林淑惠

漳州市建設(shè)執(zhí)業(yè)資格注冊(cè)管理中心（363000）

淺談基于事業(yè)單位改革的預(yù)算管理制度創(chuàng)新

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通過分析事業(yè)單位預(yù)算管理存在的四個(gè)方面問題，即：預(yù)算管理意識(shí)淡薄、預(yù)算編制方法不夠科學(xué)、預(yù)算管理制度執(zhí)行力較弱和預(yù)算管理缺乏監(jiān)督與約束，結(jié)合改革方向針對(duì)性地提出預(yù)算管理制度創(chuàng)新的措施，以推動(dòng)事業(yè)單位的改革與發(fā)展。

事業(yè)單位；改革；財(cái)務(wù)預(yù)算；預(yù)算創(chuàng)新

1 事業(yè)單位改革概述

事業(yè)單位的傳統(tǒng)定義就是由政府投資而設(shè)立的，從事教育、文化、衛(wèi)生、科技等活動(dòng)的服務(wù)組織，需要接受政府領(lǐng)導(dǎo)，其表現(xiàn)形式為法人實(shí)體。與經(jīng)濟(jì)單位相比，事業(yè)單位的主要特征就是不以營利為目的。

事業(yè)單位體制改革的目標(biāo)就是要建立起新型的事業(yè)單位,即要與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng),又要與民主政治建設(shè)相協(xié)調(diào)，還要與社會(huì)轉(zhuǎn)型相配合，功能完整、布局合理、運(yùn)行高效、有利于促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)事業(yè)健康發(fā)展的新型財(cái)政體制。

事業(yè)單位改革涉及內(nèi)容豐富，主要有：一是根據(jù)事業(yè)單位的屬性，將主要承擔(dān)行政職能的單位或部門和主要從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的單位或部門分離出去；二是事業(yè)單位在財(cái)政投入、資產(chǎn)管理等方面強(qiáng)化其公益屬性；三是進(jìn)一步落實(shí)事業(yè)單位的人事管理權(quán)、職稱評(píng)聘權(quán)、薪酬分配權(quán)、經(jīng)費(fèi)設(shè)施使用權(quán)和自主運(yùn)營權(quán)等法人自主權(quán)。

2 事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

預(yù)算管理是事業(yè)單位內(nèi)部管理的重要工作內(nèi)容。自經(jīng)濟(jì)改革至今，我國一直進(jìn)行著事業(yè)單位改革探索，但進(jìn)展緩慢，究其根本原因是事業(yè)單位財(cái)政體制沒有跟進(jìn)。

當(dāng)前，事業(yè)單位的預(yù)算管理是采用核定收支、定額（定項(xiàng)）補(bǔ)助、超支不補(bǔ)、結(jié)余留用的辦法[1]。核定收支即是事業(yè)單位要將全部收入和全部支出統(tǒng)一編制預(yù)算，報(bào)經(jīng)主管部門核定。定額（定項(xiàng)）補(bǔ)助即是根據(jù)事業(yè)單位的業(yè)務(wù)情況，按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)助數(shù)額。超支不補(bǔ)、結(jié)余留用即是事業(yè)單位的預(yù)算在經(jīng)主管部門和財(cái)政部門核定以后，嚴(yán)格執(zhí)行，超支的部分主管部門不再追加經(jīng)費(fèi)，結(jié)余的部分就留由單位繼續(xù)使用。

現(xiàn)行的預(yù)算辦法下，雖然能從一定程度上起到作用，保障了事業(yè)單位資金周轉(zhuǎn)的通暢，但也明顯存在以下幾個(gè)問題：

2.1 預(yù)算管理意識(shí)淡薄

很多事業(yè)單位的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)都是簡(jiǎn)單設(shè)置的，專業(yè)人員不足，使得預(yù)算管理空有其表，形同虛設(shè)。這跟相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)預(yù)算管理的認(rèn)識(shí)不夠有關(guān)，這些領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為事業(yè)單位是不以盈利為目的，具有服務(wù)于社會(huì)的性質(zhì)，不需要嚴(yán)格的財(cái)務(wù)管理機(jī)構(gòu)，不管經(jīng)營好壞國家財(cái)政都會(huì)兜底的。因此，這些單位在日常收支活動(dòng)中，不會(huì)按照已經(jīng)編制并審批后的預(yù)算來執(zhí)行，不能發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

2.2 預(yù)算編制方法不夠科學(xué)

2015年，新預(yù)算法要求事業(yè)單位實(shí)行全面預(yù)算管理，但是預(yù)算編制的時(shí)間長，方法復(fù)雜，雖然采用了財(cái)政的預(yù)算編制系統(tǒng),各指標(biāo)比之前細(xì)化，但仍有些項(xiàng)目的數(shù)據(jù)不科學(xué)合理。有些事業(yè)單位要用2個(gè)月左右的時(shí)間來做預(yù)算方案，沒有時(shí)間進(jìn)行調(diào)查研究，降低了預(yù)算的科學(xué)性。另外，在編制方法上也提倡采用零基預(yù)算方法，由于預(yù)算管理體系的原因，財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不高，多數(shù)事業(yè)單位依然采用傳統(tǒng)的增量預(yù)算方法，注重總量經(jīng)費(fèi)的預(yù)算控制，忽視經(jīng)費(fèi)的結(jié)構(gòu)控制。

2.3 預(yù)算管理制度執(zhí)行力較弱

事業(yè)單位雖然都建有預(yù)算管理制度，但是在收入預(yù)算方面，包括預(yù)算內(nèi)收入和預(yù)算外收入都是有限的，所以多數(shù)事業(yè)單位在支出方面的預(yù)算就是大家聚坐在一起，討論如何分蛋糕，并且保證收支平衡。這樣單位在預(yù)算編制時(shí)，就會(huì)出來下面的情況：將預(yù)算外資金編到單位預(yù)算管理中來，設(shè)立小金庫；會(huì)出現(xiàn)賬外賬、截留、占用財(cái)政資金的現(xiàn)象；在支出審批上不嚴(yán)格，出現(xiàn)專款不專用的現(xiàn)象，資金利用效益低。

2.4 預(yù)算管理缺乏監(jiān)督與約束

在當(dāng)前的預(yù)算制度下，一些事業(yè)單位只想著編制項(xiàng)目更多地獲取政府的經(jīng)費(fèi)和補(bǔ)貼，忽視對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)的監(jiān)督與約束。另外，一些單位在激勵(lì)與約束機(jī)制上未健全，對(duì)工作突出的人員沒有相應(yīng)物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神表揚(yáng)，積極性受挫；而對(duì)工作出現(xiàn)問題的部門與個(gè)人也沒有進(jìn)行相應(yīng)處罰，嚴(yán)重影響了預(yù)算管理的執(zhí)行。

3 預(yù)算管理的創(chuàng)新

3.1 轉(zhuǎn)變預(yù)算管理觀念

事業(yè)單位改革的首要任務(wù)就是要科學(xué)、準(zhǔn)確地界定其性質(zhì)、功能，進(jìn)而確定事業(yè)單位的作用領(lǐng)域、運(yùn)行方式，最終將新事業(yè)單位與傳統(tǒng)意義上的事業(yè)單位區(qū)別開來。原部分事業(yè)單位轉(zhuǎn)變?yōu)樾率聵I(yè)單位，其性質(zhì)、功能改變，當(dāng)然其目標(biāo)也要隨之改變。因此，財(cái)務(wù)預(yù)算創(chuàng)新就應(yīng)該拋棄舊的預(yù)算管理觀念，即“想方設(shè)法多要錢，平均分錢”，推出新的指導(dǎo)思想，即“想方設(shè)法在有限資金的情況下把資金的使用效益提高起來”。

3.2 創(chuàng)新預(yù)算編制方法

在預(yù)算編制方法上也要?jiǎng)?chuàng)新,不能再以“不以盈利為目的”、“收支平衡”等為指導(dǎo)思想了。新事業(yè)單位與原事業(yè)單位在性質(zhì)、功能方面略有不同，在各預(yù)算管理的方法上都有各自的優(yōu)缺點(diǎn)，所以當(dāng)然根據(jù)自己的實(shí)際情況采用合適的預(yù)算編制方法。增量預(yù)算是以基期的水平為基礎(chǔ)，零基預(yù)算則是一切從零開始。相比之下，增量預(yù)算較易編制，但容易造成預(yù)算冗余，不能很好地控制費(fèi)用。零基預(yù)算認(rèn)真地復(fù)核實(shí)際狀況，但耗時(shí)巨大，參加預(yù)算工作的人員先要進(jìn)行培訓(xùn)，并且需要全員參與[2]。根據(jù)以上情況，事業(yè)單位可以取長補(bǔ)短，將兩種預(yù)算編制方法進(jìn)行混合，既有了零基預(yù)算的理性與效率，也可以有增量預(yù)算的適應(yīng)性。

3.3 加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力

隨著事業(yè)單位管理改革的推進(jìn)，有部分單位將改制為企業(yè)性質(zhì)的事業(yè)單位，那么其在收入上，就不能依靠財(cái)政撥款了，得依靠自身的經(jīng)營收入，所以需要重點(diǎn)進(jìn)行收入分配制度的改革。執(zhí)行力的創(chuàng)新必以職工工資分配制度為核心，需要建立健全符合本單位的特點(diǎn)、體現(xiàn)工作崗位績(jī)效的收入分配制度，完善工資正常調(diào)整機(jī)制。保證預(yù)算收入與預(yù)算支出相匹配，嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算制度，杜絕出現(xiàn)專項(xiàng)資金被挪用的現(xiàn)象，保證事業(yè)單位改革能平穩(wěn)進(jìn)行。

3.4 健全預(yù)算監(jiān)督制度

預(yù)算監(jiān)督是保證預(yù)算執(zhí)行效果的唯一手段，創(chuàng)新預(yù)算監(jiān)督制度就是要重視事業(yè)單位面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)因素，結(jié)合本單位實(shí)際情況，建立科學(xué)的、合理的監(jiān)督與約束制度，使事業(yè)單位的各項(xiàng)工作在掌控之中。對(duì)預(yù)算執(zhí)行力進(jìn)行明確職責(zé)劃分，賞罰分明，充分地調(diào)動(dòng)全體工作人員的積極性和創(chuàng)造性。同時(shí)引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使事業(yè)活動(dòng)透明化，客觀上形成了社會(huì)公眾對(duì)事業(yè)活動(dòng)的監(jiān)督，保證事業(yè)單位順利實(shí)現(xiàn)發(fā)展目標(biāo)。

4 展望事業(yè)單位發(fā)展

事業(yè)單位改革的核心問題就是進(jìn)行預(yù)算管理制度的創(chuàng)新改革。事業(yè)單位改革正在火熱進(jìn)行中，其預(yù)算管理制度的創(chuàng)新改革也是刻不容緩的，各事業(yè)單位基于自身的實(shí)情通過轉(zhuǎn)變預(yù)算管理思想、創(chuàng)新預(yù)算編制方法、加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力和健全預(yù)算監(jiān)督制度,建立起一套適應(yīng)本事業(yè)單位改革和社會(huì)經(jīng)濟(jì)需要的預(yù)算管理模式,以實(shí)現(xiàn)政府改革的目標(biāo)及其職能。

[1]王偉團(tuán).淺淡新預(yù)算法的改革意義[J].行政事業(yè)資產(chǎn)與財(cái)務(wù),2015(12)：49-50.

[2]林太平.進(jìn)一步推進(jìn)科學(xué)事業(yè)單位的全面預(yù)算管理[J].中國財(cái)政,2016(6)：37-38.