我們從一個(gè)故事講起：某市，屬于經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)，為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高產(chǎn)業(yè)聚集能力，當(dāng)?shù)卣肓撕芏噢k法招商引資，吸引人才，終于在某沿海開放城市會(huì)見了國內(nèi)大型開發(fā)商“萬碧”，“萬碧”提出為了促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)，推進(jìn)雙創(chuàng)雙新，可以到某市進(jìn)行開發(fā)，將該市提升城市檔次，某市主要領(lǐng)導(dǎo)非常高興，指示說，“萬碧”的一切要求都可以談。于是，“萬碧”派出項(xiàng)目經(jīng)理甲某到某市洽談合作，該市熱情接待，甲某提出，根據(jù)“萬碧”集團(tuán)的統(tǒng)一要求，考慮該市發(fā)展情況，建設(shè)的大型商場、文化城及住宅用地要按照最低價(jià)格供應(yīng)，并且在城市核心地塊，政府為了扶持企業(yè)發(fā)展，稅收減免返還等一切“標(biāo)準(zhǔn)合同”。該市參考其他城市先例和做法，咬牙答應(yīng)。終于，項(xiàng)目開始拆遷動(dòng)工，該城市核心地塊拆遷成本大于300萬每畝，而根據(jù)招商引資協(xié)議，國土拍賣超過30萬每畝的部分政府全額返還，當(dāng)?shù)卣疄榱肆糇№?xiàng)目，不得不先拆后補(bǔ)，終于將項(xiàng)目用地拆遷完畢并開工建設(shè)。最后，因?yàn)檎?cái)力有限，被拆遷戶沒有獲得拆遷款，多年積蓄毀于一旦四處上訪無門，政府沒有分文收益，反而承擔(dān)巨大的財(cái)政補(bǔ)貼的包袱和維穩(wěn)費(fèi)用，眾多被“萬碧”銷售團(tuán)隊(duì)夸張的美好藍(lán)圖吸引的商戶面對銷售一空，無人管理的“商業(yè)中心”叫苦不迭。最終受益的是“萬碧”實(shí)際控制人，將無數(shù)人的血汗吸取后花天酒地，據(jù)說唱一次歌就要花掉一個(gè)家庭幾口人幾十年的收入，招搖過市，打著談戀愛的名義玩弄女性，受益的還有甲某，因?yàn)椤叭f碧”利用這種手段聚斂錢財(cái)已經(jīng)快速擴(kuò)張，而有些項(xiàng)目開始授權(quán)經(jīng)營，甲某就是某市項(xiàng)目的授權(quán)加盟商，對外，甲某是“萬碧”的項(xiàng)目經(jīng)理，實(shí)際上，甲某本是一個(gè)農(nóng)民工，素質(zhì)非常低，擾亂市場，開發(fā)建設(shè)中偷工減料，虛假宣傳，掛羊頭賣狗肉，利用項(xiàng)目經(jīng)理身份結(jié)交權(quán)貴，伺機(jī)行賄，千方百計(jì)拉干部下水，并脅迫政府人員違法操作。這種亂象的根結(jié)在于國土出讓中間出現(xiàn)的問題，政府的無奈，受害者的損失，房開商的巨額收益的來源均來自于土地價(jià)值的逆差。

一、國土出讓困局成為普遍現(xiàn)象，問題頻發(fā)

以上案例所講并非個(gè)別現(xiàn)象，而是在城市建設(shè)中普遍多發(fā)，在城市開發(fā)過程中，各種名義的項(xiàng)目依靠政策和包裝，通過招商引資的名義，一事一議，低價(jià)獲取土地，雖然《城市房地產(chǎn)管理法》《土地管理法》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)土地轉(zhuǎn)讓管理嚴(yán)禁炒賣土地的通知》等對國有土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣均有明確要求，要求土地使用權(quán)出讓拍賣必須遵循公平、公正、公開和誠實(shí)信用的原則，除劃撥用地外，一切建設(shè)用地均應(yīng)采取公開招拍掛的方式。但是，當(dāng)前，各地政府均采用簽訂補(bǔ)充協(xié)議拍賣超過設(shè)定價(jià)格部分給予返還、設(shè)置競標(biāo)門檻、提前開工、項(xiàng)目審批等方式首先將項(xiàng)目鎖定，國土招拍掛成為形式。于是，一些“金融城”、“創(chuàng)新基地”、“孵化器”、“城市綜合體”、“文化城”等等形式的住宅區(qū)打著各種幌子參與土地開發(fā)，不僅擾亂土地市場和房地產(chǎn)市場，而且滋生各種腐敗，權(quán)力掮客充斥期間，無實(shí)力的掛靠企業(yè)趁機(jī)揩油，爛尾工程隨處可見。

二、國土出讓困局背后的深層次原因

面對國土出讓中出現(xiàn)的種種情況，我國逐漸認(rèn)識(shí)到國土出讓協(xié)議出讓的狀況雖然一定程度上促進(jìn)了投資增長和產(chǎn)業(yè)集聚。但是，最終擾亂了市場秩序，也會(huì)影響國家宏觀調(diào)控政策效果。2014年11月，《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》中明確規(guī)定，以后嚴(yán)禁對企業(yè)違規(guī)減免或緩征行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金、以優(yōu)惠價(jià)格或零地價(jià)出讓土地。然而，2015年5月，《國務(wù)院關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》中又要求前述通知規(guī)定的專項(xiàng)清理工作，待今后另行部署后再進(jìn)行。這種現(xiàn)象的背后是國土出讓深層原因，一是政府權(quán)力的擴(kuò)張性，面對法律束縛，首先想到的是如何曲線繞路，打擦邊球，國土仍然招標(biāo)，實(shí)際淪為形式。二是市場的競爭性與政府調(diào)控之間的矛盾，一些涉及公益性、創(chuàng)新性、孵化性的項(xiàng)目，確實(shí)是投入大，收入低，投資回收期長，如果依法招標(biāo)，可能無人投資，項(xiàng)目落空。三是我國各地發(fā)展不均衡，地方政府為了本地利益，招商引資政策互相攀比，市場經(jīng)濟(jì)固有的盲目性，將出現(xiàn)發(fā)達(dá)地區(qū)更加發(fā)達(dá)，貧窮地區(qū)更加貧窮的局面。

三、建立特殊項(xiàng)目用地全程公示制度，依靠群眾監(jiān)督破解國土出讓困局

綜上所述，國土出讓面臨困局，既不能完全采取市場公開招拍掛的辦法而不加以引導(dǎo)，又不能明招標(biāo)暗協(xié)議，全部暗箱私下操作。

破解國土出讓困局從三方面入手，一是嚴(yán)查國土出讓領(lǐng)域發(fā)生的腐敗現(xiàn)象，并積極探索，查處窩案，辦理一批有影響的大案要案，形成威懾力，眾所周知，工程領(lǐng)域和房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域是腐敗發(fā)生的重災(zāi)區(qū)，國土出讓暗箱操作背后經(jīng)常隱藏著利益的交換，以小博大的示范效應(yīng)使國土領(lǐng)域更加混亂，糾正這種局面，形成社會(huì)正常風(fēng)氣必須運(yùn)用法律的武器形成打壓態(tài)勢。二是區(qū)分項(xiàng)目用地性質(zhì)，對必須招商引資的，不能形成競爭性的項(xiàng)目可以簽訂協(xié)議，先拍賣后補(bǔ)貼。但是有些項(xiàng)目比如商業(yè)中心、創(chuàng)新基地、批發(fā)市場、酒店、金融、大部分工業(yè)用地公開招標(biāo)后可以形成競爭的，不得先行簽訂合同，鎖定價(jià)格，不得設(shè)置各種條件限制競標(biāo)者。三是對于必須進(jìn)行政府引導(dǎo)的項(xiàng)目用地，應(yīng)建立全程公示制度，將土地價(jià)格，用地條件，補(bǔ)貼政策完全公布于眾，接受群眾監(jiān)督，防止有些項(xiàng)目成為交易商品，不良商人拿到協(xié)議后在市場上多次出讓，以掛靠、合營、墊資、授權(quán)經(jīng)營等方式轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán)，使項(xiàng)目最終脫離原始計(jì)劃，不僅不能成為公益性項(xiàng)目，反而成為融資陷阱、爛尾工程、城市暗瘡。

作者簡介：

路亞鵬（1982—）男，河北衡水人，管理學(xué)博士，研究方向：經(jīng)濟(jì)刑法。