支太雄+郗永勤

摘 要：知識型政府治理被視為未來政府治理的新模式。與企業(yè)型、法治型、服務型及學習型政府治理模式相比，知識型政府具有適應性、可操作性和智慧性的優(yōu)勢。目前，我國知識型政府治理能力的提升正面臨著數據理論、意識不足，技術手段不強，外部性突出等挑戰(zhàn)，因此，提升知識型政府治理能力應堅持政府主導與市場運作相結合，充分發(fā)揮引導社會公眾參與社會治理的作用，強化政策引導和產業(yè)支持，促進主體、客體、支撐要素、保障措施的有機融合。

關 鍵 詞：大數據時代；政府治理模式；知識型政府治理模式；知識型政府治理能力

中圖分類號：D630.1 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2017）02-0017-07

馬克思指出：手推磨產生的是封建主為首的社會，蒸汽磨產生的是工業(yè)資本家為首的社會。[1]恩格斯也說過：社會一旦有技術上的需要，則這種需要就會比十所大學更能把科學推向前進。每一次新科技革命的深層滲透，必將引起社會結構和社會形態(tài)的變革。大數據作為科技革命之一的技術革命正在顯著地改變人類的生活方式和生產方式、思想觀念和生活觀念，并將進一步帶動相關領域的技術進步，輻射其他領域，促進其技術進步，形成一個又一個的新技術群，引發(fā)新一輪的技術革命和產業(yè)革命。[2]在大數據時代，這一極具顛覆性的信息技術革命對我國全面深化改革、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要意義，對提升我國知識型政府治理能力提出了挑戰(zhàn)。

一、知識型政府治理的理論基礎

在全球一體化和信息化的背景，知識信息的爆炸性增長、快速傳播與信息技術的不斷革新，使得當代社會不斷出現諸如“智慧政府”“智慧治理”“智慧決策”“智慧城市”“智慧公交”“智慧醫(yī)療”等新詞匯，縱觀這些詞匯，無一不與智慧、知識有關，很多學者都認為這是知識經濟時代的表象，認為當今社會正處于知識經濟時代；也有學者認為，知識經濟就是以知識為核心的經濟。然而，我國目前的社會發(fā)展遠遠沒有達到以知識為核心的經濟時代，出現知識爆炸是知識信息化的必然結果。撇開當今社會是否處在知識經濟時代不論，毫無疑問的是未來的社會必將步入知識經濟時代。因此，知識型政府即通過知識管理來帶動政府的創(chuàng)新服務、提升執(zhí)政能力和政府效能與競爭力的政府應運而生。

大數據時代的到來更賦予了知識型政府治理新的生命。作為一種新興的治理資源以及政府治理的新興技術手段，其具有的4V+C——數量大（vo1ume）、速度快（velocity）、類型多（variety）、價值高（value）、難度大（Complexity）特點，對知識型政府治理提出了新的要求，使大數據時代的知識型政府治理具有了新的內涵和特點。筆者認為，知識型政府治理是在知識型政府理念的指導下將知識作為核心生產要素和競爭優(yōu)勢的根本來源，[3]對知識管理活動中的行為進行激勵、引導、規(guī)范和控制的制度安排。其內涵體現在以下兩個方面：一是知識型組織的專門治理，以知識的創(chuàng)造和運用為核心的知識密集型組織的治理為主；二是把知識治理看作一般治理，通過制度和管理手段對組織內和組織間的所有相關知識活動產生作用，以實現組織的目的。

目前，已有很多學者對知識型政府治理能力的內涵進行了研究，總體來說，可以歸納為如表1所示的類別。從表一可以看出，雖然學界對政府治理內涵表征的看法不盡相同，但都包含了制度、民主、協調和高效幾個要素。因此，筆者認為，政府治理能力是政府（國家）通過一定的治理手段對治理對象實施影響的能力，其主要表現在制度化、民主化、協調性和高效率四個方面。知識型政府治理能力則是知識型政府通過一定的手段對知識管理活動中的行為進行激勵、引導、規(guī)范和控制的能力。

二、大數據時代知識型政府治理模式的比較優(yōu)勢

目前，我國市場經濟的快速發(fā)展，給新時期的政府管理帶來了巨大的挑戰(zhàn)，為適應政治、經濟、社會的變化，我國正在不斷地深化行政體制改革，理論界對政府行政文化、職能機構、工作方法、監(jiān)督反饋的研究也在進一步深化，相繼提出了一些見解獨到、觀點鮮明、視角多樣的政府管理模式。其中，企業(yè)型、法治型、學習型和服務型政府的理論研究較為成熟（見表2），成果突出，具有重要的理論和現實指導意義，在信息量大、類型多、時效強、價值大的大數據時代，這些治理模式有著不可避免的局限性。與上述模式相比，知識型政府具有理念超前、內容全面，治理優(yōu)勢突出等優(yōu)點，是上述幾種政府模式的綜合，這些治理優(yōu)勢也正契合了大數據時代對政府治理提出的要求。

（一）知識型政府比企業(yè)型政府更具適應性

企業(yè)型政府即“政府部門由一群富有企業(yè)家精神的公共管理者所組成，他們能夠運用各種創(chuàng)新策略，使原本僵化的官僚體制恢復活力，并有效運用資源提高政府的效率。[9]企業(yè)型政府的核心理念是企業(yè)家精神，認為企業(yè)管理的成功模式適應于政府管理，在政府管理中引入市場機制、樹立競爭觀念，能夠促進政府效率的提高，但由于政府和企業(yè)有著本質的區(qū)別，企業(yè)型政府將公民比作顧客是不恰當的，過分強調政府行政的工具理性會導致政府失去其公共性的本質，因此，該理論本身就存在著缺陷。另外，我國市場經濟還不發(fā)達，有序競爭尚未形成，維護和矯正市場秩序的法律法規(guī)仍不健全，因此，企業(yè)型政府有著不適應性，這種不適應性在對政府治理要求極高的大數據時代更加明顯。知識型政府建設是對知識經濟作出的回應，是知識經濟時代對政府治理能力提出的要求，它以知識管理為手段，通過治理主體、技術、過程、手段的知識化來推動政府的行政效率和服務水平的提高，強調提高政府服務水平，是對政府組織公共性本質的肯定，是對企業(yè)型政府的修正，與任何一種政府治理模式相比更具適應性。

（二）知識型政府比法治型政府更具卓越性

法治政府就是按照法治原則運作的政府。法治政府最基本的特征是把自身的權力自覺地限制在法律的范圍內，嚴格依法辦事，防止權力被濫用。[10]法治型政府強調用法治的理念來指導政府行政行為，將憲法、法律這一根本依據貫穿于整個政府的運作流程當中，徹底根除“人治”思想和行政過程的隨意性，以求實現政府組織和行為的制度化、規(guī)范化、科學化。數據爆炸、知識飛速更新的大數據時代要求政府更具創(chuàng)新性、靈活性和回應性，完全依靠制度的規(guī)范和程序的穩(wěn)定未必能實現政府治理的高效性，“現代社會，‘遵紀守法‘照章辦事的政府未必就是高效率的政府，未必就是公眾滿意的政府”，[11]以社會契約精神發(fā)展起來的法治型政府只是公眾對政府最基本的要求。知識型政府強調政府行政行為的知識性，通過知識的運用使政府更具創(chuàng)新性，通過知識化促使政務系統完善、行政行為創(chuàng)新、公務員素質提升、政務信息平臺優(yōu)化、業(yè)務流程合理、組織文化凝聚，以此實現服務質量改善、行政效率提高的目的，這既有對政府合法性的要求，也有對政府完備性的要求，是對合格政府——法治型政府的超越，是公眾對政府更高層次要求的體現?？梢哉f，知識型政府是卓越的政府。

（三）知識型政府比服務型政府更具可操作性

服務型政府是在“公民本位”和“社會本位”的理念下發(fā)展起來的一種政府模式，是在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為人民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”，[12]是“把為人民服務作為政府存在、運行和發(fā)展的根本宗旨的政府?！盵13]以人為本是服務型政府的核心職能，提供公共物品、服務和承擔服務責任貫穿于政府管理的整個流程。近年來，我國對建設服務型政府進行了大量探索，建設服務型政府已經成為我國行政體制改革的目標和方向。知識型政府是用知識來武裝政府，擁有明確的治理手段和工具——知識管理，以強大的現代信息技術為支撐，通過推動政府治理主體、程序、平臺、手段的知識化，實現政府的智慧決策和智慧行政，具有較強的可操作性。

（四）知識型政府比學習型政府更具智慧性

學習型政府是在學習型組織理論的基礎上發(fā)展而來的。王紫薇（2012）認為，學習型政府是由若干要素組成的開放學習共享系統，在這個系統里面能自由、開放地進行信息交流和知識傳播，進而將學習行為轉化為創(chuàng)造行為，促進政府行政效率的提高。[14]學習型政府是政府為了實現管理創(chuàng)新，不斷地提高駕馭和運用知識的能力，有機地把學習和工作結合起來的一種新型政府模式。[15]不管對學習型組織有幾種定義，都離不開學習這一核心，因此，對“學習”一詞的理解就成為認識學習型組織的基礎。《辭?！泛汀冬F代漢語詞典》都將學習的內涵界定為“獲取知識”，并沒有知識的運用和創(chuàng)造之意，因此，多數學者認為學習型政府的提法不夠準確且本末倒置。一是認為學習是手段并不是目的，學習型政府的提法將手段作為目的是不恰當的；二是認為學習型政府缺乏學習的主動性和針對性，常存在盲目學習、被動學習的情況；三是認為學習型政府只注重學習，不注重學習的效率以及知識的應用，常存在學而不用、學非所用、學不適用等問題。而知識型政府是集知識的吸收、開發(fā)、應用、創(chuàng)新、評估、整合為一體，為應對知識經濟的挑戰(zhàn)，通過知識管理帶動政府的創(chuàng)新服務、提升執(zhí)政能力和行政效能及競爭力的政府，[16]它既注重知識的獲取也注重知識的應用和創(chuàng)新，它的內涵和外延均比學習型政府更具智慧性。

三、大數據時代知識型政府治理面臨的機遇與挑戰(zhàn)

（一）面臨的機遇

⒈知識型政府是實現政府智慧決策的助推器。所謂智慧決策就是科學化、民主化決策。傳統決策由于獲取數據規(guī)模的能力和計算技術水平較低，采取隨機抽樣法無法全面掌握完整的信息，常常導致結果偏誤與預測失效，具有被動響應性或事后處置性的特征。而大數據具有數量大、速度快、類型多、真實性等特點，云計算更具有快速計算能力。因為，大數據的核心價值在于它能夠從海量的復雜數據中挖掘出有價值的信息，而通過大數據技術進行更快地分析、更準確地預測，能夠實現“全樣本”研究，保證決策信息的完整性，這無疑是較科學的；通過大數據對個體的意見、建議、愿望的信息化處理，再運用數據挖掘技術使獨立的個體信息形成相互關聯、緊密聯系的信息，進而使整體性研究得出的決策結果更可靠。通過對網站瀏覽、論壇留言、微博轉發(fā)等網絡輿情的深度分析，政府還可以準確把握公眾關注的熱點問題，公眾真實的社會需求和政治期望，黨和政府的決策將更多更好地回應社會公眾的意愿，更多地集聚民意和民智，使決策更具民主性。[17]

⒉知識型政府是強化政府智慧服務的保障器。所謂智慧服務就是高質量、高滿意、高效率、低成本的政府服務。在大數據時代，政府在人口、教育、治安、就業(yè)、交通、社保、衛(wèi)生、工商、稅收、民政等方面擁有天然的數據優(yōu)勢。大數據時代使政府通過對這些數據的挖掘處理，能準確預測到公眾和企業(yè)的服務需求，進而提供以需求為導向的公共服務，提高工作效率、服務質量和公眾滿意度，降低公共服務成本，提升公共服務能力。另外，大數據時代的到來使數據挖掘更加深入和精細，有利于推動政府提供更具個性化和人性化的公共服務。大數據時代也使被比作“第四公共權力”的輿論能夠最大化地發(fā)揮作用，在其監(jiān)督下，政府公共服務供給的主動性更強，且質量更高。

⒊知識型政府是推動政府智慧防腐的利器。當今社會，信息爆炸的程度遠超乎人們的想象，政務信息數據的復雜程度大大增加，對政務數據處理的難度加大，政務信息不透明、不公開容易導致政府公務人員產生權力尋租和貪污腐敗行為。大數據時代的到來使政務公開、透明成為可能，數據的精細化處理大大保障了數據的真實性與可靠性，依靠公開數據能使政府權力真正行使在陽光下，時時刻刻提醒政府公務人員要廉潔自律，從思想上鏟除腐敗滋生的土壤。大數據時代，可以建立起有序化的反腐數據庫，準確反映公眾的反腐訴求，進而促進規(guī)范化、法治化程序的建立，以此樹立自由、平等、公正、法治的社會主義核心價值觀。

⒋知識型政府是提升政府智慧應急的利器。信息化時代，公共危機表現出突發(fā)性、緊迫性、高度不確定性、相互影響交叉等特征，信息化步伐的加快，導致網絡具有傳播的快速性和網絡信息可辨識度低的特性，也使得網絡成為公共危機爆發(fā)的“火山”，微博、微信等新興媒體的出現使信息傳播、擴散變得簡單、快捷，但如果被不法分子利用就會變成傳播虛假信息、制造社會恐慌的工具，引發(fā)公共危機事件。大數據為應對危機提供了更多的治理資源。利用大數據，可以過濾虛假信息進而有效地還原社會危機發(fā)生的過程，以客觀事實和數據呈現事情真相；利用大數據對社交媒體海量數據進行分析，可以預測恐怖主義、騷亂活動以及地震、火山、泥石流等突發(fā)事件和自然災害的發(fā)生，幫助政府相關部門提前做好應對的準備工作，以有效降低各種危機帶來的災難和損失。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

⒈大數據意識不足。我國地大物博、人口眾多，數據資源十分豐富，但由于長期缺乏數據文化，數據收集、整理、分析、應用的意識并不強。據有關資料顯示：美國建立數據集的時間比中國早33年，成立社情民意調查中心比中國早66年，物聯網技術的應用比中國早48年。我國缺乏的不是數據源，也不是收集數據的手段，而是收集數據的意識。我國的數據不系統更不具有連續(xù)性，很多數據都沒有做長期的積累，難以從歷史的對比中尋找規(guī)律。長期以來，一些政府決策依賴經驗和直覺，用數據描述事實、追求數據決策的意識不強，大概重于精確、因果關系重于相關關系、預防重于預測已成為習慣。

⒉大數據尚處于初級階段且缺乏系統化的理論指導。目前，大數據是一個熱詞，對大數據的研究也越來越多，然而不可否認的是，我國正處在大數據初級階段，從技術實踐到理論指導均不成熟，雖然我國的數據資源豐富，但由于數據獲取、數據挖掘、數據整合以及數據使用的技術水平不高，大數據的價值還未得到充分體現，阻礙了數據的開發(fā)和利用。在理論上，雖然僅在萬方數據庫輸入大數據就能檢索出29239篇文章，但縱觀其內容，大多數的研究都是基于大數據是什么、大數據能做什么這兩個方面的研究，而真正研究大數據該怎樣發(fā)展的文章少之又少，真正能夠指導大數據健康發(fā)展的理論則更顯不足。

⒊大數據外部性問題突出。在大數據時代，個人的社會行為被高度數字化，國家行政系統憑借其擁有的信息技術優(yōu)勢，可以在國家監(jiān)控體系中充分利用信息技術手段，對公眾的信息進行全面的收集和貯存，然而數據庫的泄露將給政府、市場、社會以及公眾造成巨大的損害并對公眾個人的隱私造成侵害。同時，依據不具有代表性的數據所作出的決策必然會增加公共服務提供的差異化程度，加之傳統的治理思維和治理體制在大數據時代具有較強的不適應性，政府數據收集、整理、分析和使用的意識淡薄，也導致數據使用的碎片化，嚴重影響數據的真實性和連續(xù)性。另外，由于數據管理領域基礎設施缺乏、技術人員稀缺，防控技術、法律法規(guī)不完善，常常會出現一系列信息竊取、信息泄露、信息違法使用等安全問題。

⒋科技革命悖論——可預見的失業(yè)問題。每一次科技革命均會是人類生活方式和生產方式發(fā)生“革命性”的變化，例如：工業(yè)時代的機械、電子、電器的革新推動了社會的發(fā)展，機械代替手工、機器代替人力而導致的失業(yè)問題，就是科技革命的悖論。大數據是社會高度信息化、高度網絡化的產物，其不斷發(fā)展必將有助于實現高度智能化，而高度智能化產生的結果是高度自動化、智能化以及智能機器人、3D打印機等等智能設備的產生和應用，將使大量的手工工人面臨著失業(yè)問題。

四、大數據時代提升知識型政府

治理能力的對策

（一）加強政府主導和市場運作，推動知識型政府治理能力現代化建設

在大數據時代，推動知識型政府治理能力現代化建設，政府主導是關鍵，市場運作是必然要求。政府需要轉變傳統的治理思維和決策習慣，自上而下樹立大數據意識，重視真實數據的收集，建立專門的基于大數據的決策機制，制定專門的大數據發(fā)展規(guī)劃，制定數據標準，建立大數據中心，從縱向和橫向上實現數據整合，最終實現大數據預測結果與政府決策輸出的有機銜接，提高科學決策能力和公共服務能力。此外，大數據時代，知識型政府的主導作用集中體現在自身角色的調整和對市場的扶持兩個方面。大數據時代的知識型政府治理要求發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使數據開放和政市合作，促進數據資源在政府、市場與社會之間自由流動，從而實現數據資源的合理配置。

（二）發(fā)揮引導社會公眾參與社會治理作用，為知識型政府治理提供保證

引導社會公眾參與社會治理是大數據時代知識型政府治理能力現代化的基本保證。其主要體現在以下幾個方面：一是政府的大數據收集、分析、處理和應用需要專業(yè)的大數據分析團隊來運作；二是政府數據運作全過程需要發(fā)揮社會和公眾的作用，調動他們的積極性，使效率最大化；三是利用大數據推動知識型政府治理能力的提升，如利用國家發(fā)布的大數據分析結果規(guī)避自然災害和人為災害的后果以及主動提供生活安全隱患數據。因此，在數據運作過程中，充分發(fā)揮引導社會公眾參與社會治理的作用，以有效拓展知識型政府治理的社會空間，是大數據時代提升知識型政府治理能力的基本保證。

（三）強化政策引領和產業(yè)扶持，為大數據產業(yè)化提供良好的生態(tài)環(huán)境

利用大數據促使知識型政府治理能力的全面提升，必須使大數據產業(yè)化、規(guī)范化。一是政府要加強政策引導，出臺優(yōu)惠政策，培育一批具有國際市場競爭力的龍頭企業(yè)，以龍頭企業(yè)推動大數據市場化運作；二是加快培育以企業(yè)為主體，市場為導向的政、產、研、學、用相結合的產業(yè)創(chuàng)新體系，對大數據產業(yè)鏈進行優(yōu)化整合，注重大數據的綠色發(fā)展方向，注重自主創(chuàng)新，打造中國大數據核心技術；三是建立完整的大數據人才培養(yǎng)體系，引進高端科技人才和管理人才，并為高技術、高管理人才的培養(yǎng)提供良好的土壤；四是發(fā)揮社會公眾的參與作用，鼓勵基層創(chuàng)新，不斷普及大數據理念和方法，實現全民重視大數據與大數據惠及全民的目標。

（四） 強化人才培養(yǎng)和技術突破，為大數據產業(yè)化提供良好的要素支撐

技術是提升知識型政府治理能力的重要手段， 人才是技術創(chuàng)新、模式創(chuàng)新的基礎， 技術和人才是大數據時代必不可少的要件。大數據時代的知識型政府治理，知識是核心資源，應真正發(fā)揮作用，這就需要人和技術這兩個要素和載體對知識進行獲取、吸收、開發(fā)、應用、創(chuàng)新、評估和整合，通過發(fā)揮人的價值和技術上的突破將知識應用到政府治理實踐中，從而實現公共價值。顯然，人才和技術這兩個要素在知識的一系列應用和發(fā)揮價值的過程中起著至關重要的作用。因此，加大知識型人才的培養(yǎng)，加快研發(fā)大數據核心技術，是知識型政府提升治理能力的關鍵。

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（責任編輯：牟春野）