■/田利民 楊蓓蓓

一、陜西省地方政府債券基本情況

（一）債務(wù)整體規(guī)模快速增長(zhǎng)

2015年，陜西省共發(fā)行地方政府債券1260億元，其中，新增債務(wù)220億元，置換原有政府債務(wù)1040億元。2016年陜西省共發(fā)行地方政府債券2031.02億元，同比長(zhǎng)61.19%，其中，新增債341億元、同比增長(zhǎng)55%，置換債1690.02億元，同比增長(zhǎng)62.50%。

（二）償債能力有一定保障

目前，地方政府債務(wù)進(jìn)入償債高峰期。據(jù)測(cè)算，2019年是未來(lái)幾年地方政府還債高峰年度，以2016年相應(yīng)收入作為還款來(lái)源估算，對(duì)于2019年到期的各類型債務(wù)，一般債券（用一般預(yù)算收入償還）本息覆蓋率為4.11倍、專項(xiàng)債券（以國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入為還款來(lái)源）本息覆蓋率為1.07倍、專項(xiàng)債券（以車輛通行費(fèi)為還款來(lái)源）本息覆蓋率為81.78倍。從目前情況看，陜西省地方政府債券償債來(lái)源穩(wěn)定，能夠覆蓋每年還本付息金額，償債能力有一定保障。

（三）債券轉(zhuǎn)貸市縣比例較高

2015年，陜西省共發(fā)行地方政府債券1260億元，其中有86.90%的資金轉(zhuǎn)貸到市縣級(jí)；2016年陜西省共發(fā)行地方政府債券2031.02億元，其中有75.92%的資金轉(zhuǎn)貸到市縣級(jí)，這部分資金成為支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的重要源泉。

二、地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理工作存在的問(wèn)題

（一）地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理工作未形成制度保障

2015年，陜西省政府獲得財(cái)政部批準(zhǔn)允許“自發(fā)自償”地方政府債券。經(jīng)過(guò)兩年的運(yùn)行，債券發(fā)行工作由省財(cái)政廳嚴(yán)格按照財(cái)政部限額管理，風(fēng)險(xiǎn)管理信息依賴中債資信評(píng)估有限責(zé)任公司在債券發(fā)行前對(duì)當(dāng)期債券進(jìn)行的信用評(píng)級(jí)。但是，地方政府和財(cái)政部門并未形成專門的地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理體系，使得債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和預(yù)警缺乏有效的制度保障。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)方法有待統(tǒng)一和完善

一是缺乏統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)，政府部門執(zhí)行層面、學(xué)術(shù)領(lǐng)域等多方面按照不同的角度建立的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系容易出現(xiàn)交叉、重復(fù)甚至是矛盾；二是當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀對(duì)于債務(wù)整體只著眼于發(fā)債總規(guī)模，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理著眼于單期債務(wù)，沒(méi)有根據(jù)債務(wù)發(fā)行整體判斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有根據(jù)不同類型債務(wù)設(shè)立專門的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別指標(biāo)，也沒(méi)有根據(jù)債務(wù)資金的實(shí)際使用人——各個(gè)地市財(cái)政主體進(jìn)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別；三是當(dāng)前的風(fēng)險(xiǎn)管理基本只考慮了地方政府債券本身，并未將地方政府債券發(fā)行與宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境相聯(lián)系，并提出與債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理密切相關(guān)的其他經(jīng)濟(jì)因素的科學(xué)評(píng)價(jià)分析方法。

（三）科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理思維還未形成

目前，我國(guó)上級(jí)財(cái)政與下級(jí)財(cái)政形成親密的“父子關(guān)系”，因此在地方政府債務(wù)面臨債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)的特殊背景下，中央政府會(huì)通過(guò)轉(zhuǎn)移支付體制對(duì)地方政府進(jìn)行補(bǔ)助。由于這種“依賴性”或者說(shuō)是“債務(wù)的可轉(zhuǎn)移性”的長(zhǎng)期存在，在當(dāng)前地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的重視程度偏低，科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理思維還未形成。

三、陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建

（一）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)的選取

按照承債能力指標(biāo)、償債能力指標(biāo)和外部環(huán)境指標(biāo)進(jìn)行分類對(duì)比，選取負(fù)債率、新增債務(wù)率、債務(wù)依存度等8個(gè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，構(gòu)建陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系（見(jiàn)表1）。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)實(shí)證分析——基于2015年度陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)情況

從地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)原則出發(fā)，選擇模糊綜合評(píng)價(jià)中的因子分析法①因子分析法是研究如何以最少的信息丟失將眾多原有變量壓縮成少數(shù)幾個(gè)因子，并使因子具有一定命名解釋性的多元統(tǒng)計(jì)分析方法。目的在于用最少的因子去概括和解釋大量的觀測(cè)事實(shí)。和問(wèn)卷調(diào)查法相結(jié)合的方式來(lái)建立“陜西省地方政府債風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系”模型，定量評(píng)價(jià)陜西省及各地市地方政府債券的風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別。

1.各地市風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)（見(jiàn)表2）

2.風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)臨界值的確定

由于不同的預(yù)警指標(biāo)有不同的性質(zhì)，與地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)的相關(guān)性也不同，在確定地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)體系后，需要對(duì)不同風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)下單一指標(biāo)的臨界值進(jìn)行確定。

表1 陜西省地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其說(shuō)明

表2 2015年度陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)

本文采用調(diào)查問(wèn)卷的形式，對(duì)地方政府債務(wù)涉及的各個(gè)指標(biāo)發(fā)生償債危機(jī)或者流動(dòng)性危機(jī)的概率進(jìn)行了實(shí)證分析，問(wèn)卷的內(nèi)容包括專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)的識(shí)別、對(duì)各個(gè)指標(biāo)發(fā)生償債危機(jī)或者流動(dòng)性危機(jī)的概率的認(rèn)識(shí)、對(duì)特點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)因素評(píng)級(jí)的看法。為保證評(píng)價(jià)效果，本文向財(cái)政部門、商業(yè)銀行等部門等方面的專家或者地方政府債券業(yè)務(wù)參與者進(jìn)行了調(diào)查。在問(wèn)卷調(diào)查基礎(chǔ)上，綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，確定風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)臨界值（見(jiàn)表3）。

3.模型的建立

運(yùn)用SPSS軟件對(duì)表3各指標(biāo)數(shù)據(jù)進(jìn)行因子分析，計(jì)算出KMO①KMO檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量是用于比較變量間簡(jiǎn)單相關(guān)系數(shù)和偏相關(guān)系數(shù)的指標(biāo)，是評(píng)價(jià)因子分析模型效果的一項(xiàng)度量標(biāo)準(zhǔn)，KMO值在0.8以上表示變量較適合做因子分析。值為0.8237，反映模型擬合程度較好，本模型選取的8項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)能夠很好的代表陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)情況。

其中，模型對(duì)各個(gè)風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)解釋情況見(jiàn)表4。

根據(jù)因子分析原理，如果若干個(gè)因子可累計(jì)的貢獻(xiàn)率達(dá)到85%以上，則意味著這些因子可以最大限度地保留原始指標(biāo)的信息。從表4可以看出，前三個(gè)因子的特征值之和占總方差的90.95%，說(shuō)明這三個(gè)因子能夠?qū)λ酗L(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)信息做充分的概括。因此在本模型中設(shè)定公共因子數(shù)量為三個(gè)，分別為F1、F2、F3。

表3 各指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間表

表4 解釋的總方差表

4.風(fēng)險(xiǎn)的計(jì)算

將表3中各個(gè)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)臨界值帶入三個(gè)公共因子的得分函數(shù)中，然后匯總得到因子總得分F，得到公共因子得分匯總表（見(jiàn)表5）。

通過(guò)實(shí)證分析，2015年度陜西省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以劃分為：F值在（-∞，0.1086）區(qū)間代表無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.1086，0.1103）區(qū)間代表低風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.1103，0.8296）代表中度風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.8296，∞）代表高風(fēng)險(xiǎn)。

5.實(shí)證結(jié)論

2015年度，陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)整體可控；債券轉(zhuǎn)貸各地市財(cái)政主體后，處于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、漢中、延安、榆林、楊凌，處于中度風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有安康、商洛，處于高風(fēng)險(xiǎn)的是西咸新區(qū)。

表5 各因子總得分匯總表

（三）2016年度陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)

將2016年度陜西省地方政府債券及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的承債能力、償債能力和外部環(huán)境指標(biāo)納入模型，實(shí)證分析得出：2016年陜西省地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)間可以劃分為：F值在（-∞，0.1016）區(qū)間代表無(wú)風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.1016，0.2084）區(qū)間代表低風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.2084，0.8096）代表中度風(fēng)險(xiǎn)，F(xiàn)值在（0.8096，∞）代表高風(fēng)險(xiǎn)。

以上結(jié)果表明，2016年度陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)整體可控；債券轉(zhuǎn)貸各地市財(cái)政主體后，處于無(wú)風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有西安、寶雞、咸陽(yáng)、渭南、漢中、安康、商洛、延安、榆林，處于中度風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)的有楊凌，處于高風(fēng)險(xiǎn)的是西咸新區(qū)。

四、強(qiáng)化陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理的政策建議

（一）完善地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理制度，建立健全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)組織管理制度

科學(xué)有效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系離不開組織保障、責(zé)權(quán)劃分、相關(guān)利益方協(xié)調(diào)等制度性安排。地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理首先需要完善其風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)組織管理體系?；趯W(xué)術(shù)界對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)管理方面的研究成果，建議建立交叉型的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)組織體系：由地方政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，由債券發(fā)行的具體負(fù)責(zé)部門——財(cái)政部門牽頭和歸口管理，協(xié)調(diào)債券各個(gè)利益主體，如發(fā)改委、國(guó)土部門、交通運(yùn)輸部門、審計(jì)部門、人民銀行、銀監(jiān)部門、監(jiān)察部門、各參與購(gòu)買債券的商業(yè)銀行等緊密配合，定期對(duì)地方政府債券進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)，由牽頭部門匯總債券風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)論，再由地方政府具體組織實(shí)施化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

（二）轉(zhuǎn)變地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理思維，改革政府工作考核評(píng)價(jià)制度

逐漸改變單純以地區(qū)生產(chǎn)總值增長(zhǎng)作為政績(jī)考核依據(jù)的局面，將地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、逾期情況等領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)地方政府債務(wù)指標(biāo)納入考核體系，全面考評(píng)地方政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，逐步引導(dǎo)各級(jí)地方政府正確處理保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的平衡關(guān)系，盡快破除“現(xiàn)任舉債不還債”、“新官不理舊事”等亂象，切實(shí)做到離任審計(jì)，終身負(fù)責(zé)。

（三）強(qiáng)化地方政府債券風(fēng)控機(jī)制建設(shè)，提升債務(wù)管理水平

建立一套科學(xué)的、各個(gè)利益方達(dá)成共識(shí)的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)管理機(jī)制，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，甄別確定能準(zhǔn)確、合理、全面反映陜西省地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)、便于獲得相關(guān)數(shù)據(jù)的、并能夠綜合體現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指標(biāo)體系，對(duì)地方政府債務(wù)逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)、全程監(jiān)控，以有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）完善信息公開制度，促進(jìn)債券發(fā)行及存續(xù)期內(nèi)各級(jí)政府信息披露

一是探索建立適合本地區(qū)的政府債務(wù)信息披露機(jī)制，明確披露責(zé)任、規(guī)范披露內(nèi)容、時(shí)間和渠道，定期公開本地政府債務(wù)的種類、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、期限、層級(jí)、債權(quán)人等信息，及時(shí)向社會(huì)披露地方政府債券發(fā)行主體及其綜合財(cái)力、資產(chǎn)負(fù)債等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，給監(jiān)管部門、社會(huì)和市場(chǎng)傳遞全面、真實(shí)的信息；二是地方政府發(fā)債應(yīng)當(dāng)公布近期財(cái)政收支表、資產(chǎn)負(fù)債表，披露或有負(fù)債信息，提供對(duì)本地經(jīng)濟(jì)、財(cái)政收入、財(cái)政支出、債務(wù)水平和償債能力等預(yù)測(cè)情況。

（五）推動(dòng)地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)管理，建立基于風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)結(jié)論的風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制

建議出臺(tái)“地方政府債券風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案”（以下簡(jiǎn)稱“預(yù)案”），在“預(yù)案”的指導(dǎo)下，明確各級(jí)政府全面掌握本地區(qū)資產(chǎn)、負(fù)債、還本付息、財(cái)政運(yùn)行等基本情況，在統(tǒng)一的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)體系測(cè)算下，準(zhǔn)確評(píng)估各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，持續(xù)跟蹤風(fēng)險(xiǎn)變化，排查風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。按照風(fēng)險(xiǎn)類型進(jìn)行分類處置，對(duì)于低風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，應(yīng)當(dāng)持續(xù)密切跟蹤；對(duì)于中度風(fēng)險(xiǎn)債務(wù)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，及時(shí)介入債務(wù)管理；對(duì)于高度風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案。以快速響應(yīng)、分類管理、協(xié)同聯(lián)動(dòng)、穩(wěn)妥處置為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的處置原則，應(yīng)對(duì)區(qū)域性財(cái)政、金融風(fēng)險(xiǎn)，防止系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的觸發(fā)，當(dāng)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)事件后，適時(shí)啟動(dòng)責(zé)任追究機(jī)制。

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