審批許可(第8條、第68條)。對水使用的內(nèi)容范圍，法律上列舉了從地表水抽取和引出水，蓄高或降低地表水水位，向水體倒入或排入物質(zhì)，抽取、挖掘、引出或排出地下水(第9條第1款第1、2、4和5項)等均是與市政水務(wù)相關(guān)的前置事項。水體使用許可置于國家行政管理裁量下(第12條第2款)。在實施管理裁量中，職權(quán)機構(gòu)必須考慮歐盟水體保護法律，尤其是《水框架指令》規(guī)定的管理目標(《水法》第12條、第3條第10項、第27條、第44條和第47條)。由此，水管理必須保障在一定時期內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)一種良好的水體狀況(改善要求)。對于認定為有重大改變的水體，目標管理相對不是很嚴格，只需實現(xiàn)一種“良好的生態(tài)趨勢”。此外，嚴格規(guī)定不能導(dǎo)致水體現(xiàn)狀有明顯的退化(即禁止退化)。對于“禁止退化”的實質(zhì)內(nèi)容，當前在德國法學(xué)界有著激烈的討論[41-42]。此外，水事部門實施行政管理裁量，需要遵循歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃和措施項目(第82條以下)。這些規(guī)劃為具體水體使用案件的審批許可決定作了一定準備，是從法律到個案的進一步明確。只有當在歐盟法上規(guī)定的管理規(guī)劃中沒有涉及相關(guān)問題時，才像以往一樣行使管理裁量[43-44]。

3.3.4 高級許可

在制度層面上，與水供應(yīng)和污水處理緊密相關(guān)的是新《水法》引入了高級許可審批(第15條)。此前，僅在巴伐利亞、勃蘭登堡、不來梅、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克森-安哈爾特、圖林根州的州《水法》有規(guī)定高級許可。授予高級許可的前提條件是水體使用者符合公共利益以及具有合法利益，尤其是在公共水供應(yīng)和污水處理方面[45]。這種高級許可保護許可權(quán)人擁有相對于第三人的司法抗辯權(quán)，但同時也賦予第三人有權(quán)較早在行政審批程序中指出第三人權(quán)利的侵害可能性(第15條第2款)。

3.4 污水監(jiān)管規(guī)范

3.4.1 根據(jù)先進技術(shù)水準監(jiān)管污水處理

為實現(xiàn)水事規(guī)劃管理目標，除了積極地對水體進行修復(fù)外，主要是對水體使用加以嚴格限制，對此《水法》規(guī)定，首先要滿足使用許可要求的一般性條件(第12條)。對向水體直接排放的許可，還需要符合當前先進技術(shù)水準(即最佳可應(yīng)用技術(shù))(第57條第1款第1項)，且建立并運營污水處理設(shè)施以保證遵守相應(yīng)要求(第57條第1款第3項)，使排放的污水量和危害性降到最低。先進技術(shù)水準是指先進程序、設(shè)施或經(jīng)營方式的發(fā)展現(xiàn)狀，它總體上確保限制污染等措施的實際效力(第3條第11項)。此外，《水法》附件1還對先進技術(shù)水平的認定標準作了規(guī)定，這有助于查明各領(lǐng)域的技術(shù)水平。自1996年起污水監(jiān)管遵循了一貫的預(yù)防原則[46]，即通過明確的排污界限值來體現(xiàn)先進技術(shù)水準，這是德國水治理取得較大進步的重要經(jīng)驗[47-48]。

3.4.2 《污水條例》對于直接和間接排放的要求

聯(lián)邦政府根據(jù)《水法》授權(quán)，對污水排放制訂實施細則(第57條第2款和第23條第1款第3項)[47]。聯(lián)邦政府通過《向水體排放污水條例》(簡稱《污水條例》，AbwV)一共規(guī)定了7個條文、2個附則和57個附件，分別是適用范圍(第1條)、概念定義(第2條)、一般性要求(第3條)、分析和測量程序(第4條及附則1)、有關(guān)點位的要求(第5條)、實施執(zhí)行的要求(第6條)、治安處罰規(guī)定(第7條)以及企業(yè)污水排放的信息記錄義務(wù)(附則2)，另外在57個附件中按污水行業(yè)來源明確規(guī)定了具體排放標準〔如從家庭和市政廢水到源自不同工業(yè)領(lǐng)域的廢水，包括褐煤制品生產(chǎn)(附件2)、奶產(chǎn)品加工業(yè)(附件3)、水產(chǎn)品加工(附件7)或者釀造業(yè)(附件11)等〕。

只要在《污水條例》附件中沒有特殊規(guī)定，就不得通過相關(guān)工藝流程向其他環(huán)境媒質(zhì)轉(zhuǎn)移污染(第3條第2款)，也不允許借助稀釋來達到排放濃度值的要求(第3條第3款)，這是一般性要求。而且《污水條例》第3條第5款要求，只有那些能夠確定其具體排放地點，同時遵守《污水條例》附件中污水來源相關(guān)規(guī)定的污水，才允許其混合到其他水體。當污水須經(jīng)公共污水處理廠處理再排放時，就要求在接入位置或與其他污水混合前，可以確保查明其行業(yè)來源。同時規(guī)定，需要獲得間接排放許可，確保不會影響最終直接向水體排放(《水法》第58條第1款)。此外，還對在哪些條件下可以用簡單公示程序替代水體使用許可作了規(guī)定(第58條第1款第2句)。根據(jù)《水法》第23條第2款，各州有權(quán)對此制訂相應(yīng)規(guī)范。在原先基于框架性立法權(quán)限的《水法》下，對于污水向公共污水處理設(shè)施的排入監(jiān)管規(guī)范，是由各州法規(guī)自行負責的(原《水法》第7條)。新《水法》修訂前，多數(shù)聯(lián)邦州早就對向公共污水處理設(shè)施的污水接入規(guī)定了許可義務(wù)，北威州甚至還包括向私營污水處理設(shè)施的污水排放。至今，大多數(shù)聯(lián)邦州關(guān)于間接排放的規(guī)范仍然繼續(xù)適用，或者通過特殊的間接排放指令(如巴登-符騰堡、柏林、勃蘭登堡、黑森、梅克倫堡-前波美拉尼亞、薩克森-安哈爾特、圖林根)，或者在州水法或州污水法(如巴伐利亞、下薩克森、北萊茵-威斯特法倫、萊茵蘭-普法爾茨、薩爾州、薩克林、石勒蘇益格-荷爾斯泰因、漢堡 )或者在地方性排水法律(如不來梅)中加以規(guī)定。

對市政污水管理，為避免特定污水向公共污水管網(wǎng)排放導(dǎo)致問題[49]，要求以一定方式先期做預(yù)處理，除了對此間接排放的特殊要求外，尤為重要的是《污水條例》附件1。它對市政污水作了具體規(guī)定，根據(jù)市政污水處理設(shè)施的5級規(guī)模，對污水向水體排放的化學(xué)需氧量、五日生化需氧量、氨氮、總氮及總磷的具體限值作了明確規(guī)定，其中對于1級和2級規(guī)模的只要求化學(xué)需氧量和五日生化需氧量，對于3級規(guī)模以上的還需要其他排放限值。

3.4.3 污水收費

除了以上要求外，德國從40年前起就在聯(lián)邦范圍內(nèi)根據(jù)《向水體排放廢水收費法》(簡稱《污水收費法》，AbwAG)統(tǒng)一征收污水費。污水費是根據(jù)污水的有害性，即特定的危害參數(shù)值來確定當量。在《污水收費法》第3條中明確規(guī)定了需氧量、磷、氮、有機物、特定金屬物質(zhì)(如銀、鎘、鉻、鎳、鉛、銅)以及對魚類有毒的物質(zhì)。只要沒有啟用第4條第5款中的“特殊聲明”，原則上應(yīng)根據(jù)排放許可決定中的數(shù)量(“證書規(guī)定”)來確定具體當量(AbwAG第4條第1款)。如果不遵守排放規(guī)定，將受到罰金處罰[50]。

污水費要求污水排放的國民經(jīng)濟成本應(yīng)由致因人承擔，是從環(huán)境經(jīng)濟手段角度提出的機制。它以“損害最小化” 為基本理念，即不論何種目的，出于影響最小化而規(guī)定費用(成本)承擔。因為盡管遵守《水法》上規(guī)定的污水處理標準，但仍存有剩余污染，應(yīng)征收費用[51]?！段鬯召M法》除了實現(xiàn)基礎(chǔ)的“損害最小化”外，還有其他目的。多年來，執(zhí)行輔助水事行政治安法被視為其主要功能之一[46]，因為只要承擔繳費義務(wù)的直接排放者遵守排放規(guī)定，即依先進技術(shù)水準進行污水處理，其需繳納的費用即可減半(第9條第5款)。但隨著時間的推移和投資的多樣化，這種特殊引導(dǎo)功能在污水監(jiān)管領(lǐng)域逐漸淡化，以致現(xiàn)在有人認為其目的已經(jīng)達到，主張取消收費[52]。但是，這部分人錯誤地認識了污水收費的基本原理和功能，對正在修訂的《污水收費法》，仍有著激烈的爭論[53]。聯(lián)邦環(huán)境保護署出版的一份委托研究報告，提供了一些重要的基礎(chǔ)性認識，并贊成應(yīng)強化該引導(dǎo)功能[8]。

3.4.4 污泥處理

與污水規(guī)范緊密相聯(lián)的是《污泥條例》(AbfKl?rV)中的規(guī)定，盡管其原則上是從固體廢物法角度進行的具體規(guī)范。《污泥條例》主要是對污水處理設(shè)施經(jīng)營者的規(guī)定，尤其是對其將處理后的污泥轉(zhuǎn)移到農(nóng)業(yè)或庭院用途的土地行為(第1條第1款第1項)。因為污泥含有硝酸鹽和磷物質(zhì)，原則上是一種可利用的資源。但是德國許多地方氮物質(zhì)含量本來就已經(jīng)很高，對于農(nóng)業(yè)施用污泥根本沒有吸引力?，F(xiàn)今污泥大部分作為燃燒產(chǎn)能，而不是作為可利用物質(zhì)加以利用[24]。而且，施用于農(nóng)業(yè)和園藝業(yè)時，必須要保證污泥不超過與用途相適應(yīng)的物質(zhì)含量，不會導(dǎo)致污染。為確保不導(dǎo)致危害，《污泥條例》對特定重金屬和其他危害物質(zhì)規(guī)定了明確的閾值(第4條第8款～第12款)。并且還規(guī)定，只有當污水處理設(shè)施的經(jīng)營者事先對含有的特定重金屬(鉛、鎘、鉻、銅、鎳、汞、鋅)由職權(quán)機關(guān)認可的機構(gòu)進行過鑒定，才允許將污泥用到農(nóng)業(yè)和園藝業(yè)(第3條第2款)。此外，污水處理設(shè)施經(jīng)營還需要對其他物質(zhì)，如可吸附有機物或者多氯聯(lián)苯以及多氯二苯和多氯二苯并芘等進行檢驗(第3條第3款～第7款)，并且對于污泥的生產(chǎn)情況、檢驗結(jié)果以及污泥的去向進行登記(第7條第7款)。德國污泥主要處理去向為熱解能量回收、農(nóng)業(yè)肥料或作為農(nóng)田建設(shè)中的物質(zhì)使用、垃圾填埋，其中垃圾填埋自2004年后已經(jīng)被禁止，而農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的使用量占45%，其余為熱能回收，不同的電廠回收率不同，專門的垃圾焚燒爐能回收高達95%的熱能。污泥在農(nóng)業(yè)上的使用，尤其是在農(nóng)業(yè)面源污染治理困難和不可更新的磷物質(zhì)大量消耗的背景下，在德國也備受爭議。德國政府于2015年著手對《污泥條例》進行修訂，嚴格污染物的閾值，同時根據(jù)循環(huán)經(jīng)濟原則，加大污泥再利用的趨勢。修訂草案于2017年1月在政府內(nèi)閣通過，正在聯(lián)邦議會的立法程序中。

3.5 公共水供應(yīng)保障法規(guī)

除了公共水供應(yīng)外，其他形式的水供應(yīng)還包括工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域用于灌溉的自我供給。盡管德國水量充沛，農(nóng)業(yè)用水在水經(jīng)營管理上并不具有重要地位[24]，但因為在農(nóng)業(yè)面源污染治理上仍缺乏有效手段，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的水質(zhì)管理顯得日益重要。工業(yè)領(lǐng)域的自我供應(yīng)，其中以冷卻用水為目的的取水在德國是數(shù)量上最多的水使用[24]，特別是電力企業(yè)，也必須經(jīng)《水法》許可，并以州法層面上規(guī)定的取水收費性經(jīng)濟手段加以引導(dǎo)，還需要在水事經(jīng)營規(guī)劃框架內(nèi)。

《水法》第3章第1節(jié)第50條～第53條對公共水供應(yīng)、水保護區(qū)和泉水保護作了規(guī)定，主要是對組織機構(gòu)和費用方面的規(guī)定，和在《飲用水條例》中對飲用水的特殊規(guī)定，以及州法上的相應(yīng)規(guī)定，共同組成公共水供應(yīng)方面的法規(guī)。因為在德國公共水供應(yīng)中70%以地下水和泉水為來源[24]，以下首先對于地下水保護的法律框架和制度進行分析。

3.5.1 保障飲用水資源——設(shè)立地下水和地表水保護區(qū)

《水法》第2章第4節(jié)對地下水共有4條特別規(guī)定，其中最重要是第48條的謹慎原則，即只有當不必擔心會造成地下水污染或其他的不利改變時，才可以批準向地下水進行物質(zhì)傾倒和排放。通過這種否定式立法表述，立法者確立了極其嚴格的許可標準尺度：只要對可能產(chǎn)生不利改變存有疑慮，就不允許授予許可。司法上，聯(lián)邦行政法院于1978年10月12日和1980年9月12日的2個判例也進一步對此嚴格規(guī)定加以確認。對于物質(zhì)的堆放和中轉(zhuǎn)以及通過管道運輸流體和氣體，同樣適用此嚴格規(guī)定(第48條第2款)。除了第48條的實體性規(guī)定外，謹慎原則更是被司法實踐和學(xué)術(shù)觀點視為實質(zhì)性規(guī)定的決策關(guān)鍵，在所有有關(guān)地下水的行政決定中，都必須重視謹慎原則[54]。為此，聯(lián)邦行政法院于1989年8月24日作了擴大解釋，法規(guī)適用也不僅限于飲用水保護目的。水法上謹慎原則的適用，貫穿于整個水事許可和特許(第8條、第10條以下以及第15條)，以及對于水體建設(shè)的規(guī)劃制訂和批準(第67條)制度層面。盡管源自農(nóng)業(yè)的氮污染是造成地下水化學(xué)質(zhì)量不達標的最重要因素[13]，但第48條對主要影響地下水污染的農(nóng)業(yè)面源污染卻不適合。因為在農(nóng)用地范圍內(nèi)，只要施用肥料和農(nóng)藥的行為符合農(nóng)業(yè)上的“良好的行業(yè)實踐”，就不屬于需經(jīng)許可義務(wù)的水體使用[26,55]。

2010年為轉(zhuǎn)化《歐盟地下水指令》而頒布的德國《地下水保護條例》(簡稱《地下水條例》，GrwV)作用也有限。盡管《地下水條例》第13條第2款規(guī)定：必須要采取限制性措施，以實現(xiàn)包括硝酸鹽在內(nèi)的一系列有害物質(zhì)的控制目標。因為“攜入”僅是指根據(jù)《水法》第9條第1款、第4款和第2款第2項所明確的作為水體使用的規(guī)定，而對那些“良好的行業(yè)實踐”的評價上，取決于是否屬于水法意義上的水體使用。但也有學(xué)者認為，條例制訂者錯誤理解了《歐盟地下水條例》的準則[56]。

《地下水條例》包含了一系列用于判斷地下水狀況的基本有害物質(zhì)的閾值(附件2)，這些閾值作為管理措施的出發(fā)點，即意味著對于地下水化學(xué)質(zhì)量的認定標準。第4條第2款對水量狀況的判斷作了規(guī)定，只有當?shù)叵滤疇顩r的發(fā)展顯示，長期的年均地下水開采不會超過可使用的地下水供應(yīng)時，才能認定地下水在水量方面是良好的。對于附件7中所列物質(zhì)，不得批準排放許可(第13條第2款第2項、第3項)。此外，《肥料法》、《肥料條例》以及《農(nóng)藥法》和《農(nóng)藥施用條例》的特殊規(guī)定，也對水體保護尤其是地下水保護有著重要作用。值得一提的是，在落實歐盟《硝酸鹽指令》上，僅就硝酸鹽通過農(nóng)業(yè)的攜入有閾值規(guī)定：耕地上最多不超過170 kg/hm2，綠地上為230 kg/hm2，但這也僅是就平均值的規(guī)定。另外，農(nóng)民有義務(wù)每年以單位面積或者以總種類劃分的形式，就農(nóng)業(yè)經(jīng)營中氮和磷的施用提供一份年度登記冊?！斗柿蠗l例》規(guī)定，到2011年實現(xiàn)每年60 kg/hm2氮物質(zhì)盈余的目標(第5條)[19]，但該目標至今仍未實現(xiàn)。

《水法》授權(quán)州政府可以通過政府條例劃定水源保護區(qū)，是地下水保護的重要制度。只要基于公共福祉需要(第51條第1款第1項)，從當下或?qū)淼墓菜?yīng)的利益出發(fā)，為防止水體受到不利影響，州政府可依條例劃定水源保護區(qū)。這種授權(quán)在實踐中得以大量利用，如2005年德國共劃定了超過13 000個水源保護區(qū)，總共43 000 km2，相當于12%的德國國土面積[24]。

《水法》第51條第2款規(guī)定，根據(jù)一般認可的技術(shù)標準劃分飲用水保護區(qū)，不同保護區(qū)適用不同的保護規(guī)定?！安煌Ｗo區(qū)的劃分主要根據(jù)各州自身實踐的發(fā)展，但也要考慮到普遍技術(shù)規(guī)則，如德國供氣供水專業(yè)協(xié)會的飲用水導(dǎo)則(DVGW-RL)”[57]。根據(jù)《薩克森州水法》第48條第3款，為適用于不同的嚴格程度將保護區(qū)劃分為外圍保護區(qū)、緊鄰保護區(qū)和核心區(qū)。

只要出于保護目的，在水源保護區(qū)規(guī)章中可以“禁止一定行為或者僅在限制條件下才允許從事特定行為”(第51條第1款第1項)。在飲用水水源保護規(guī)定中，一般會對農(nóng)業(yè)肥料和農(nóng)藥使用做出明確的禁止或限制規(guī)定。但是，只要其中的規(guī)定高于農(nóng)林業(yè)的一般標準，對此造成經(jīng)濟上的不利影響，需要承擔適當?shù)难a償(第81條第5款)。多個州法也通過規(guī)定對公共水供應(yīng)必須繳納取水費，來創(chuàng)設(shè)一種對農(nóng)業(yè)補償支付的收入來源[26，46]。借助這種征收和補償?shù)膰殷w系，水供應(yīng)企業(yè)以此支付對農(nóng)民不污染地下水的補償。因為不能對農(nóng)民日常性的農(nóng)田耕作，甚至“良好行業(yè)實踐”予以過高期待，這種看似與環(huán)境法上的致因人承擔原則相違背的實踐操作，因此變得合理。對于直接補償行為關(guān)系，州法有更為具體的規(guī)定，如《薩克森州水法》第48條第7款規(guī)定，補償應(yīng)當由因采取水體保護措施而獲得利益者來承擔。

3.5.2 《飲用水條例》

《飲用水條例》主要對飲用水特征、水的凈化處理和水供應(yīng)設(shè)施特征加以規(guī)定，此外，對于供水設(shè)施所有人的義務(wù)(如公示義務(wù)和檢驗義務(wù))以及政府監(jiān)控的義務(wù)和職權(quán)予以規(guī)范?；诼?lián)邦《防疫法》的基礎(chǔ)，早在1975年就頒布了《對飲用水和食品經(jīng)營業(yè)用水的條例》(簡稱《飲用水條例》，TrinkwV)。最初，該條例只是基于衛(wèi)生和警察法上的危險防衛(wèi)和疾病防控的理念[23]，要求飲用水必須是無菌的，并確定了11種有害物質(zhì)(如砷、鉛、硝酸鹽和水銀等)的界限值。

德國分別于1986年、1990年和2001年分3次通過修訂將歐盟于1980年頒布并于1998年修訂的《飲用水指令》轉(zhuǎn)化到國內(nèi)法上，其立法安全理念和義務(wù)規(guī)范都有所變化。2012年12月5日對條例的最新修訂，主要是為應(yīng)對“軍團病菌”對健康的可能威脅，由此對于相關(guān)的特別檢驗和監(jiān)控義務(wù)作了規(guī)定。

《飲用水條例》包括一般性規(guī)定，微生化的規(guī)定、化學(xué)要求和對于特定影響因素的規(guī)定(第4條～第7條及附件1～3)。法律需要確保人們在終身的飲用中健康不會受到影響，且同時又應(yīng)當符合對飲用水的其他(美學(xué)的)要求。在水處理和輸送中必須要遵守一般技術(shù)規(guī)范的最低要求。對此有德國的技術(shù)標準，如德標(DIN)或者是DVGW和VDI的標準，也包括歐洲(CEN)和國際技術(shù)標準(ISO)。同樣出于謹慎原則的考慮，要從多角度來保障相關(guān)閾值得以遵守。

在初期《飲用水條例》的基礎(chǔ)上，通過修訂增加了一系列有害物質(zhì)及其界限值，或者加嚴了已規(guī)定有害物質(zhì)的界限值。如《飲用水條例》附件中除微生物指標要求無細菌外，還規(guī)定了27個化學(xué)因子和11個特殊標志因子的界限值，其中對于硝酸鹽濃度從90 mgL降到50 mgL。另外，對實踐有著重要意義的是，歐盟法對農(nóng)藥剩余殘留的界限值規(guī)定，特別是對所有種類農(nóng)藥的總界限值，規(guī)定為0.000 5 mgL。不論硝酸鹽限值還是農(nóng)藥限值，都曾是公共水供應(yīng)的重大問題[23]。但現(xiàn)在已很少發(fā)生飲用水領(lǐng)域的超過限值問題，根據(jù)聯(lián)邦健康部和聯(lián)邦環(huán)境部對德國2008—2010年飲用水質(zhì)量的報告，在整個水供應(yīng)領(lǐng)域的15 589次抽檢中只有15個檢測超過限值；同樣在農(nóng)藥局的4 920個抽檢中只有17個超過限值?？傮w上德國飲用水水質(zhì)是優(yōu)良的，但這也只是因為部分水源狀況(地下水保護)的改善。而在硝酸鹽問題上，許多地方仍必須有飲用水凈化處理程序。此外，《飲用水條例》還規(guī)定對于飲用水處理僅允許使用聯(lián)邦健康部門認可清單中列舉的物質(zhì)(第11條)。

如果未能遵守《飲用水條例》第5條～第7條之規(guī)定，就必須臨時中止水供應(yīng)，然后根據(jù)《飲用水條例》第9條和第10條，由負責的健康部門決定，是否且在哪些條件下能夠維持水供應(yīng)，以及限制在多長時限內(nèi)改善不足。對未能達標的監(jiān)管因子，職權(quán)部門也可給予一定的時間寬限，但只限于化學(xué)因子，而不針對微生物因素，因為細菌一直被視為健康的重要危害。偏離(不達標)的時間應(yīng)當盡可能短暫，且不允許超過3年，但根據(jù)《飲用水條例》第10條第3款和第5款也有延期的可能。所有標準規(guī)定，健康保障是最關(guān)鍵的考慮因子。但在健康保障上，當水供應(yīng)沒有其他合理可行的方式時，盡管可能對健康方面產(chǎn)生影響，也應(yīng)予以考慮(第9條第1款第2項)。

實踐中，農(nóng)藥污染問題在一些州(特別是在巴伐利亞州)仍然是重要任務(wù)，比如很早就禁用的除草劑阿特拉津以及它的分解殘余產(chǎn)物，其持久性一直被檢出[58]?！?008—2010年的國家飲用水質(zhì)報告》中指出，在每天供水1 000 t以上的大型供水設(shè)施中有37例關(guān)于化學(xué)界限值的例外(偏離)，其中部分在2005—2007年的報告中就已存在，有32例發(fā)生在巴登-符騰堡和巴伐利亞州。在2008—2010年報告中新增的16例，大部分集中在石勒蘇益格-荷爾斯泰因州[58]。除農(nóng)藥外，還包括有毒物質(zhì)(砷)和重金屬(銅、鎳)。

《飲用水條例》第4條和第5條關(guān)于水供應(yīng)的一般性規(guī)定，要求供水企業(yè)直到家庭接入位置必須保證法定的飲用水水質(zhì)，從家庭接入位置開始轉(zhuǎn)接責任。特別是對多住戶家庭的建筑，不作自己使用的建筑所屬產(chǎn)權(quán)人，也要同樣承擔相應(yīng)的義務(wù)，應(yīng)當負責保證最終接入戶的水質(zhì)法定合格。實踐中，這與在舊建筑里早期埋設(shè)鉛質(zhì)管網(wǎng)有關(guān)。對此，條例規(guī)定2013年之后不再允許使用鉛質(zhì)材料(第6條第2款第2項)，此后必須遵守附則2中嚴格的界限值。個別銅質(zhì)管道現(xiàn)今也有問題。近期，軍團菌的問題已引起注意，條例就此作出了修訂。當所有權(quán)人不是自己使用，帶有供水設(shè)施的房屋產(chǎn)權(quán)人就負有檢驗和監(jiān)控義務(wù)。

4 結(jié)論和展望

公共水供應(yīng)和污水處理是人類影響自然水循環(huán)的2個重要環(huán)節(jié)，對此的經(jīng)營管理與流域綜合水資源管理是緊密關(guān)聯(lián)的，因此它是水管理的重要組成部分。不論是水資源管理總體還是水供應(yīng)和污水處理局部，都在很大程度上受到歐盟法的影響。但同時在國家法層面上也有各自特征，如德國水治理具有如下特殊性：從組織機構(gòu)角度，在地方民生保障義務(wù)和市政水經(jīng)營管理上的政府和專業(yè)協(xié)會主導(dǎo)結(jié)構(gòu)；在以先進技術(shù)水準為許可機制的直接排放，和對間接排放的監(jiān)管，以及特別是按污水來源的排放標準的具體化上；同時，作為引導(dǎo)機制的污水收費工具和州法層面的取水收費也值得關(guān)注。

公共水供應(yīng)和污水處理的監(jiān)管在德國是很嚴格的，而且總體上價格適中。將來的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在人口變化(去中心化)和氣候變化(極端氣候及對于污水特別是雨水的處理)上。對此，基礎(chǔ)設(shè)施顯得陳舊，且大部分有更新需要。而對當前正討論的污水新污染問題(微量有機物污染)，例如對藥品物質(zhì)[59-60]是否需要強制規(guī)定新的污水處理技術(shù)(第四級凈化處理)現(xiàn)在還不明朗。盡管在技術(shù)上有符合實踐需要的處理方式，但根據(jù)成本-效益原則，是否能在先進技術(shù)意義上作為“合理”的技術(shù)[61]，還存在激烈爭論。但是，作為《水框架指令》子指令，于2013年9月13日頒布的修訂2008105號歐盟文件《優(yōu)先物質(zhì)指令》，規(guī)定歐盟委員會盡可能對由醫(yī)藥物質(zhì)導(dǎo)致的水體污染問題于2017年9月14日前提出建議措施(第8條第c款)[62]。歐盟法律可能到時會針對市政污水處理修訂相關(guān)指令。

在水使用稅費方面，當前也還不明朗。根據(jù)歐盟法律2014年9月11日對C-52512的判例，《水框架指令》第9條還不能夠成為促使水使用稅費法領(lǐng)域改革的推動力；但同時，對污水稅費法改革的重新思考以及在聯(lián)邦法層面上規(guī)定取水收費，顯得很有意義。另一個長期的挑戰(zhàn)在于污水處理中的資源回收利用方面，尤其是污泥處置和能源節(jié)約方面。

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聲 明

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《環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報》編輯部

Development of urban water management regulation in Germany: drinking water supply and sewage treatment

K?CK Wolfgang1, WANG Haiyan2, WANG Qingjun3, SHEN Baixin1

1.Environmental and Planning Law, Helmholtz-Centre for Environmental Research, Leipzig D-04103, Germany 2.State Key Laboratory of Environmental Criteria and Risk Assessment, Chinese Research Academy of Environmental Sciences, Beijing 100012, China 3.Law School, Central China Normal University, Wuhan 430079, China

The legal regulation of drinking water supply and sewage treatment belongs to the core field of municipal water management and is an important part of water management. "Human rights to water" with permanent protection of drinking water supply as the core content has become the focus of discussion, especially at the international and EU level. The article begins with an overview of the development of water management laws in Germany, which ensures an order of supervision in public law. Despite the change of Water Law to water environmental quality compliance being influenced by the EU Water Framework Directive, the drinking water supply and sewage treatment is still one of the core contents in Germany. At the EU level, the Municipal Sewage Directive and the Drinking Water Directive provide specifications for these two areas, in addition to the Water Framework Directive. At the German level, first of all, the organization of water supply and sewage treatment is assessed from the centralized and decentralized development trend and the privatization trend for the guarantee of efficiency. Secondly, the development of German Water Law and the licensing system as the core of water regulation under the reform of federalism are introduced. Then, in the field of sewage supervision, the best available technology of sewage discharge permits, direct and indirect discharges, sewage charges and sludge treatment are analyzed respectively. At last, two aspects of water source protection and drinking water supply are introduced in drinking water supply areas, and the challenges of the field of water regulation in Germany pointed out.

urban water management; drinking water supply security; sewage treatment; German Water Law; right to water

2016-12-19

教育部哲學(xué)社會科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項目(16JZD05)

科克·沃爾夫崗(1964—)，男，教授，博士，主要從事德國環(huán)境法研究，wolfgang.koeck@ufz.de

*責任作者：沈百鑫(1975—)，男，研究員，碩士，主要從事中德環(huán)境法的比較研究，shen.baixin@ufz.de

X321

1674-991X(2017)04-0405-13

10.3969/j.issn.1674-991X.2017.04.056

科克·沃爾夫崗，王海燕，王清軍,等.德國城鎮(zhèn)水事管理法律的發(fā)展：供水保障和污水處理[J].環(huán)境工程技術(shù)學(xué)報,2017,7(4):405-417.

K?CK W, WANG H Y, WANG Q J, et al.Development of urban water management regulation in Germany: drinking water supply and sewage treatment[J].Journal of Environmental Engineering Technology,2017,7(4):405-417.