□高小娟

完善河長制深化流域治理

□高小娟

水環(huán)境綜合整治是一項復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，上升至流域?qū)用妫蚩鐓^(qū)域、跨部門、多層級等問題而更顯復(fù)雜和艱難，導(dǎo)致一些流域亂占亂建、亂排亂倒等問題頻現(xiàn)，影響水生態(tài)環(huán)境。在這樣的背景下，“河長制”應(yīng)運(yùn)而生。

“河長制”從河流水質(zhì)改善領(lǐng)導(dǎo)督辦制、環(huán)境保護(hù)問責(zé)制衍生而來，即由各級黨政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任“河（段）長”負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)河流治理，承擔(dān)包括加強(qiáng)水資源保護(hù)、河湖水域岸線管理保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境治理、水生態(tài)修復(fù)、執(zhí)法監(jiān)管在內(nèi)的主要任務(wù)，明確責(zé)任到人，納入政績考核，有利于實現(xiàn)各種資源的整合和調(diào)配，進(jìn)而提高流域水環(huán)境治理的行政效率。作為具有中國特色流域治理機(jī)制改革的探索性實踐，“河長制”對于提高我國流域生態(tài)環(huán)境治理能力具有重要意義。

但是在一些地方，河長制的推行還面臨一些挑戰(zhàn)，如難以協(xié)調(diào)開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系、難以平衡上下游利益等。要進(jìn)一步加強(qiáng)頂層設(shè)計，完善相關(guān)制度機(jī)制，保證“河長制”充分發(fā)揮效能，推進(jìn)流域治理取得更好效果。

“河長制”推行面臨的挑戰(zhàn)

從實踐來看，“河長制”推行過程中面臨以下挑戰(zhàn)：

在理念上，難以平衡開發(fā)與保護(hù)的關(guān)系。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，很多地方尤其是中西部地區(qū)，發(fā)展的沖動還比較強(qiáng)烈，地方政府黨政負(fù)責(zé)人即各級“河長”仍存在重發(fā)展輕保護(hù)的思想。經(jīng)濟(jì)活動往往環(huán)水集中，受到這種思想的影響，很多“河長”就會在河流管理中重開發(fā)而輕保護(hù)。盡管很多地方將“河長制”考核納入政府績效考核內(nèi)容，并細(xì)化了考核標(biāo)準(zhǔn)，但效果仍有待實踐檢驗。

在機(jī)制上，跨區(qū)域管理待加強(qiáng)?！昂娱L制”的全面推行，在一定程度上避免了屬地內(nèi)“九龍治水”的困境，但是對比流域治理先進(jìn)國家的經(jīng)驗，在跨行政區(qū)特別是省際流域治理及管理方面的制度還有待細(xì)化。我國現(xiàn)存的七大流域水利委員會不斷完善水環(huán)境治理和保護(hù)職能，但區(qū)域協(xié)調(diào)及資源調(diào)配功能發(fā)揮有限。

在投入上，渠道相對單一。流域治理屬于區(qū)域公共治理的范疇，“河長制”管理仍具有較濃的行政色彩。盡管近幾年P(guān)PP模式在流域治理領(lǐng)域大力興起，社會資本越來越多地參與其中，但總體來看，企業(yè)和第三方參與的程度仍較低，資金缺口較大，制約流域治理。

在執(zhí)行中，面臨管理不善等問題。地方政府在采取PPP模式委托企業(yè)進(jìn)行流域治理時，應(yīng)制定相應(yīng)的評價標(biāo)準(zhǔn)，并加強(qiáng)管理，以保證治理效果。但是實踐中，效果卻往往差強(qiáng)人意。例如，一些地方采取PPP方式治理黑臭河流，但是由于管理不完善，企業(yè)治理好河道之后，地方政府后期截污監(jiān)管不到位，導(dǎo)致治理效果反彈。

進(jìn)一步推進(jìn)流域治理

規(guī)劃引導(dǎo)，協(xié)調(diào)發(fā)展與保護(hù)的關(guān)系。建議依托“河長制”管理體系，委托第三方機(jī)構(gòu)全面摸排、調(diào)查、評估和跟蹤流域水資源、水環(huán)境、水生態(tài)的現(xiàn)狀和風(fēng)險，建立檔案，動態(tài)管理。基于調(diào)查和評估結(jié)果，在流域?qū)用婢幹平y(tǒng)一、協(xié)調(diào)的流域發(fā)展規(guī)劃與保護(hù)規(guī)劃，通過“河長制”逐級落實。優(yōu)化地方政府績效考核制度，特別是針對敏感性區(qū)域，適當(dāng)弱化或取消經(jīng)濟(jì)指標(biāo)考核，推動發(fā)展與保護(hù)相協(xié)調(diào)。

設(shè)立機(jī)構(gòu)，建立統(tǒng)一的流域治理體制。在現(xiàn)行省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村5級“河長”體系基礎(chǔ)上，設(shè)立獨立的流域綜合管理機(jī)構(gòu)，或?qū)ξ覈F(xiàn)有七大流域水利委員會進(jìn)行賦權(quán)擴(kuò)能。賦予綜合管理機(jī)構(gòu)較高的財權(quán)和資源調(diào)配權(quán)，專門統(tǒng)籌流域環(huán)境管理與治理工作。形成以流域管理為主導(dǎo)、屬地管理為輔助的流域綜合管理體制，實現(xiàn)全流域規(guī)劃、管理、實施、考核“四統(tǒng)一”。

完善制度，推進(jìn)流域區(qū)際共治。一方面，充分依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，構(gòu)建流域上下游水量水質(zhì)綜合監(jiān)管系統(tǒng)、水環(huán)境綜合預(yù)警系統(tǒng)，建立上下游聯(lián)合交叉執(zhí)法和突發(fā)性污染事故的水量水質(zhì)綜合調(diào)度機(jī)制等，實現(xiàn)跨區(qū)域跨部門水質(zhì)信息互通。另一方面，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)機(jī)制及政策工具落實。針對流域生態(tài)補(bǔ)償，制定實施專門的法律法規(guī)，對水權(quán)界定、補(bǔ)償原則、標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行明確。借助更為精細(xì)和科學(xué)的價格杠桿機(jī)制，籌措社會資金反哺上游地區(qū)。

加大投入，構(gòu)建多元化流域治理投融資體系。為保證“河長制”順利實施，建議建立以財政資金為主導(dǎo)、以市場多元化資金為補(bǔ)充的多層次、多元化投融資體系，積極引導(dǎo)和鼓勵社會資金進(jìn)入流域治理領(lǐng)域。進(jìn)一步加大中央及各級財政對流域治理的資金支持力度，開辟專項資金。利用好水資源及污染治理收費(fèi)價格機(jī)制，維持治理設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行。發(fā)揮市場機(jī)制的作用，拓展綠色融資租賃等新型投融資渠道。成立專門的流域治理專業(yè)投資公司或基金，提高治理資金的運(yùn)作效率。

政府轉(zhuǎn)型，推進(jìn)流域治理公私合作常態(tài)化。進(jìn)一步推進(jìn)政府職能向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，鼓勵政府向社會采購生態(tài)公共服務(wù)。在流域水資源保護(hù)、水污染防治、水環(huán)境改善、水生態(tài)修復(fù)等領(lǐng)域廣泛采取PPP模式，吸引多元化主體參與流域生態(tài)環(huán)境治理。同時，積極培育民間組織，完善流域治理第三方參與機(jī)制。□

2017-07-15

注:源自《水利文萃》2017年第6期第65頁。