劉軍

[摘要]：自2013年國務(wù)院放開四大類社會組織登記注冊的業(yè)務(wù)主管單位要求以來，中國的社會組織迎來了發(fā)展的高速期，與此同時，當(dāng)前鄉(xiāng)村社區(qū)公共服務(wù)供給主要存在主體單一、效率低下、總量不足、結(jié)構(gòu)失衡等問題，導(dǎo)致村民公共服務(wù)需求無法完全獲得滿足，社會組織是否能成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的一份子，如何界定清楚社會組織扮演的角色和承擔(dān)的任務(wù)，在此過程中社會組織面臨的困難是什么，因此而采用的策略有哪些，則是我們需要解決的基本問題。

[關(guān)鍵詞]：社會組織 鄉(xiāng)村公共服務(wù) 供給體系 路徑

黨的十八屆三中全會提出要正確處理好政府和社會的關(guān)系，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用，充分激發(fā)社會活力，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)。在《國家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》中，不僅明確提出了“把基本公共服務(wù)制度作為公共產(chǎn)品向全民提供，著力保障城鄉(xiāng)居民生存發(fā)展基本需求，著力增強(qiáng)服務(wù)供給能力，著力創(chuàng)新體制機(jī)制，不斷深化收入分配制度改革，加快建立健全符合國情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化”的總體目標(biāo)，而且強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的基本要求之一是：“創(chuàng)新基本公共服務(wù)供給模式，引入競爭機(jī)制，積極采取購買服務(wù)等方式，形成多元參與、公平競爭的格局，不斷提高基本公共服務(wù)的質(zhì)量和效率?！?011年民政部在《城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃》中進(jìn)一步明確提出，要“構(gòu)建以居民需求為導(dǎo)向、以政府為主導(dǎo)、社區(qū)參與的多元化供給機(jī)制”。而“形成多元參與、公平競爭的格局”和“構(gòu)建以居民需求為導(dǎo)向、以政府為主導(dǎo)、社區(qū)參與的多元化供給機(jī)制”的過程中，顯然不能無視社會組織的存在。2015年印發(fā)的《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出要“激發(fā)農(nóng)村社會組織活力，重點(diǎn)培育和優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村專業(yè)協(xié)會類、公益慈善類、社區(qū)服務(wù)類等社會組織”。由此可見，社會組織成為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的一員已經(jīng)不存在任何法律以及政策性障礙。本文中的鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給是指政府、社會組織與農(nóng)民等基層社會治理主體生產(chǎn)和提供農(nóng)村公共服務(wù)的過程。鄉(xiāng)村公共服務(wù)是指在農(nóng)村地域范圍內(nèi)提供的用于滿足農(nóng)戶生產(chǎn)生活需要的，具有消費(fèi)的非競爭性、收益的非排他性、收益的外溢性等特征的各種服務(wù)，并按照消費(fèi)的競爭性和排他性等特性將農(nóng)村公共服務(wù)分為純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)。

一、鄉(xiāng)村村民對于公共服務(wù)的需求變化。

自2004年國務(wù)院取消農(nóng)業(yè)稅征收后，國家層面對于鄉(xiāng)村的態(tài)度已經(jīng)發(fā)生重要轉(zhuǎn)變，從過去的通過價格剪刀差為工業(yè)以及城市提供資源到現(xiàn)在的各種農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，同時村民對于國家的訴求也已由傳統(tǒng)的“少收點(diǎn)錢”向“多點(diǎn)服務(wù)”轉(zhuǎn)變，且服務(wù)的內(nèi)容正逐漸由簡單的消費(fèi)型向綜合性的發(fā)展型升級。社會轉(zhuǎn)型中鄉(xiāng)村公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，使單純由縣、鄉(xiāng)政府提供村莊公共產(chǎn)品供給的傳統(tǒng)模式已難以為繼，結(jié)合黨中央以及國務(wù)院近些年提出的發(fā)揮社會組織作用的理念和精神，構(gòu)建包括政府供給、政府與農(nóng)村社會組織協(xié)同供給、私人管理機(jī)構(gòu)供給、農(nóng)民自我供給等多元化供給機(jī)制綜合性公共服務(wù)供給體系就迫在眉睫。

二、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的必然性

近年來，隨著鄉(xiāng)村中小城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)，新型鄉(xiāng)村社區(qū)建設(shè)穩(wěn)步展開。但是，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)并沒有完全同步，其供給嚴(yán)重滯后于社區(qū)農(nóng)民的公共需求，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)的供需矛盾非常尖銳，這不僅給社區(qū)農(nóng)民的日常生活帶來諸多不便，而且使那些尚未展開新型社區(qū)建設(shè)的地方和農(nóng)民望而卻步，進(jìn)而嚴(yán)重阻滯新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的進(jìn)一步展開。

西方發(fā)達(dá)國家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，在農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給體系建設(shè)中，應(yīng)按照公共物品的類型、特點(diǎn)和層次，構(gòu)建政府、農(nóng)村社區(qū)、社會組織、私人部門等多種力量共同參與的供給主體結(jié)構(gòu)，如此才能切實(shí)提高農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率。社會組織所具有的草根性、非營利性、互助性以及權(quán)力流動的雙向或多向性、靈活性等特點(diǎn)，使之能有效避免科層制下地方政府公共服務(wù)供給的僵化、滯后與無序以及自由市場中公共服務(wù)供給的公平缺失，形成與市場和政府協(xié)同增效、服務(wù)替代、拾遺補(bǔ)闕的高效結(jié)構(gòu)。要建立包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會和農(nóng)村社會組織及村民內(nèi)生性的組織等多元主體積極參與、協(xié)同合作的公共服務(wù)供給體系，以實(shí)現(xiàn)多樣化鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的“帕累托最優(yōu)”。

三、社會組織在鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系中的角色與作用

1、供給社區(qū)服務(wù)：回應(yīng)鄉(xiāng)村多元化需求。隨著村民自治的實(shí)施，國家正式力量逐漸撤出鄉(xiāng)村社會，帶來的效應(yīng)直接表現(xiàn)為：減少了政府對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作和公共事業(yè)的直接干預(yù)的同時，相應(yīng)的對鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供給也越來越少。而在近十年的時間里，隨著中國城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，農(nóng)村先后出現(xiàn)了學(xué)者筆下的空巢化和空心化現(xiàn)象，伴隨著常住人口的大規(guī)模流動，鄉(xiāng)村精英的流失也進(jìn)一步加劇，直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)村基層組織空心化，最終導(dǎo)致鄉(xiāng)村公共服務(wù)的弱化。在此背景下，一些社會組織憑借其較強(qiáng)的社區(qū)適應(yīng)性和資源動員、整合與利用的能力，通過各種靈活的方式為村民提供生產(chǎn)生活服務(wù)，很大程度上滿足了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的多元化需求。

2、直接提高鄉(xiāng)村村民社會福祉水平。社會組織作為鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的重要角色，一方面可以直接為鄉(xiāng)村村民的生產(chǎn)提供資源、信息、技術(shù)等，另一方面可以為村民提供生活上的便利，包括醫(yī)療、衛(wèi)生、健康生活方式、食品安全、休閑娛樂等內(nèi)容；最后社會組織提供的公共服務(wù)還能為鄉(xiāng)村弱勢群體提供一定的支持和幫助。

3、形塑鄉(xiāng)村價值：培育集體意識與公共精神。

龔志偉（2015）認(rèn)為“村莊集體意識的解構(gòu)與公共精神的銷蝕，是當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理陷入困境的一個重要的社會性因素”。拙文（2012）提出社會組織“在長期具有公共意義的相互交往和活動中，將原有村落村民的傳統(tǒng)組織形式和信任網(wǎng)絡(luò)，組合進(jìn)新的村莊的公共政治和文化生活中，構(gòu)建新的‘軟規(guī)則，形成并升華新的社會文化網(wǎng)絡(luò)和社區(qū)共同體的觀念”。在正式的國家權(quán)力撤出傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會以后，鄉(xiāng)村社會長期依靠習(xí)慣和熟人社會的規(guī)則維系，但在遭遇了空心化之后，大量的人口轉(zhuǎn)移，尤其是年輕人的轉(zhuǎn)移，鄉(xiāng)村社會人口結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了急劇變化，傳統(tǒng)的社會規(guī)則體系開始出現(xiàn)松動，集體意識逐漸崩潰。社會組織介入鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給體系以后能夠通過項(xiàng)目運(yùn)作、社會工作式技術(shù)手段從細(xì)節(jié)上來重塑集體精神。

4、推動政府轉(zhuǎn)型：構(gòu)建有限服務(wù)型政府的社會生態(tài)。

目前黨中央和國務(wù)院在積極推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，從過去的大包大攬全能型政府向“小政府，大社會”格局轉(zhuǎn)型，通過政府購買服務(wù)將大量公共服務(wù)內(nèi)容轉(zhuǎn)交給社會組織來承擔(dān)。社會組織參與鄉(xiāng)村社會的微觀管理與公共服務(wù)，一方面，能夠填補(bǔ)公共服務(wù)或產(chǎn)品資源的不足，彌補(bǔ)地方基層政府公共服務(wù)體系中的不足。另一方面，根據(jù)當(dāng)代公共選擇理論的觀點(diǎn)，社會組織的參與，有利于在政府中引入競爭機(jī)制，促使政府不斷深化改革，提高公共服務(wù)效率。

四、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給過程中遭遇到的困境

1、社會組織本身所遭遇到的障礙包括：資金籌集渠道狹窄，來源單一；機(jī)構(gòu)缺乏足夠的愿意扎根鄉(xiāng)村的專業(yè)工作人員；組織本身能力不足等等。盡管社會工作經(jīng)過十幾年的推廣已經(jīng)得到了社會的認(rèn)可，基于社會工作的職業(yè)、崗位、薪酬等體系已經(jīng)在逐步形成，但是大量的社會組織由于本身的能力以及整個社會對于社會組織的接受程度仍然無法獲得足夠的人力資源；大量的草根社會組織缺乏足夠的資金支持，95%以上的資金都嚴(yán)重依賴于政府購買服務(wù)，籌資渠道非常狹窄。

2、社會組織從某種程度上緩解了鄉(xiāng)村公共服務(wù)的部分需求，但由于資源本身整體供給不足的原因，導(dǎo)致鄉(xiāng)村區(qū)域供給失衡。從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，整個社會公共服務(wù)資源都是稀缺的，社會公眾永遠(yuǎn)無法獲得完全的公共服務(wù)。所以在總體上看來，有限的資源與無限的需求之間結(jié)構(gòu)性矛盾勢必會導(dǎo)致公共服務(wù)區(qū)域供給失衡，這一點(diǎn)不僅僅表現(xiàn)在城市，鄉(xiāng)村更是如此。

3、地方政府對社會組織發(fā)展支持力度不夠，社會組織發(fā)展外部支持網(wǎng)絡(luò)體系欠缺。目前在中國的北京、上海、廣東等地的政府已經(jīng)充分意識到社會組織在社會公共服務(wù)體系中的作用，對于社會組織外部發(fā)展支持網(wǎng)絡(luò)營造遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他地區(qū)，例如廣東省首創(chuàng)的社工督導(dǎo)制度。其他地區(qū)的地方政府對于社會組織發(fā)展支持力度更多的取決于政府官員的個體認(rèn)知，還沒有能夠形成長效的制度支持環(huán)境。

4、村民對于社會組織提供的公共服務(wù)存在“兩高兩低”狀況：需求高、期望值高、滿意度低、參與度低。在目前有限的由社會組織提供的公共服務(wù)體系下，村民存在著觀望、等待、被動等消極情緒，參與性不夠，但是他們對于教育、醫(yī)療、健康等方面的需求非常高，希望獲得基礎(chǔ)的改觀。同時由于社會組織在治理結(jié)構(gòu)、項(xiàng)目運(yùn)作等方面的不規(guī)范也直接導(dǎo)致了村民對社會組織提供的公共服務(wù)滿意度低。

五、社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的有效路徑選擇

通過對比國內(nèi)外的社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給研究，我們發(fā)現(xiàn)社會組織參與鄉(xiāng)村公共服務(wù)供給的有效路徑應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

1、地方政府應(yīng)該營造出有利于社會組織孕育、發(fā)展的寬松的外部支持網(wǎng)絡(luò)，同時加強(qiáng)對社會組織項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)督和規(guī)范。第一、加大對社會組織的孵化和培育工作力度；第二、通過公益創(chuàng)投等方式為社會組織提供資金支持；第三、積極響應(yīng)黨中央和國務(wù)院有關(guān)推進(jìn)政府向社會組織購買服務(wù)的要求，將一部分可以由社會組織承接的業(yè)務(wù)交由社會組織承擔(dān)；第四、通過稅收等財政手段激勵社會資本介入社會組織領(lǐng)域。

2、社會組織本身能力提升有賴于社會組織專業(yè)人才的培育、資源的整合、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、項(xiàng)目運(yùn)作的透明等因素。社會組織本身應(yīng)該加強(qiáng)自身能力建設(shè)，不斷提高組織的公信力，創(chuàng)新運(yùn)作模式，同時可以借鑒國際上的“社會企業(yè)”經(jīng)營模式，即在保持社會公益目標(biāo)的前提下，社會組織按照企業(yè)化模式來經(jīng)營。實(shí)踐證明，在農(nóng)村，“協(xié)會+企業(yè)+農(nóng)戶”、“協(xié)會+合作社+企業(yè)+農(nóng)戶”、“村委會+協(xié)會+農(nóng)戶”等運(yùn)作新模式，對于滿足農(nóng)村深層次和發(fā)展性的公共服務(wù)需求，具有相當(dāng)?shù)姆e極意義。

3、整合鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部資源，積極發(fā)掘村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會組織、企業(yè)共同利益點(diǎn)，同時注重平臺建設(shè)。從社會資本角度看來，信任和熟人網(wǎng)絡(luò)都是優(yōu)質(zhì)的社會資本，鄉(xiāng)村社區(qū)較之城市社區(qū)在信任與熟人網(wǎng)絡(luò)上有相當(dāng)優(yōu)勢，社會組織在開展公共服務(wù)項(xiàng)目運(yùn)作時所處的社會網(wǎng)絡(luò)要容易得多，但是要基于社會組織能夠贏得鄉(xiāng)村社區(qū)的認(rèn)同。以村民、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社會組織、企業(yè)的共同利益點(diǎn)為基準(zhǔn)，來搭建鄉(xiāng)村社區(qū)內(nèi)部資源整合平臺、信息溝通平臺、資源交換平臺，為社會組織參與鄉(xiāng)村社會公共服務(wù)供給提供友善的外部環(huán)境。

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