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[摘要]2016年8月6日左右，在連云港發(fā)生了一起大規(guī)模的聚集事件，其原因竟是為了反對(duì)一場(chǎng)尚未形成方案的核廢料建設(shè)規(guī)劃。文章旨在對(duì)本次事件進(jìn)行分析，來(lái)探討我國(guó)城市規(guī)劃建設(shè)中出現(xiàn)的關(guān)于公眾參與的問(wèn)題，對(duì)現(xiàn)存的公眾參與制度的不足與建議提出一點(diǎn)看法。

[關(guān)鍵詞]連云港反核事件；公眾參與制度；建議

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.02.146

1 引 言

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，各種高污染的工業(yè)設(shè)施在全國(guó)范圍內(nèi)興起，而這一大批的設(shè)施在城市規(guī)劃中就不可避免地會(huì)受到鄰避效應(yīng)[ZW（]鄰避效應(yīng)（Not-In-My-Back-yard，NIMBY），這一現(xiàn)象廣泛存在于核電廠、垃圾燃燒站、工業(yè)區(qū)等領(lǐng)域，產(chǎn)生的效用為廣大地區(qū)的公眾共享，從而引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用穹磳?duì)。[ZW）]影響。然而發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)表明，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，建設(shè)用地越來(lái)越緊張，受用地、資金、設(shè)施等條件的限制，鄰避設(shè)施融入居住區(qū)等建設(shè)用地不可避免，咨詢性參與往往會(huì)將鄰避設(shè)施選址推入“踢皮球”陷阱，不同利益團(tuán)體之間的矛盾亦難以調(diào)和。[1]

此次事件就是由于鄰避設(shè)施的建設(shè)計(jì)劃過(guò)程中與公眾的參與度不夠，加之部分媒體不實(shí)報(bào)道與政府反應(yīng)遲緩等各方面原因，使得公眾對(duì)該項(xiàng)目有所誤會(huì)所致。連云港事件為我們帶來(lái)了一個(gè)新的視角，以往公眾事后才了解政府的建設(shè)規(guī)劃，為了發(fā)泄不滿而通過(guò)游行集會(huì)來(lái)迫使政府改變規(guī)劃，但本次卻是提前預(yù)知尚未形成的規(guī)劃而產(chǎn)生的集會(huì)。從以往的延后了解到此次提前的輿論誤讀，都反映出了我國(guó)公眾參與問(wèn)題仍有極大的漏洞。

2 連云港反核事件

2.1 事件概述

事件源頭來(lái)自7月26日，國(guó)防科工局副局長(zhǎng)王毅韌在中核副總楊長(zhǎng)利的陪同下赴連云港調(diào)研中法合作核循環(huán)項(xiàng)目擬選廠址。這一新聞后經(jīng)中核集團(tuán)推廣，并由其他一些網(wǎng)站與子公司轉(zhuǎn)載。但中國(guó)核網(wǎng)揣測(cè)該項(xiàng)目將落戶連云港并進(jìn)行發(fā)布，之后中國(guó)核能自媒體則是加上更具引導(dǎo)性的標(biāo)題，又將原標(biāo)題的“中法合作核循環(huán)項(xiàng)目”變?yōu)椤昂藦U料后處理大廠”后發(fā)布。之后文章迅速在網(wǎng)絡(luò)與社交媒體上傳播，從而成為連云港大規(guī)模反核廢料集會(huì)的源頭。8月6日傍晚，連云港大批市民開(kāi)始聚集于市中心，公開(kāi)反對(duì)核廢料后處理廠落戶連云港，并將此事發(fā)展為群體聚集事件。然而事實(shí)上，核循環(huán)項(xiàng)目由于金額、技術(shù)等各種原因持續(xù)十年仍未談妥，選址、調(diào)研考察、審批等各項(xiàng)具體工作更是耗時(shí)日漸，所以此次事件可謂是空穴來(lái)風(fēng)。然而，事件發(fā)生后中核集團(tuán)下屬具體負(fù)責(zé)的單位發(fā)布的聲明中僅談利益而并未直面當(dāng)?shù)鼐用竦囊苫?，并且有相關(guān)媒體試圖用科普核廢料處置場(chǎng)的無(wú)害來(lái)說(shuō)服民眾，此種方式難以平民憤。直至8月7日連云港市政府召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)才澄清該項(xiàng)目尚未確定的事實(shí)，事件才最終得以結(jié)束。[ZW（]整理自搜狐新聞，“連云港‘反核廢料事件始末”。[ZW）]

2.2 事件簡(jiǎn)評(píng)

此次事件的發(fā)生是由于公眾對(duì)于該項(xiàng)目的了解不夠，加之部分企業(yè)誤導(dǎo)輿論，導(dǎo)致公眾對(duì)政府的誤解并引發(fā)此次集會(huì)。誤解包括兩方面：一方面是對(duì)該項(xiàng)目的進(jìn)展不了解，前期選址工作是否會(huì)最終成為確定的項(xiàng)目還需要很長(zhǎng)時(shí)間的進(jìn)一步考證，而在民眾中間卻已經(jīng)引起軒然大波；另一方面是對(duì)該項(xiàng)目本身不了解，民眾對(duì)于該項(xiàng)目即乏燃料處理廠認(rèn)為是核廢料垃圾場(chǎng)，會(huì)接受核廢料永久性破壞環(huán)境，甚至擔(dān)心會(huì)產(chǎn)生放射性污染、核廢料爆炸等問(wèn)題。

由此可見(jiàn)，部分企業(yè)的誤導(dǎo)是其次，公眾對(duì)于項(xiàng)目的盲目才是引發(fā)問(wèn)題的根本原因，而其本質(zhì)就在于公眾與當(dāng)?shù)卣瓦@一項(xiàng)目缺乏一個(gè)及時(shí)有效的溝通與了解，也正是因?yàn)楣姷膮⑴c度不夠、缺乏信息才會(huì)造成此次事件的發(fā)生。

3 簡(jiǎn)述我國(guó)公眾參與現(xiàn)狀

3.1 簡(jiǎn)述公眾參與

制度化的公眾參與民主制度，應(yīng)當(dāng)是指公共權(quán)力在進(jìn)行立法、制定公共政策、決定公共事務(wù)或進(jìn)行公共治理時(shí)，由公共權(quán)力機(jī)構(gòu)通過(guò)開(kāi)放的途徑從公眾和利害相關(guān)的個(gè)人或組織獲取信息，聽(tīng)取意見(jiàn)，并通過(guò)反饋互動(dòng)對(duì)公共決策和治理行為產(chǎn)生影響的各種行為。[2]

筆者個(gè)人認(rèn)為，公眾參與制度最主要的是指決策者與受其影響的利害相關(guān)人之間通過(guò)一種渠道從而達(dá)成一種利益上雙向互補(bǔ)的共識(shí)，核心在于處于弱勢(shì)的利害關(guān)系人要對(duì)該決策加以反饋，即提出看法與意見(jiàn)，否則便會(huì)出現(xiàn)行政權(quán)妨礙或是單純的妥協(xié)的局面。而這個(gè)渠道本身就是公眾參與制度。

3.2 發(fā)展的背景

我國(guó)公眾參與制度得以發(fā)展的背景主要有兩大方面：其一，在于國(guó)家法治化進(jìn)程的提高與政治民主化的進(jìn)一步發(fā)展，使得公眾參與公共決策成為必然結(jié)果；其二，是由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展伴隨著環(huán)境污染加重，以霧霾現(xiàn)象為代表的一系列污染現(xiàn)象嚴(yán)重威脅人的生命健康，這也是環(huán)境領(lǐng)域成為公眾參與主陣地的重要原因。

3.3 立法情況

首先來(lái)看制度的基本體現(xiàn)：我國(guó)的《立法法》首次確立了公民在立法過(guò)程中的參與制度，但它對(duì)公民參與立法過(guò)程仍然缺乏程序性規(guī)定，尤其是對(duì)數(shù)量大、與公民切身利益關(guān)系密切的地方性法規(guī)和規(guī)章在制定過(guò)程中的立法聽(tīng)證制度未作規(guī)定，從而使公眾參與城市規(guī)劃立法成為一件十分困難的事情。[3]

其次作為公眾參與的主陣地，即環(huán)境法領(lǐng)域中：2002年我國(guó)制定的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》首次規(guī)定了公眾參與條款。在2003年《行政許可法》也專門(mén)就涉及公眾重大影響的行政許可規(guī)定了聽(tīng)證制度。新《環(huán)境保護(hù)法》除了第5條明確環(huán)境保護(hù)的公眾參與原則外，更是新設(shè)立了“信息公開(kāi)與公眾參與”專章。[4]但盡管如此，仍然存在例如環(huán)境單行法內(nèi)容單一，且公眾參與的對(duì)象多為環(huán)境破壞后的參與，缺乏未雨綢繆的決策，參與機(jī)智單一等問(wèn)題。

就城市規(guī)劃方面，2008年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》確立公眾知情權(quán)，而新《城市規(guī)劃編制辦法》加強(qiáng)了公眾參與的內(nèi)容，具體采取公示、征詢等方式。但公眾參與的程序如何，公眾意見(jiàn)對(duì)于政府最終決策影響如何，仍沒(méi)有法律保障。

3.4 我國(guó)公眾參與制度現(xiàn)狀

謝里·安斯坦（Sherry Arnstein）在1969年發(fā)表論文《市民參與的階梯》中，提出公眾參與的八階梯理論，如下表。[ZW（]轉(zhuǎn)引自.侯璐璐，劉云剛：“公共設(shè)施選址的鄰避效應(yīng)及其公眾參與模式研究——以廣州市番禺區(qū)垃圾焚燒廠選址事件為例”，載《城市規(guī)劃學(xué)刊》2014年第5期，引用文中作者所引用的表格模式。

根據(jù)謝里·安斯坦的理論，就我國(guó)現(xiàn)階段立法而言，還停留在多為咨詢、告知等象征性參與階段。從法律角度上而言，公眾參與程度仍然處于較為被動(dòng)的局面，這種簡(jiǎn)單的參與模式已經(jīng)無(wú)法滿足社會(huì)民主化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。從此次連云港反核事件中就可以看出，政府對(duì)于城市規(guī)劃尤其是鄰避設(shè)施的建設(shè)項(xiàng)目，以往并沒(méi)有做到充分落實(shí)公眾參與的情況。因而面對(duì)政府將要建設(shè)所謂的“核廢料處理廠”后，群情激憤，采取聚集的極端措施來(lái)抵制此次項(xiàng)目。倘若政府對(duì)于規(guī)劃工作可以落實(shí)公眾參與權(quán)，將項(xiàng)目有關(guān)信息及時(shí)、有效、全面地向公眾傳達(dá)，廣泛地征求公眾意見(jiàn)，就不會(huì)產(chǎn)生此類事件，并且也會(huì)有效地調(diào)動(dòng)公眾積極性。

4 公眾參與制度的不足與建議

4.1 現(xiàn)階段存在的問(wèn)題

第一，明確建立公眾參與制度：雖然在《立法法》中有所體現(xiàn)，但是作為民主政治的集中表現(xiàn)之一，應(yīng)該在納入憲法第2章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的體系中。通過(guò)憲法的保障來(lái)將其納入部門(mén)法中并加以細(xì)化成為可能，這是公眾參與作為一種制度確立的必要前提。

第二，嚴(yán)格確立公眾參與實(shí)施的程序：現(xiàn)階段對(duì)于公眾參與的立法雖然已經(jīng)建立起例如政務(wù)公開(kāi)制度、專家咨詢制度、公示聽(tīng)證制度等，但是對(duì)于上述制度的程序性工作仍不完善，聽(tīng)證會(huì)等制度是以任意性條款，即“可以”而非“應(yīng)當(dāng)”的強(qiáng)制性條款而存在。任意性條款的設(shè)定，就給了地方政府選擇的余地，在盲目提高效率的情況下將忽視公眾參與工作。

第三，缺乏有效的機(jī)構(gòu)來(lái)保障公眾參與：在環(huán)境法領(lǐng)域雖然有環(huán)保NGO組織針對(duì)環(huán)境污染事件進(jìn)行跟蹤分析與建議，公眾可以借助這一組織來(lái)發(fā)揮自己的力量。但是其他的領(lǐng)域仍沒(méi)有機(jī)構(gòu)能保障公眾參與，例如此次連云港反核事件，居民自發(fā)的上街聚集到最后解散，都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)環(huán)境的無(wú)秩序的臨時(shí)性舉動(dòng)，從始至終沒(méi)有民間的組織機(jī)構(gòu)可以為其答疑解惑或是維權(quán)，只能通過(guò)官方的媒體或是政府為時(shí)已晚地來(lái)最終闡明。

4.2 提出的有關(guān)建議

第一，公眾參與制度化建設(shè)：對(duì)于立法已經(jīng)確定的公眾知情權(quán)，聽(tīng)證公示制度要得到徹底的貫徹和實(shí)施。當(dāng)務(wù)之急仍然是規(guī)范公眾參與的程序，建立全過(guò)程參與機(jī)制，讓公眾可以在各個(gè)階段充分行使自己的參與權(quán)。

第二，公眾參與的完善工作：正如《馬丘比丘憲章》中所言：“城市規(guī)劃必須建立在各專業(yè)設(shè)計(jì)人、城市居民及公眾和政治領(lǐng)導(dǎo)人之間系統(tǒng)地、不斷地互相協(xié)作配合的基礎(chǔ)上?！惫妳⑴c需要居民大眾的參與，擁有專業(yè)知識(shí)的專家、學(xué)者可以為公眾與政府提供科學(xué)性的參考意見(jiàn)，政府領(lǐng)導(dǎo)人也應(yīng)綜合考慮民眾和專家的想法來(lái)完善項(xiàng)目設(shè)計(jì)規(guī)劃，并交由利害關(guān)系人來(lái)參考。

第三，建立起公眾參與的常設(shè)平臺(tái)機(jī)構(gòu)：可以參考我國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域構(gòu)建環(huán)保NGO組織的經(jīng)驗(yàn)，通過(guò)建設(shè)公辦、民辦等各種模式來(lái)建立起能夠代表公眾權(quán)利的常設(shè)機(jī)構(gòu)，針對(duì)政府的項(xiàng)目提出自己的參考意見(jiàn)，并為公眾提供相關(guān)信息去實(shí)質(zhì)上實(shí)現(xiàn)公眾參與。

參考文獻(xiàn)：

[1]鄭衛(wèi).我國(guó)鄰避設(shè)施規(guī)劃公眾參與困境研究——以北京六里屯垃圾焚燒發(fā)電廠規(guī)劃為例[J].城市規(guī)劃，2013，37（8）.

[2]蔡定劍.公眾參與 風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的制度建設(shè)[M].北京：法律出版社，2009：5.

[3]郭建，孫慧蓮.城市規(guī)劃中公共參與的法學(xué)思考[J].城市規(guī)劃，2004（1）.

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