■/劉家慶 焦 巖 何 眉

一、引言

競爭滲透在人類活動的方方面面，是動力和效率的源泉。作為研究人類經(jīng)濟活動規(guī)律的經(jīng)濟學(xué)，競爭理念自然也深入骨髓，并隨著歷史發(fā)展和社會經(jīng)濟條件的變化，映射到經(jīng)濟理論漫長而曲折的演變過程上。

經(jīng)濟學(xué)中的競爭理論發(fā)軔于古典經(jīng)濟學(xué)，亞當(dāng)·斯密最先提出了古典自由競爭理論，包括“經(jīng)濟人”假設(shè)、競爭機制“看不見的手”以及自然秩序三項主要內(nèi)容，這一理論成為經(jīng)濟學(xué)競爭理論的基礎(chǔ)。其后圍繞市場均衡和價格而形成了完全競爭理論、壟斷競爭理論等等。進入20世紀(jì)中葉，競爭理論由靜態(tài)角度來分析問題的古典競爭理論過渡到以動態(tài)角度來分析問題的現(xiàn)代競爭理論。熊彼特提出了產(chǎn)品和生產(chǎn)方法的不斷創(chuàng)新是資本主義競爭實質(zhì)的觀點，克拉克建立了有效競爭理論，提出競爭是由“個別企業(yè)創(chuàng)新→取得優(yōu)先利潤→其他企業(yè)模仿追隨→利潤平均化→再創(chuàng)新”構(gòu)成的一個無止境的動態(tài)過程。其后又發(fā)展出了芝加哥學(xué)派的競爭理論、新奧地利學(xué)派的競爭理論、新制度經(jīng)濟學(xué)派的交易費用理論等等。以上這些理論立足于國家宏觀調(diào)控和微觀企業(yè)發(fā)展，更關(guān)注于政府調(diào)控政策、市場作用發(fā)揮、政府市場邊界的界定以及企業(yè)競爭力的提高。之后競爭理論研究的范圍進一步拓展，內(nèi)容更趨向于具體化，“競爭優(yōu)勢”和“競爭力”等概念成為熱門話題，競爭力研究也從宏觀層面的國家競爭力、中觀層面的區(qū)域競爭力和產(chǎn)業(yè)競爭力一直到延伸到微觀層面的企業(yè)競爭力和產(chǎn)品競爭力。

國內(nèi)競爭力研究從上世紀(jì)末逐漸成為了熱點，除了學(xué)習(xí)借鑒國外研究成果外，在改革發(fā)展實踐的激發(fā)促進下，對國際競爭力、區(qū)域競爭力等應(yīng)用性研究有了長足進步。特別是隨著西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起、長江三角洲、泛珠江三角洲、環(huán)渤海經(jīng)濟圈以及各級政府發(fā)展規(guī)劃等區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的實施，倒逼區(qū)域競爭力研究迅速發(fā)展起來，一批根植于實踐的研究成果應(yīng)運而生。其中，全國經(jīng)濟綜合競爭力研究中心開展的省域經(jīng)濟綜合競爭力研究已經(jīng)形成了較為完整的體系，并產(chǎn)生了廣泛的影響，一些市縣級的經(jīng)濟綜合競爭力研究也方興未艾，如甘肅已連續(xù)10年每年推出一本基于縣域經(jīng)濟綜合競爭力研究的縣域發(fā)展報告。同時，分行業(yè)的競爭力研究也逐漸增多，涉及教育科技文化、商貿(mào)流通、建筑房地產(chǎn)等領(lǐng)域。作為國家治理基礎(chǔ)和重要支柱的財政，對經(jīng)濟社會發(fā)展起著不可替代的促進作用，其競爭力也是經(jīng)濟綜合競爭力的重要組成部分，是判斷區(qū)域財政實力及其保障社會穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展能力的一項綜合性指標(biāo)。但有關(guān)財政競爭力的研究并沒有得到應(yīng)有重視，從己有的相關(guān)文獻來看，國內(nèi)外關(guān)于財政競爭力的專門研究較少，往往包含在經(jīng)濟綜合競爭力研究之中，更多的是針對財政收支單一指標(biāo)進行評價，關(guān)于財政競爭力的評價還沒有明確的界定，沒有系統(tǒng)的量化指標(biāo)。探索并界定財政競爭力的內(nèi)涵和外延、構(gòu)建一個科學(xué)完整評價指標(biāo)體系成為一個亟待解決的問題。

近年來，隨著區(qū)域競爭力研究的深入開展，研究的對象范圍由國家、省區(qū)、城市延伸至縣，研究成果更加精準(zhǔn)和實用。財政競爭力的研究也應(yīng)借助這一勢頭，加快研究步伐以縮小差距彌補不足。而選擇縣域作為開展財政競爭力研究的切入點正當(dāng)其時，這是基于以下考慮。一是縣域經(jīng)濟是區(qū)域發(fā)展的基石，其地位和作用得到了越來越多的關(guān)注和認(rèn)可。改革開放以來全國各地社會經(jīng)濟發(fā)展都取得了翻天覆地變化，但東西差距、城鄉(xiāng)差距不僅沒有縮小反而越拉越大，其主要原因之一是縣域經(jīng)濟發(fā)展不平衡，欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣域經(jīng)濟總量不足又缺乏內(nèi)生動力，難以支撐起城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，難以為農(nóng)民群眾提供有效的脫貧致富門路，發(fā)展上越來越陷入被動。政府必須在發(fā)展戰(zhàn)略、政策引導(dǎo)、項目支撐、資金投入等方面強力干預(yù)，才能使縣域經(jīng)濟調(diào)頻改道，擺脫低效發(fā)展路徑而踏上快車道。2017年5月召開的甘肅省第十三次黨代會就明確提出了大力發(fā)展縣域經(jīng)濟的要求。在這一現(xiàn)實背景下，以縣域為基本單元來研究財政競爭力，才能從火熱的改革發(fā)展實踐中提煉出真知灼見，更好地解釋縣域經(jīng)濟現(xiàn)象，更好地服務(wù)于實踐。二是財政涉及經(jīng)濟社會的方方面面，是縣域經(jīng)濟最綜合性的反映，財政數(shù)據(jù)也最真實可靠，可比性強，從縣域財政視角來研究縣域經(jīng)濟，有助于全面客觀地認(rèn)識縣情，明確差距和不足，既揭示財政問題，強化地方財政管理職能，又深刻反映經(jīng)濟本質(zhì)，指示縣域發(fā)展努力方向，為政府決策提供參考。三是將競爭力引入財政運行評價，以財政競爭力揭示縣域經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律及問題，這在國內(nèi)尚未有此研究，可填補這方面的空白，探索將財政競爭力指標(biāo)打造成縣域經(jīng)濟評價和判斷的標(biāo)示性、引導(dǎo)性指標(biāo)，對經(jīng)濟調(diào)控和競爭力理論有積極意義。因此，將財政競爭力這一理論熱點與推進縣域經(jīng)濟發(fā)展的實踐有機結(jié)合起來，實現(xiàn)理論與實踐的相互促進、共同發(fā)展，成為當(dāng)前財經(jīng)研究中一個亟待努力的方向。

二、甘肅縣域財政競爭力評價指標(biāo)體系構(gòu)建

經(jīng)濟領(lǐng)域的競爭，實質(zhì)是經(jīng)濟效率的比拼。遵循這一思路來定義，縣域財政競爭力的實質(zhì)是縣域財政收支效率及其由財政收支引致的經(jīng)濟社會運行和發(fā)展的效率。縣域財政競爭力不是單純的財政收支數(shù)量問題，而是延伸至地方經(jīng)濟社會的發(fā)展水平和總體管理效率。其中，財政收入能力對應(yīng)于縣域經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展水平及其地方財政管理體制；財政支出能力對應(yīng)于地方政府資源配置水平和政策偏好；財政支出績效則體現(xiàn)了地方政府行政管理水平?？梢姡h域財政競爭力的評價既涉及到財政收支的數(shù)量、質(zhì)量、結(jié)構(gòu)這類直接指標(biāo)，也涉及到經(jīng)濟社會、科技文化、教育衛(wèi)生等諸多影響因素，是一個多維度、多層次的系統(tǒng)工程，具有系統(tǒng)性、復(fù)雜性、動態(tài)性的特征。因此，對縣域財政競爭力的評價，不是選取單一指標(biāo)就能完成的，相反必須構(gòu)建一套兼顧科學(xué)性、客觀性、可比性和動態(tài)性的評價指標(biāo)體系作為支撐?？茖W(xué)性是指指標(biāo)體系在理論上要合理、邏輯上要嚴(yán)謹(jǐn)，能準(zhǔn)確反映出財政競爭力的自身特點和規(guī)律?？陀^性是指指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)以通用概念、可靠數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，遵循客觀規(guī)律，盡量避免主觀因素。可比性是指指標(biāo)的統(tǒng)計口徑應(yīng)一致，不同類型的數(shù)據(jù)要能進行轉(zhuǎn)化處理形成可以比較的分值。動態(tài)性是指指標(biāo)體系要能適應(yīng)經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，根據(jù)實際需要定期進行修訂和完善，保持指標(biāo)能及時和前瞻地反映經(jīng)濟現(xiàn)象。

（一）甘肅縣域財政競爭力評價指標(biāo)設(shè)置

財政運行表現(xiàn)形式不外乎收和支，評價財政競爭力的對象亦是收和支。因此，按照財政運行的自身特點，將縣域財政競爭力評價指標(biāo)設(shè)置為4個一級指標(biāo)，即：財政收入指標(biāo)，反映收入的總量和質(zhì)量；財政支出指標(biāo)，反映支出的總量和結(jié)構(gòu)；支出績效指標(biāo)，反映由財政支出引致的縣域經(jīng)濟社會發(fā)展成效；發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)，反映縣域財政收支的均衡性和未來的收支潛力。

財政收入指標(biāo)中包含收入總量和收入質(zhì)量2個二級指標(biāo)。收入總量指標(biāo)中設(shè)置了4個三級指標(biāo)，分別是反映縣域財政自身收入實際能力、增長趨勢和人均水平的一般公共預(yù)算收入指標(biāo)、一般公共預(yù)算收入增長率指標(biāo)和人均一般公共預(yù)算收入指標(biāo)；反映縣域財政接受上級轉(zhuǎn)移支付后實際收入水平的財政總收入指標(biāo)。收入質(zhì)量指標(biāo)中也設(shè)置了4個三級指標(biāo)，分別是反映縣域稅負(fù)水平高低的稅收收入占地區(qū)生產(chǎn)總值比重指標(biāo)，這是一個反向指標(biāo)，指標(biāo)值較低說明稅負(fù)水平較低，縣域增收和吸引投資的能力較強；反映縣域財政自身收入中稅收收入與非稅收入比例關(guān)系的稅收收入占一般公共預(yù)算收入比重指標(biāo)，因為稅收加非稅構(gòu)成了一般公共預(yù)算收入，所以只選其一來做代表，一般認(rèn)為稅收收入穩(wěn)定、合理，其占比越高說明收入質(zhì)量越好；反映縣域財政自給率的一般公共預(yù)算收入占財政總收入比重指標(biāo)；反映縣域財政自主安排程度的專項轉(zhuǎn)移支付占財政總收入比重指標(biāo)，這是一個反向指標(biāo)，指標(biāo)值越低說明縣域財政自主能力越強。

財政支出指標(biāo)中包含支出總量和支出結(jié)構(gòu)2個二級指標(biāo)。支出總量指標(biāo)中設(shè)置了3個三級指標(biāo)，分別是反映縣域財政支出實際能力、增長趨勢和人均水平的一般公共預(yù)算支出指標(biāo)、一般公共預(yù)算支出增長率指標(biāo)和人均一般公共預(yù)算支出指標(biāo)。支出結(jié)構(gòu)指標(biāo)中設(shè)置了5個三級指標(biāo)，有反映政府行政成本高低的一般公共服務(wù)支出占一般公共預(yù)算支出比重指標(biāo)，這是一個反向指標(biāo)，指標(biāo)值越低說明縣域行政成本越低，相對的管理效率較高；其余是選取了占總支出比例最高的4項支出（占總支出的6成以上），并以其增長率替代實際值，更好反映政府政策偏好和支出傾向，指標(biāo)分別是教育支出增長率、社會保障就業(yè)支出增長率、醫(yī)療衛(wèi)生支出增長率和農(nóng)林水事務(wù)支出增長率。

支出績效指標(biāo)中包含綜合效益和重點支出效益2個二級指標(biāo)。綜合效益指標(biāo)中設(shè)置了3個三級指標(biāo)，主要是反映財政投入對縣域經(jīng)濟總量和個人收入增長的促進作用，指標(biāo)分別是財政投入對經(jīng)濟增長的拉動、財政投入對城市居民收入的拉動和財政投入對農(nóng)村居民收入的拉動。重點支出效益指標(biāo)中設(shè)置了5個三級指標(biāo)，分別選取了教育、醫(yī)療、農(nóng)業(yè)這3個支出占比最高的項目和有代表性的交通（代表基礎(chǔ)建設(shè)水平）、科技（代表技術(shù)創(chuàng)新能力）支出進行評價。由于這些支出往往是一類支出，包含著眾多的子項目，而且部分子項目并未覆蓋全省，難以對全部子項目的支出與成果進行一對一評價，只能從每類支出中選擇有代表性的、數(shù)據(jù)可靠的、可比性強的成果進行比較，如以衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)來反映醫(yī)療衛(wèi)生支出的效益，以中學(xué)畢業(yè)生數(shù)來反映教育支出的效益。而支出占比較高的社保支出，由于子項目較多但沒有代表性強的項目，在指標(biāo)選取時予以剔除。

發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)中包含均衡性和持續(xù)性2個二級指標(biāo)。均衡性指標(biāo)中設(shè)置了3個三級指標(biāo)，分別是財政收支均衡性指標(biāo)、財政收支增長均衡性指標(biāo)和財政收入增長與經(jīng)濟增長均衡性指標(biāo)。持續(xù)性指標(biāo)中也設(shè)置了3個三級指標(biāo)，分別是反映縣域財政舉債能力的財政債務(wù)余額占財政債務(wù)限額比重指標(biāo)，反映縣域經(jīng)濟增長潛力的地區(qū)生產(chǎn)總值平均增長率指標(biāo)和固定資產(chǎn)投資總額平均增長率指標(biāo)。

這一體系打破了單一收支指標(biāo)模式，將財政收入、財政支出、支出績效、發(fā)展?jié)摿C合于一體，構(gòu)建了包括4個一級指標(biāo)、8個二級指標(biāo)和30個三級指標(biāo)的完整體系（見表1）。

（二）甘肅縣域財政競爭力評價指標(biāo)權(quán)重

在指標(biāo)權(quán)重確定時，課題組將各指標(biāo)重要性和與財政的內(nèi)在關(guān)聯(lián)度進行定性分析，并在此基礎(chǔ)上結(jié)合德爾菲專家調(diào)查法對各個指標(biāo)權(quán)重進行調(diào)整和修正，對有數(shù)據(jù)支持的指標(biāo)進行定量計算分配，力求做到科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，使評價結(jié)果更具說服力。

表1 甘肅省縣域財政競爭力評價指標(biāo)體系

甘肅縣域財政競爭力評價指標(biāo)總權(quán)重為100，按照4個一級指標(biāo)的相對重要性進行分配。由于甘肅是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，財政自給率低，財政支出管理的重要性更為突出。因此，支出方面占到50的權(quán)重（包括財政支出和支出績效兩個指標(biāo)各占25的權(quán)重）；按照現(xiàn)實能力強于潛在能力的邏輯，賦予財政收入指標(biāo)30的權(quán)重，發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)20的權(quán)重。各一級指標(biāo)再將自己的權(quán)重分配到二級指標(biāo)，二級指標(biāo)再分配到三級指標(biāo)，構(gòu)成完整的權(quán)重體系。

（三）甘肅縣域財政競爭力評價方法和評價標(biāo)準(zhǔn)

1.評價方法。由于縣域財政競爭力評價指標(biāo)眾多，而且性質(zhì)存在很大差別，首先需要對指標(biāo)數(shù)據(jù)進行無量綱化處理，使各指標(biāo)數(shù)據(jù)形成無差異的標(biāo)準(zhǔn)化數(shù)據(jù)；在指標(biāo)權(quán)重賦值的基礎(chǔ)上，套用各項三級指標(biāo)公式，形成三級指標(biāo)分值，然后層層遞推，最終確定各個縣（區(qū)、市）財政競爭力評價總分值。

（1）用極值法對指標(biāo)數(shù)據(jù)進行標(biāo)準(zhǔn)化處理。采用的極值法的數(shù)學(xué)模型為：

xij表示第i個指標(biāo)第j項基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的實際值；

Mj=表示第i個指標(biāo)所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中的最大值；

mj=表示第i個指標(biāo)所有基礎(chǔ)數(shù)據(jù)中的最小值。

上式為正向指標(biāo)公式，如為反向指標(biāo)，公式變?yōu)椋?/p>

值的特點是，即：最大值為1，最小值為0。

（2）計算三級指標(biāo)得分。標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)據(jù)乘以各三級指標(biāo)權(quán)重，得到各縣（區(qū)、市）三級指標(biāo)評價得分。

（3）計算總得分。將二級指標(biāo)所屬三級指標(biāo)評價得分匯總得到二級指標(biāo)評價得分，以此類推，得到各縣（區(qū)、市）財政競爭力評價總得分。

（4）根據(jù)各縣（區(qū)、市）總得分進行排名，排名越靠前，說明財政競爭力越強。并根據(jù)各級指標(biāo)評價結(jié)果，對各縣（區(qū)、市）財政競爭的優(yōu)劣勢因素進行比較分析。

2.評價標(biāo)準(zhǔn)。按照縣域財政競爭力總得分進行分段，從高到低劃分5個層次，即：明顯優(yōu)勢、一般優(yōu)勢、中勢、一般劣勢、絕對劣勢。分段是在總得分最高值與最低值的差算術(shù)平均后，結(jié)合統(tǒng)計聚類方法進行小幅調(diào)整（判斷的方法是相鄰的兩個數(shù)據(jù)變化的幅度顯著大于前面的變化范圍）。

三、甘肅縣域財政競爭力評價結(jié)果

甘肅有86個縣（市、區(qū)）和1個不含縣的地級市嘉峪關(guān)市，課題組將已經(jīng)具有較高城市化水平的市轄區(qū)排除在評價范圍外，包括蘭州市5區(qū)（城關(guān)區(qū)、七里河區(qū)、西固區(qū)、安寧區(qū)、紅古區(qū)）、金昌市1區(qū)（金川區(qū)）、白銀市2區(qū)（白銀區(qū)、平川區(qū)）、天水市1區(qū)（秦州區(qū)）及嘉峪關(guān)市，對其余的77個縣（市、區(qū)）進行縣域財政競爭力評價。按照縣域財政競爭力評價方法，經(jīng)過對甘肅省77個縣（市、區(qū)）2015年度數(shù)據(jù)處理、計算和匯總，得到總體評價結(jié)果（見表2）。

按照縣域財政競爭力評價標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定辦法，總得分大于51分為明顯優(yōu)勢，小于51分、大于44為一般優(yōu)勢，小于44分、大于38分為中勢，小于38分、大于31分為一般劣勢，小于31分為絕對劣勢，據(jù)此得到2015年甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況（見表3）。

從2015年甘肅縣域財政競爭力總得分情況看，整體得分不高，平均只有39.89分，處于中勢偏下水平；而各縣之間的差距較大，最高的涼州區(qū)為57.36分，最低的瑪曲縣為24.86分，兩者相差1.3倍，說明有更多的縣是向財政競爭力的低端聚攏。甘肅縣域財政競爭力整體而言呈現(xiàn)出較低水平上的較大不均衡性特征。

從甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況看，明顯優(yōu)勢5個，一般優(yōu)勢13個，中勢30個，一般劣勢20個，絕對劣勢9個。其中財政競爭力相對較好的18個縣（具有明顯優(yōu)勢和一般優(yōu)勢），除麥積區(qū)、甘谷縣、靖遠(yuǎn)縣、隴西縣，其余均為市（州）所在地和河西及蘭州市周邊地區(qū)；財政競爭力絕對劣勢的9個縣，均在甘南州和隴南市?？梢钥闯?，甘肅縣域財政競爭力水平分布與行政區(qū)域分布緊密相關(guān)。

表2 甘肅縣域財政競爭力評價結(jié)果（2015年）

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)甘肅省2015年財政決算資料計算。

表3 甘肅縣域財政競爭力水平歸類情況（2015年）

四、甘肅縣域財政競爭力基本特征分析

縣域財政競爭力排位是由財政收入、支出、績效和發(fā)展?jié)摿@些因素直接決定的，實質(zhì)上反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展趨勢等綜合能力和水平，并表現(xiàn)出一定的變化規(guī)律和特征，這為研究和提升縣域財政競爭力提供了方向。

（一）縣域財政競爭力是多種因素綜合作用的展現(xiàn)，客觀反映了各縣財政經(jīng)濟發(fā)展能力和水平

課題組評價的2015年甘肅縣域財政競爭力前十名（涼州區(qū)、肅州區(qū)、敦煌市、甘州區(qū)、西峰區(qū)、榆中縣、崆峒區(qū)、麥積區(qū)、安定區(qū)、玉門市）與甘肅省社科院發(fā)布的“甘肅藍(lán)皮書·縣域”中依據(jù)宏觀經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施、社會保障、公共服務(wù)、生活環(huán)境、社會結(jié)構(gòu)、科學(xué)教育等八類指標(biāo)評價的2015年甘肅縣域綜合競爭力十強縣（涼州區(qū)、西峰區(qū)、甘州區(qū)、肅州區(qū)、臨夏市、崆峒區(qū)、麥積區(qū)、敦煌市、肅北縣、玉門市）高度重合。除重合的八個縣（市、區(qū)）外，綜合競爭力十強縣中的臨夏市財政競爭力排14位、肅北縣排57位，臨夏市的兩個評價結(jié)果可視為基本一致，而肅北縣兩個評價結(jié)果出入很大，究其原因主要是財政競爭力評價中使用了較多的總量指標(biāo)和單位支出績效指標(biāo)，肅北縣面積很大（轄區(qū)為6.67萬平方公里）、人口過少（2015年常住人口1.52萬人）導(dǎo)致總量指標(biāo)和績效指標(biāo)偏低，拉低了綜合排名，但這一位次與我們對肅北縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平的一般感性認(rèn)識更為接近。另一方面，課題組在縣域財政競爭力評價中使用了較多的增量變動指標(biāo)，對縣域財政經(jīng)濟當(dāng)期變化更為敏感。如：華亭縣在2012年甘肅縣域綜合競爭力排名中位列第7，2015年下降到第21位；而在2015年甘肅縣域財政競爭力排名中只列第44位。后者位次更符合華亭縣GDP從2012年連續(xù)三年負(fù)增長（華亭縣2015年GDP僅為2012年的55.33%）的結(jié)果?？梢?，縣域財政競爭力排名與縣域綜合競爭力排名同樣都是眾多客觀指標(biāo)綜合作用的結(jié)果，而前者更傾向于反映縣域財政經(jīng)濟實力、增長水平和管理績效，對財政經(jīng)濟發(fā)展的評價更為直接和敏感。同時，也揭示了縣域財政競爭力既是經(jīng)濟基礎(chǔ)和總量的競爭，也是增長速度、平均水平、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和效益的綜合競爭，是顯性優(yōu)勢和潛在優(yōu)勢的綜合反映?？h域要提升財政競爭力，需要在大力發(fā)展經(jīng)濟的硬基礎(chǔ)上，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)和方式，提升財政支出績效，促使經(jīng)濟社會各方面協(xié)調(diào)發(fā)展、全面提升。

（二）財政收入能力是縣域財政競爭力的基礎(chǔ)，并在縣域間呈現(xiàn)明顯分化特征

從財政收入指標(biāo)看，各縣（市、區(qū)）財政收入得分與總排名基本上是同方向變化，都聚集在排名趨勢線上，具有很強的正相關(guān)關(guān)系，表明財政收入能力是縣域財政競爭力的基礎(chǔ)。財政競爭力具有明顯優(yōu)勢的5個縣（市、區(qū)）的財政收入指標(biāo)平均得分為17.24分，一般優(yōu)勢的13個縣（市、區(qū)）為13.85分，中勢的30個縣（市、區(qū)）為12.04分，一般劣勢的20個縣（市、區(qū)）為10.39分，絕對劣勢的9個縣（市、區(qū)）為7.38分，最高與最低者相差1.34倍，呈現(xiàn)出與競爭力歸類相符的明顯分化特征。進一步分析財政收入的兩個二級指標(biāo)：收入總量和收入結(jié)構(gòu)，可以發(fā)現(xiàn)收入總量指標(biāo)均值為3.89分，最高的涼州區(qū)11.5分與最低的瑪曲縣1.17分，兩者相差8.8倍；收入結(jié)構(gòu)指標(biāo)均值為7.82分，最高的肅州區(qū)11.07分與最低的瑪曲縣4.31分，兩者相差1.57倍。說明收入總量指標(biāo)是引致財政收入指標(biāo)差異的主要因素，亦是縣域財政競爭力的標(biāo)志性指標(biāo)?？梢哉f，沒有經(jīng)濟整體發(fā)展，就沒有財政收入總量的提高，財政也就不會有較高的競爭力。因此，要穩(wěn)步提升縣域財政競爭力，必須以擴大經(jīng)濟總量、提升經(jīng)濟發(fā)展水平為基礎(chǔ)，必須緊緊抓住財政收入這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（三）財政支出能力呈現(xiàn)出低水平上的相對均衡特征

從財政支出指標(biāo)看，各縣（市、區(qū)）得分與競爭力排名相關(guān)性不高，如排名第二三位的肅州區(qū)和敦煌市得分為8.74分和8.88分，而排名墊底的兩當(dāng)縣和瑪曲縣得分為9分和11.11分；同時，各縣（市、區(qū)）得分的離散程度在各項指標(biāo)中是最低的（標(biāo)準(zhǔn)差為1.62、變異系數(shù)為0.16，數(shù)值越小說明離散度越?。?，表明在財政支出能力上各縣（市、區(qū)）差距較小，均衡性較強。究其原因，一是甘肅縣域財政是典型的“吃飯財政”，自給率很低（2015年僅有17.2%），財政支出大部分依靠上級轉(zhuǎn)移支付，而轉(zhuǎn)移支付數(shù)額基本是按照因素法測算的，更多地考慮了各地的均衡性，因此很大程度上掩蓋了各地自身的差異性。二是上級轉(zhuǎn)移支付指定用途的較多，也促使了各地財政支出結(jié)構(gòu)的趨同性。三是甘肅多年來大力推行的縣級基本財力保障機制，有效提升了貧困縣區(qū)的財政支出水平，縮小了各地的差距。整體而言甘肅縣域財政支出能力呈現(xiàn)出低水平上的相對均衡特征。

（四）財政支出績效水平差異大，并與地域和人口因素高度相關(guān)

從支出績效指標(biāo)看，各縣（市、區(qū)）中得分最高的肅州區(qū)為20.71分，最低的碌曲縣為1.32分，兩者相差19.39分，是各項指標(biāo)中差距最大的；其標(biāo)準(zhǔn)差也達(dá)到3.85，離散度大大高于其他各項指標(biāo)，說明支出績效水平存在很大差異。從地域分布來看，經(jīng)濟基礎(chǔ)較好的蘭州和河西地區(qū)各縣（市、區(qū)）支出績效平均得分為11.58分，而屬貧困地區(qū)的臨夏州、甘南州、隴南市各縣（市、區(qū)）平均得分為5.29分，表明財政投入產(chǎn)出效率是以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展水平為依托的，基礎(chǔ)越好，效率越高，基礎(chǔ)越差，效率越低。從人口分布來看，常住人口超過50萬的9個縣（涼州區(qū)、甘谷縣、麥積區(qū)、武都區(qū)、會寧縣、秦安縣、崆峒區(qū)、甘州區(qū)、臨洮縣）支出績效平均得分為12.68分，常住人口30萬至50萬的20個縣支出績效平均得分為10.09分，常住人口10萬至30萬的39個縣支出績效平均得分為7.67分，常住人口10萬以下的9個縣（合作市、夏河縣、瑪曲縣、迭部縣、兩當(dāng)縣、碌曲縣、肅南縣、肅北縣、阿克塞縣）支出績效平均得分為3.2分，表明財政投入產(chǎn)出效率是與人口集聚程度高度正相關(guān)，集聚程度越高，效率越高，人口越分散，效率越低。

（五）財政發(fā)展?jié)摿Φ木庑愿?，得分與縣域歸類相關(guān)性低，高低分分布比較分散

從發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)看，各縣（市、區(qū)）得分的標(biāo)準(zhǔn)差為1.81、變異系數(shù)為0.21，表明離散程度較低，均衡性較強。其中，持續(xù)性指標(biāo)蘭州和河西地區(qū)各縣（市、區(qū)）平均得分為5.37分，而臨夏州、甘南州、隴南市各縣（市、區(qū)）平均得分為5.21分，是各項指標(biāo)中地域性差異最小的。排名第一和第七的涼州區(qū)、崆峒區(qū)發(fā)展?jié)摿χ笜?biāo)分別為8.74分和7.44分，均低于均值（8.8分），而排名倒數(shù)第三、第七、第八的迭部縣、夏河縣、臨潭縣分別達(dá)到了9.18分、9.05分和9.7分，表明發(fā)展?jié)摿εc縣域歸類相關(guān)性較低，不同歸類中都有明顯的強弱勢之分。究其原因，一是甘肅縣域財政自給率很低，各縣（市、區(qū)）在現(xiàn)有經(jīng)濟基礎(chǔ)上對財力挖掘比較充分，稅收收入變動幅度比較小，而上級轉(zhuǎn)移支付均衡性強，因此在財政收支的協(xié)調(diào)性上各地有趨同現(xiàn)象，但仍然是在低層次上的均衡，整體水平不高。二是甘肅近年來持續(xù)加大對“兩州一市”等貧困地區(qū)的扶持力度，貧困縣經(jīng)濟整體增速較快；同時實施的鐵路、公路及災(zāi)后重建等重大工程涉及的縣域，由于大量投資而拉動了其經(jīng)濟和財政的高速增長，形成了發(fā)展?jié)摿υ诘赜蚝蜌w類分布上的差異化、分散化。

五、提升縣域財政競爭力的基本路徑和對策

研究縣域財政競爭力的目的是為了更好地反映和解釋縣域財政經(jīng)濟情況，探尋提升縣域財政競爭力的路徑和對策。通過對甘肅縣域財政的評價和分析，課題組認(rèn)為提升縣域財政競爭力，既要緊扣經(jīng)濟發(fā)展這一基礎(chǔ)，又要把握好財政的特點，現(xiàn)階段應(yīng)從以下方面著力推進。

（一）理順體制機制與自我發(fā)展相結(jié)合，著力提升縣域財政收入競爭力

財政收入的基礎(chǔ)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平，但同時也受到財稅體制的較大影響。因此，提升縣域財政收入能力，應(yīng)當(dāng)在立足自身發(fā)展的基礎(chǔ)上，不斷深化財稅體制改革，理順體制機制，實行有利于縣域發(fā)展的財稅制度和政策。

1.加強頂層設(shè)計，完善地方稅體系，賦予縣域可靠合理的主體稅種。1994年實行的分稅制財政管理體制，迅速提高了財政收入占GDP比重和中央財政收入占整個財政收入的比重，增強了中央宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，并在中央和以省級為代表的地方政府之間劃分了稅種和收入，初步建立起了地方稅體系。但這僅是在中央和省級之間劃分了稅種和收入，省以下體制在分稅制上沒有取得實質(zhì)性的進展，地方稅體系稅種數(shù)量眾多、收入比重偏低、缺乏主體稅種的局面長期沒有改觀。同時，地方各層級之間稅源結(jié)構(gòu)趨同，對增值稅、企業(yè)所得稅、營業(yè)稅的依賴程度很高。一方面不利于地方財政的穩(wěn)定，各級政府之間稅收競爭明顯，越到基層博弈地位越弱，財力越顯不足；另一方面，地方政府的財力更依賴于經(jīng)濟總量（尤其是投資）而非經(jīng)濟質(zhì)量，由此加劇了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的不合理。2016年5月“營改增”全面推行后，現(xiàn)有其它稅種難以彌補取消營業(yè)稅后留下的地方稅收缺口，地方稅主體稅種缺失問題更加凸顯。因此，提升縣域財政收入能力，首先是要確立和培育自身的主體稅種，擺脫目前地方各級政府間稅源結(jié)構(gòu)趨同，并與GDP高度關(guān)聯(lián)的地方財力格局，從制度層面完善地方稅收入分配體系，建立科學(xué)合理、穩(wěn)定增長的稅收機制，為地方政府（特別是作為基層的縣域）提供有保障、可持續(xù)的稅收收入。而我國稅收立法權(quán)屬于中央，地方政府僅有部分稅率稅額調(diào)整權(quán)、實施細(xì)則制定權(quán)、稅種減免稅權(quán)。因此，地方稅體系的重構(gòu)只能由中央承擔(dān)。課題組認(rèn)為中央在加強地方稅頂層設(shè)計時應(yīng)突出兩點，一是分步培育地方主體稅種，構(gòu)建以消費稅、環(huán)境保護稅、資源稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅為主體的地方稅體系，但這是一個漸進的過程，短期內(nèi)應(yīng)以優(yōu)化資源稅、擇機開征環(huán)境保護稅和房地產(chǎn)稅為突破口。二是賦予地方政府適當(dāng)?shù)亩愓芾頇?quán)限，允許地方政府有一定的稅目和稅率的調(diào)整權(quán)，以充分發(fā)揮地方政府籌集收入、調(diào)控經(jīng)濟、調(diào)節(jié)分配的職能作用。

2.以促進縣域財力均等化為目標(biāo)，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度。通過完善地方稅體系來提升縣域財政收入能力是一個長期過程，而完善轉(zhuǎn)移支付制度則能在短期內(nèi)見效。分稅制實施以來，中央轉(zhuǎn)移支付力度逐年增大，但省域間財力差距縮小的進程緩慢，部分地區(qū)之間絕對收入差距還在拉大。而經(jīng)濟欠發(fā)達(dá)的省份內(nèi)部差距也非常大，據(jù)馬海濤、任致偉（2017）計算，甘肅、青海、內(nèi)蒙古等西部省份的縣域間財力均等化程度2009至2013年一直位于全國后五名，而甘肅2011年至2013年一直位于最后一名。這說明現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度在促進地區(qū)間財力均衡方面效果不理想，亟待完善和提高，需要有針對性的增加均等化效應(yīng)更強的一般性轉(zhuǎn)移支付。雖然保障縣級政府基本財力、實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的主要責(zé)任在省級政府，但不能僅僅依靠省級政府，需要中央與地方協(xié)同配合，需要中央來調(diào)節(jié)省與省之間的不平衡，使省級有能力去調(diào)節(jié)縣域的不平衡。一是加快推進中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，使轉(zhuǎn)移支付與事權(quán)和支出責(zé)任相匹配，要以基本公共服務(wù)均等化為標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮成本、效率等因素，保證縣域具備提供基本公共服務(wù)的必要財力。二是優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，項目過多導(dǎo)致資金分散，影響了轉(zhuǎn)移支付均等作用的發(fā)揮。需要進一步增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，降低專項轉(zhuǎn)移支付所占比重，取消體制性補助等老體制補助，將其并入一般性轉(zhuǎn)移支付。同時，歸并調(diào)整專項轉(zhuǎn)移支付，以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，減少專項轉(zhuǎn)移支付項目，確定支出重點。三是改進轉(zhuǎn)移支付資金分配方法。科學(xué)設(shè)置分配因素，構(gòu)建包含收入能力、支出需求和成本因素的轉(zhuǎn)移支付分配公式，提高資金分配的規(guī)范化和透明度，改進資金分配效率，促進財力和基本公共服務(wù)均等化。

3.以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機，大力推進縣域經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，夯實縣域財源基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展水平對財政收入起著基礎(chǔ)性的約束作用。解決欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財政競爭力落后狀況，其根本途徑就是要通過發(fā)展縣域經(jīng)濟，依靠經(jīng)濟增長來增加財政收入，促進經(jīng)濟社會全面發(fā)展。而甘肅縣域經(jīng)濟面臨著以農(nóng)業(yè)為主，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理；特色產(chǎn)業(yè)小而散，產(chǎn)業(yè)化水平低；農(nóng)產(chǎn)品供求失衡，農(nóng)民增收乏力；城鄉(xiāng)差距大，輻射帶動能力弱，產(chǎn)業(yè)聚集程度低；民營經(jīng)濟發(fā)育滯后，中小微企業(yè)發(fā)展難等嚴(yán)峻問題。這些問題是長期積累的結(jié)果，既是因又是果，并在一定程度上固化了甘肅縣域經(jīng)濟發(fā)展路徑和競爭能力，導(dǎo)致與發(fā)達(dá)地區(qū)差距不斷擴大，如果沒有重大發(fā)展機遇，落后狀況將很難有所突破。因此，甘肅縣域要破解發(fā)展難題，就要緊緊抓住這一輪供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的契機，大力推進縣域經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整，開拓發(fā)展新路徑，完成好縣域經(jīng)濟做大規(guī)模和轉(zhuǎn)型升級的雙重任務(wù)。甘肅省第十三次黨代會提出，“大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，堅持因地制宜，突出規(guī)劃先行、創(chuàng)新驅(qū)動、產(chǎn)業(yè)支撐、要素集中、全鏈推動，打造一批特色鮮明、輻射范圍廣、發(fā)展?jié)摿Υ蟮漠a(chǎn)業(yè)集群，壯大縣域經(jīng)濟總量，提升發(fā)展質(zhì)量，努力走出一條城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、產(chǎn)城融合、各具特色的富民強縣之路?！边@為今后一個時期如何加快甘肅縣域經(jīng)濟發(fā)展指明了大方向。首先，要著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。降低一次產(chǎn)業(yè)比例，重在逐步減少直接從事種養(yǎng)殖的農(nóng)業(yè)人口，通過落實農(nóng)村土地“三權(quán)分置”、加快土地流轉(zhuǎn)，促進農(nóng)業(yè)向規(guī)?；⒓s化、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，提升農(nóng)業(yè)種植的效率和盈利能力。擴大二三次產(chǎn)業(yè)比例，重在利用“雙創(chuàng)”、“互聯(lián)網(wǎng)+”等政策紅利，把當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)品規(guī)?；?、標(biāo)準(zhǔn)化、品牌化，提高附加值、延伸產(chǎn)業(yè)鏈；重在探索新業(yè)態(tài)、創(chuàng)造新商機，搭上現(xiàn)代服務(wù)業(yè)崛起的順風(fēng)船。其次，要著力推進三產(chǎn)融合發(fā)展。三大產(chǎn)業(yè)之間的界限已經(jīng)越來越模糊，漸次式發(fā)展已不符合時代趨勢。發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)、推進農(nóng)村一二三融合發(fā)展，是農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革的重要內(nèi)容，是培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的亮點。要通過財政、金融、產(chǎn)業(yè)、土地、科技、“雙創(chuàng)”等政策，著力發(fā)展農(nóng)村休閑旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)、電子商務(wù)、精深加工、產(chǎn)加銷一體化等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進三產(chǎn)深度融合，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的全環(huán)節(jié)升級、全鏈條增值。第三，要著力推進產(chǎn)業(yè)集聚。園區(qū)是縣域產(chǎn)業(yè)集聚的重要載體，但很多縣域園區(qū)多而散、小而弱，在很大程度上制約了縣域經(jīng)濟發(fā)展。要對已有的工業(yè)、物流等園區(qū)積極完善各項配套服務(wù)措施，緊抓產(chǎn)業(yè)鏈延伸、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，靈活采取以商招商、產(chǎn)業(yè)鏈招商、承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、重點企業(yè)招商、資源招商等多種模式，充實園區(qū)入駐企業(yè)，解決有園無企的窘境，打造縣域產(chǎn)業(yè)集聚的高地。同時，抓住政策機遇推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園、農(nóng)業(yè)科技園、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園等農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)，打造符合當(dāng)?shù)貙嶋H的特色農(nóng)業(yè)集聚區(qū)，聚集現(xiàn)代生產(chǎn)要素，發(fā)揮科技集成、研發(fā)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)融合、創(chuàng)業(yè)平臺、人才聚集、核心輻射等功能，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)、示范、服務(wù)等相互融合，打造現(xiàn)代農(nóng)業(yè)創(chuàng)新高地，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。

（二）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)與創(chuàng)新支出方式相結(jié)合，著力提升財政支出競爭力

地方經(jīng)濟發(fā)展水平和財稅體制基本上決定了縣域財政收入能力，對于縣域而言，除了爭取支持中央支持外，在收入既定的前提下用好有限的財政資金，花出效益、花出水平顯得更為重要，也更能體現(xiàn)出地方政府的執(zhí)政能力。

1.調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，有效保障重點領(lǐng)域支出。一是繼續(xù)壓縮一般性支出，嚴(yán)格控制“三公”經(jīng)費。近年來在財稅改革和反腐高壓共同作用下，地方政府一般性支出得到有效控制，“三公”經(jīng)費不斷壓減，這方面可挖掘的潛力已有限，今后重點應(yīng)放在嚴(yán)格控制財政供養(yǎng)人口增長和防止“三公”經(jīng)費變相反彈上，降低行政運行成本。二是圍繞基本公共服務(wù)均等化，著力改善民生。甘肅縣域基本公共服務(wù)水平低、欠賬大，需要持續(xù)加大投入力度來完善機制、補齊短板，使廣大群眾平等地享受基本福祉。一方面要科學(xué)合理地安排扶貧、農(nóng)業(yè)、教育、社保、醫(yī)療等關(guān)系群眾切身利益的支出。另一方面，要堅持有限政府的思維，不脫離當(dāng)?shù)貙嶋H盲目提標(biāo)擴圍，不超出地方財力可能做出過高承諾，防止縣域政府寅吃卯糧、收支失衡。三是圍繞經(jīng)濟社會運行面臨的重大問題，優(yōu)先保障重點領(lǐng)域支出。甘肅縣域要切實做好“保工資、保運轉(zhuǎn)、保民生”工作，優(yōu)先保障中央和省上統(tǒng)一出臺的支出政策落實，全力支持精準(zhǔn)扶貧、落實“三去一降一補”、推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、積極支持大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新、制造業(yè)改造升級等重大任務(wù)，維護經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展。

2.整合資金發(fā)揮合力。由于條塊分割的制度性因素還沒有完全破除，實際管理中各部門各自為戰(zhàn)、職權(quán)交叉同時存在，越到下級造成的影響越大，縣域財政資金“碎片化”等問題比較突出，影響了資金的使用效益，急需通過頂層設(shè)計，從源頭上予以解決。2016年，中央開展了貧困縣統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金試點工作，2017年擴展到全部國家貧困縣，對于納入整合范圍的各項中央財政涉農(nóng)資金一律采取“切塊下達(dá)”，不得指定具體項目或提出與脫貧攻堅無關(guān)的任務(wù)要求。這打破了部門條塊分割格局，得以按照扶貧規(guī)劃統(tǒng)籌安排項目、統(tǒng)一使用資金，促進了扶貧資金效益的最大化。各地在其他領(lǐng)域也有積極探索，如山東從2017年起，將來自不同渠道的13項社會救助資金統(tǒng)一整合為社會福利救助資金，形成社會福利救助合力。這表明國家已開始著手解決財政資金“碎片化”、分配權(quán)和自主使用權(quán)脫節(jié)的問題，財政資金整合使用的政策空間將會進一步擴大?？h域政府不僅要做好財政涉農(nóng)資金的整合工作，還應(yīng)結(jié)合自身發(fā)展規(guī)劃、項目建設(shè)等積極探索相關(guān)領(lǐng)域的財政資金整合，有效增強財政調(diào)控能力和資金使用精準(zhǔn)度，促進縣域經(jīng)濟社會健康發(fā)展。

3.創(chuàng)新財政投入方式。在縣域財政收入既定的前提下，通過創(chuàng)新投入方式，發(fā)揮財政資金的引導(dǎo)撬動作用是提高財政支出效率的重要途徑?？h域要抓住重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，既要重適度投入，更要重績效、重監(jiān)管。更多采取股權(quán)投資引導(dǎo)基金、競爭性分配、事后補助、以獎代補、貸款貼息、保費補償、風(fēng)險補償、融資擔(dān)保、購買服務(wù)等方式，有效發(fā)揮引導(dǎo)放大作用，支持創(chuàng)新驅(qū)動、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域發(fā)展。在縣域積極推進PPP模式的運用，充分發(fā)揮PPP示范項目的樣板和標(biāo)桿作用，吸引社會資本加大對交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施等重點項目的投入，實現(xiàn)公眾、企業(yè)和政府合作共贏。

（三）協(xié)調(diào)長短期利益與強化軟硬件環(huán)境相結(jié)合，著力提升縣域財政經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力

甘肅縣域經(jīng)濟社會發(fā)展水平整體較低，彌補欠賬和加快發(fā)展的任務(wù)重，亟待解決的問題多，在財力有限的情況下往往面臨著長期目標(biāo)和短期利益取舍的兩難選擇?？h域政府既不能為短期利益而放棄長遠(yuǎn)目標(biāo)，也不能因為僅僅考慮到長期目標(biāo)而不考慮短期利益。因此，必須統(tǒng)籌兼顧，一手抓“短平快”項目，解決當(dāng)期增長的問題；一手抓基礎(chǔ)建設(shè)、環(huán)境優(yōu)化，解決持續(xù)發(fā)展、長遠(yuǎn)發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展的問題。

1.努力補齊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)短板。甘肅縣域交通設(shè)施不足是首要問題，突出表現(xiàn)在縣域運輸通道和區(qū)際交通骨干網(wǎng)絡(luò)不完善，對外交通不暢。要加快綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與交通干線、交通樞紐城市的連接。同時，加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展，進一步推進城市燃?xì)狻⒐?、給排水、通訊等各類管網(wǎng)與道路建設(shè)，加大城鄉(xiāng)生活污水、生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)力度。加快城鄉(xiāng)信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，全面提高城鄉(xiāng)信息化水平。結(jié)合脫貧攻堅，大力推進農(nóng)村安全飲水、危房改造、易地搬遷和電網(wǎng)改造升級等工程，全面改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件。

2.高度重視“放管服”改革，打造投資創(chuàng)業(yè)高地。產(chǎn)業(yè)和資源的雙逆向流動是甘肅縣域面臨的嚴(yán)峻形勢。作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)的縣域要把本地資源留下來，把域外的人才、資本、技術(shù)、信息等要素吸引過來，必然要有特別舉措，但是依靠出臺優(yōu)惠政策來招商引資和引進人才絕非落后地區(qū)的長項。優(yōu)惠政策的實質(zhì)是降低企業(yè)稅費、水電、用地等成本，而目前國家大力推進的“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革，實質(zhì)也是降低企業(yè)的制度性成本（包括企業(yè)的營商環(huán)境、審批環(huán)節(jié)、政府廉潔程度、外部交易成本等“隱形負(fù)擔(dān)”）。在當(dāng)前國家清理各地稅費優(yōu)惠亂象、打造統(tǒng)一公平市場環(huán)境的形勢下，后者更有前途。因此，甘肅縣域要在“放管服”上下功夫，為大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新清障，為經(jīng)濟發(fā)展持續(xù)釋放活力?！胺拧钡姆矫嬉獔猿滞酵七M。既要對上級權(quán)力調(diào)整下放進程及時跟進，對國家取消和下放管理權(quán)限的事項，做好承接落實；更要敢于向自己“開刀”，繼續(xù)削減各類行政審批事項，關(guān)鍵是在提高“含金量”上下功夫，把企業(yè)群眾意見集中、反映強烈的事項作為減權(quán)放權(quán)的重點，大力削減企業(yè)投資、資質(zhì)資格許可認(rèn)定等領(lǐng)域?qū)徟马?，把該放的?quán)力徹底放下去?！肮堋钡姆矫嬉⒅匦屎蛣?chuàng)新。既要加快建立責(zé)任明確、程序規(guī)范的監(jiān)管制度，主動接受社會監(jiān)督，擠壓權(quán)力尋租的空間；又要強化執(zhí)行，切實把監(jiān)管責(zé)任和措施落到實處，防止監(jiān)管“缺位”和管理“真空”。既要在體制機制上尋求突破，又要善于利用新技術(shù)創(chuàng)新監(jiān)管方式，積極運用大數(shù)據(jù)、云計算等信息化手段，整合已有的部門信息，建立信息歸集共享機制，提高市場監(jiān)管效能。同時，要讓政府權(quán)力在陽光下運行，促進公平競爭。“服”的方面要突出真誠和便捷。首先加快推進政府職能轉(zhuǎn)變，以服務(wù)者角色替代管理者角色，真正減少政府對市場的干預(yù)，降低企業(yè)運行成本，促進提高企業(yè)的活力和創(chuàng)新能力。其次加強對企業(yè)和個人全生命周期服務(wù)的研究，找準(zhǔn)服務(wù)對象真正的需求，提升服務(wù)效率，增強民眾的獲得感。第三，優(yōu)化服務(wù)方式，不斷改進服務(wù)舉措，優(yōu)化服務(wù)流程，盡最大努力提供高效、便捷和人性化的服務(wù)。縣域要抓好政務(wù)服務(wù)中心這個平臺，加快構(gòu)建“一站式”服務(wù)體系，推進政務(wù)服務(wù)的協(xié)同化、便捷化和智能化，切實解決傳統(tǒng)管理環(huán)節(jié)多、材料多、往返多等現(xiàn)實問題，讓更多的企業(yè)群眾分享高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

3.加快推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。當(dāng)前縣域仍處于新型城鎮(zhèn)化快速發(fā)展區(qū)間，在城鎮(zhèn)布局、產(chǎn)業(yè)培育、人口集聚等方面有充分的拓展空間，貧困地區(qū)縣域要充分利用新型城鎮(zhèn)化這個載體和平臺，將基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)體系、經(jīng)濟總量等硬實力推上一個臺階。要樹立全局觀，將城鎮(zhèn)化建設(shè)放在統(tǒng)領(lǐng)縣域經(jīng)濟發(fā)展的全局，與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新農(nóng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與培育、人口集聚與就業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)布局與擴圍、城市功能發(fā)揮與管理水平提升、基本公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展以及生態(tài)保護等諸多問題，系統(tǒng)聯(lián)接，整體謀劃，互為助力，相互促進。要圍繞就業(yè)與創(chuàng)新，完善和重構(gòu)縣域產(chǎn)業(yè)體系。要有效破解體制機制障礙，著力提升城市規(guī)劃建設(shè)和管理水平，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進程、共同分享現(xiàn)代化成果。通過加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)轉(zhuǎn)移大量農(nóng)村人口，在國土空間、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)培育、人力資源等方面為縣域的持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造條件。

4.積極踐行綠色發(fā)展理念。隨著新發(fā)展理念的樹立和推行，縣域可持續(xù)發(fā)展競爭力的核心將會更加集中于綠色發(fā)展和資源環(huán)境保護上。一個地區(qū)擁有生態(tài)資源優(yōu)勢，就意味著更有發(fā)展前途和發(fā)展后勁。而推進縣域綠色發(fā)展，是一場從思維方式、生產(chǎn)和生活方式到結(jié)構(gòu)調(diào)整、增長動力和發(fā)展方式的深刻變革，短期內(nèi)會有不適和陣痛，甚至付出經(jīng)濟下滑的代價。但從長期來看，越早樹立、適應(yīng)和踐行綠色發(fā)展理念越主動越受益。縣域首先要適應(yīng)形勢、轉(zhuǎn)變發(fā)展觀，弘揚當(dāng)前生態(tài)文明主流價值觀，厚植綠色發(fā)展新風(fēng)尚。其次要推進綠色轉(zhuǎn)型。充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)保的引導(dǎo)作用和倒逼機制，積極淘汰落后產(chǎn)能，加快傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)，促進縣域形成新型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式和消費模式。三是要建立健全綠色制度。要嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境保護法和大氣、水、土壤污染防治等各類法規(guī)政策，下大力解決群眾最關(guān)心和反映最強烈的生態(tài)環(huán)境問題，改善和提高環(huán)境質(zhì)量。同時，結(jié)合縣域特點，制定生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)評價考核辦法，強化黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境和資源保護職責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究，發(fā)揮生態(tài)文明制度的政績導(dǎo)向作用。

5.積極穩(wěn)妥防控地方政府債務(wù)。新預(yù)算法實施后，地方政府面臨的融資環(huán)境發(fā)生了深刻變化，之前粗放式的政府債務(wù)擴張被制止。2014年10月國務(wù)院出臺《關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確了建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理機制，作為地方政府舉債通道的政府融資平臺公司職能被剝離，地方政府也不能提供擔(dān)?；螂[性擔(dān)保。2015年12月財政部出臺《關(guān)于對地方政府債務(wù)實行限額管理的實施意見》，對地方政府債務(wù)余額實行限額管理。同時，中央加大了問責(zé)追責(zé)和查處力度。在這一形勢下，縣域政府基本不會出現(xiàn)直接違規(guī)舉債，但防控地方債務(wù)依然任重道遠(yuǎn)?，F(xiàn)階段，縣域政府應(yīng)抓好以下方面。一是控制好債務(wù)規(guī)模。加強對債務(wù)的預(yù)算管理，既要量力而行，債務(wù)規(guī)模與縣域經(jīng)濟發(fā)展、財政收支、還債能力、可用財力相適應(yīng)，又要在債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌使用好增量債務(wù)，讓有限的資源發(fā)揮最大效益。二是統(tǒng)籌處理好存量債務(wù)。對有市場收益的債務(wù)，應(yīng)加大改革措施，盤活資產(chǎn)，增強收益能力和償債能力。對銀行貸款積極申請債務(wù)置換，降低債務(wù)的利率負(fù)擔(dān)，優(yōu)化債務(wù)期限和結(jié)構(gòu)。三是建立債務(wù)風(fēng)險預(yù)警機制。按照債務(wù)類別測算債務(wù)率、新增債率、償債率、逾期率等指標(biāo)，對債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)、使用和安全情況進行動態(tài)監(jiān)測，對高風(fēng)險的債務(wù)進行風(fēng)險預(yù)警，并建立償債準(zhǔn)備金，對高風(fēng)險債務(wù)制定應(yīng)急處置預(yù)案。四是防范新的隱形債務(wù)。近兩年地方政府隱形債務(wù)最值得關(guān)注的是PPP和政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金的異化，在一些地方有變相融資的趨勢，為此今年以來中央多部門已出臺政策進行封堵。縣域政府應(yīng)警惕和克制這些違規(guī)行為，嚴(yán)格按照中央要求，徹底切割與融資平臺公司關(guān)聯(lián)，嚴(yán)禁違規(guī)擔(dān)保，不得以任何方式向社會資本方承諾回購?fù)顿Y本金、承擔(dān)投資本金損失、承諾最低收益，以及不得對有限合伙基金等附加額外條款變相舉債，有效防控隱形債務(wù)風(fēng)險。

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