楊志勇

(中國社會(huì)科學(xué)院 財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院， 北京 100028)

十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求建立現(xiàn)代財(cái)政制度。深化稅制改革是其中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。稅制改革的內(nèi)容豐富，幾乎涵蓋每一個(gè)稅種，而且還涉及新稅種。新稅種的出現(xiàn)、舊稅種的變革，都離不開稅收決策。探尋稅收決策的規(guī)律，可以更清晰地理解稅制改革，為稅制改革提供必要的支持，促進(jìn)現(xiàn)代稅收制度的建設(shè)。

稅收政策是公共政策的組成部分。公共政策的推行必須建立在分歧的消除和共識的取得之上。公共政策視角的稅制改革研究很有必要。筆者之前已有一定的探索[1-3]。更深入的稅收決策研究需要深入稅收政策選擇內(nèi)部。影響稅收決策的因素很多，本文將聚焦信息視角，探究信息影響稅收決策的過程。信息是決策的基礎(chǔ)，稅收決策的分歧多與信息有關(guān)。不同的信息量對稅收決策有不同的影響。信息包括兩個(gè)方面：一是稅收理論信息；二是稅收收入數(shù)據(jù)信息。不同的稅收理論信息，意味著人們對稅收有不同的認(rèn)識。分析問題的不同出發(fā)點(diǎn)，會(huì)讓人們對稅收問題的分析采取不同的方法……信息對稅收決策的影響問題，實(shí)際上也是一個(gè)知識如何影響稅制改革的問題。汪丁丁[4-5]研究了知識與制度變遷的關(guān)系。本文擬在此基礎(chǔ)之上，以“營改增”、個(gè)人所得稅和房地產(chǎn)稅改革為例，剖析信息與稅收決策之間的關(guān)系，以期為未來稅收決策和稅制改革提供參考。稅制改革的順利進(jìn)行與新知識傳統(tǒng)的形成有著千絲萬縷的關(guān)系。一旦隨著信息的傳播并被接受，新的知識傳統(tǒng)就會(huì)形成，一些本來看似很難的稅收決策也可能順利進(jìn)行。

一、信息的充分性對“營改增”決策的影響

(一)“營改增”的收入信息不充分性對改革決策的影響

2012年，“營改增”試點(diǎn)從上海起步；2016年5月1日，“營改增”開始全面試點(diǎn)，營業(yè)稅逐步退出中國稅制舞臺?！盃I改增”的最終目標(biāo)是建立現(xiàn)代增值稅制度。相關(guān)各方對“營改增”具體方案之影響的信息掌握程度不同，試點(diǎn)才有必要。在上海試點(diǎn)之前，“營改增”受到了國稅和地稅部門分工因素的影響，受到地方政府擔(dān)心收入下滑因素的影響。這些因素直接影響了試點(diǎn)的啟動(dòng)。上海擁有國地稅合一的得天獨(dú)厚的條件，國地稅分工合作問題不存在，而有了先行先試的機(jī)會(huì)。既然是試點(diǎn)，那么試點(diǎn)中發(fā)現(xiàn)問題并對問題提出應(yīng)對方案就是非常正常的事。營業(yè)稅是地方政府最重要的稅種，為地方政府提供了重要的收入。增值稅取代營業(yè)稅會(huì)有什么樣的影響，雖然試點(diǎn)之前有各種各樣的方案影響測試，但“營改增”影響面大，改革影響的不確定性因素仍然存在。試點(diǎn)可以提供更充分的信息，為稅收決策提供參考。

“營改增”之后對地方稅收收入的影響究竟有多大？“營改增”之后，新增增值稅收入能否充分彌補(bǔ)原先的營業(yè)稅收入？這里需要較準(zhǔn)確的稅收收入信息預(yù)測。營業(yè)稅與增值稅收入預(yù)測有很大的不同。營業(yè)稅收入與營業(yè)額的多少與稅率有關(guān)。增值稅收入預(yù)測不僅需要銷售環(huán)節(jié)的銷項(xiàng)稅額，這與以營業(yè)額為基礎(chǔ)計(jì)算的營業(yè)稅應(yīng)納稅額有可比性。但是，增值稅應(yīng)納稅額還和進(jìn)項(xiàng)稅額有關(guān)。當(dāng)期進(jìn)項(xiàng)稅額直接影響當(dāng)期應(yīng)納稅額。營業(yè)稅與增值稅收入的比較，從一個(gè)營業(yè)周期來測算才更準(zhǔn)確。但是，對于地方政府來說，既需要考慮中長期的稅收收入的需要，也不能不重視短期稅收收入。“營改增”之后，企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額在整個(gè)營業(yè)周期內(nèi)如何分布，直接影響不同時(shí)期地方的稅收收入。不同企業(yè)進(jìn)項(xiàng)稅額分布從總體上有無規(guī)律可循？不同企業(yè)會(huì)不會(huì)在同一個(gè)時(shí)期同時(shí)增加進(jìn)項(xiàng)稅額呢？這是一個(gè)必須考慮的問題，因?yàn)橥瑫r(shí)增加就可能在這一時(shí)期導(dǎo)致增值稅收入大幅度下降。

(二)“營改增”的稅負(fù)影響信息對改革決策的影響

2012年，“營改增”試點(diǎn)直接定位為減稅改革。這與1998年積極財(cái)政政策實(shí)施，“結(jié)構(gòu)性減稅”方案提出之后，稅收有減有增，而社會(huì)對減稅效果如何存在爭議?！盃I改增”試點(diǎn)一開始就定位為“減稅”改革，與宏觀經(jīng)濟(jì)政策有更直接的聯(lián)系。在試點(diǎn)中，稅負(fù)問題一直備受關(guān)注。試點(diǎn)最初強(qiáng)調(diào)企業(yè)稅負(fù)不增加，后來轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)行業(yè)稅負(fù)不提高。試點(diǎn)之后，增值稅新設(shè)11%和6%兩檔稅率，就是“營改增”減稅的體現(xiàn)。稅負(fù)是否上升的另一面是企業(yè)應(yīng)納稅額多少的問題。營業(yè)稅征管力度通常不如增值稅，“營改增”之后企業(yè)實(shí)際稅負(fù)可能增加，稅負(fù)問題因此變得更加復(fù)雜。是糾纏于說不清的“稅負(fù)”，還是讓“營改增”擺脫稅負(fù)約束？如果只是為了減稅目標(biāo)，那么簡并稅率并進(jìn)一步降低增值稅稅率的減稅效果更明顯。稅收決策需掌握新稅率的實(shí)施可以減少多少稅收收入的信息才能作出。

“營改增”之后，不同企業(yè)所受到的影響不一樣。稅制改革對具體企業(yè)稅負(fù)的影響信息是分散的，全面收集并對信息加以判斷并不容易做到。這個(gè)問題在試點(diǎn)中就已經(jīng)暴露出來。不斷地解釋“營改增”試點(diǎn)與稅負(fù)關(guān)系，實(shí)際上在浪費(fèi)寶貴的稅收征管資源?！盃I改增”亟待換種思路。增值稅雖然是價(jià)外稅，在會(huì)計(jì)處理上也可以采取特殊的方式，但是這并不影響增值稅可能形成納稅人實(shí)際負(fù)擔(dān)的判斷。否則，企業(yè)就沒有理由抱怨增值稅稅負(fù)。有關(guān)方面以營業(yè)稅是價(jià)外稅所以不構(gòu)成企業(yè)負(fù)擔(dān)的解釋，也往往不能為社會(huì)所接受。顯然，建立現(xiàn)代增值稅制度需要普及稅負(fù)歸宿理論，讓稅收理論信息為更多人所了解，可以讓問題的討論有更多的共同出發(fā)點(diǎn)。

(三)理論信息對“營改增”決策的影響

從財(cái)務(wù)理論來看，企業(yè)除了關(guān)心稅負(fù)，更關(guān)注資本回報(bào)率。企業(yè)所直接繳納的稅收只是表明企業(yè)直接繳納的稅款的多少。如果企業(yè)能順利轉(zhuǎn)嫁稅負(fù)，那么對企業(yè)來說，稅負(fù)就不是什么問題。各行業(yè)稅負(fù)不一，但名義稅負(fù)更重的行業(yè)不見得就是經(jīng)營最困難的行業(yè)。因此，分行業(yè)來判斷稅負(fù)的輕重并選擇合適的稅收政策，反而不一定能夠?qū)崿F(xiàn)稅收決策的目標(biāo)。而且，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，行業(yè)間界限越來越模糊，讓行業(yè)稅負(fù)指標(biāo)變得只有一定的參考價(jià)值。按行業(yè)或按商品服務(wù)類型來設(shè)定增值稅稅率是否合適，也是一個(gè)問題。實(shí)際上，各行業(yè)對企業(yè)和投資者來說，更有意義的指標(biāo)是稅后資本回報(bào)率。只要資本回報(bào)率足夠高，投資就會(huì)持續(xù)。觀察名義稅負(fù)顯然不夠，具體稅制改革方案的設(shè)計(jì)應(yīng)更多地關(guān)注稅后資本回報(bào)率信息。這是一個(gè)遠(yuǎn)比名義稅負(fù)更有意義的參考指標(biāo)。

從稅收理論來看，“營改增”的目標(biāo)是最大限度地減少重復(fù)征稅，讓增值稅的中性作用得到更好地發(fā)揮。稅收理論信息有助于稅收決策。金融業(yè)增值稅制的選擇是現(xiàn)代增值稅制度的實(shí)施中遇到的一系列難題之一。試點(diǎn)所選擇的金融業(yè)增值稅制只是注意與營業(yè)稅制的稅負(fù)銜接，而不是基于對金融業(yè)務(wù)增值稅實(shí)質(zhì)的理解之上。這樣的選擇可以實(shí)現(xiàn)稅制的平穩(wěn)轉(zhuǎn)換，但這只應(yīng)該是試點(diǎn)時(shí)期或過渡期的暫時(shí)選擇，最終金融業(yè)增值稅制應(yīng)回到增值稅的實(shí)質(zhì)層面上來。金融業(yè)之于全社會(huì)，是中間行業(yè)；金融業(yè)務(wù)的增值額確定，并不容易。參考新西蘭等選擇現(xiàn)代型增值稅制國家的經(jīng)驗(yàn)，可能更有助于中國金融業(yè)的發(fā)展。

二、信息的充分性對個(gè)人所得稅改革決策的影響

(一)征管信息對個(gè)人所得稅改革決策的影響

個(gè)人所得稅改革旨在構(gòu)建綜合與分類相結(jié)合的稅制。這個(gè)目標(biāo)的提出已有多年。綜合所得稅制比分類所得稅制更能促進(jìn)社會(huì)公平，但是這離不開征管信息的獲取。稅收征管倘若不匹配，那么綜合所得稅制只會(huì)是空中樓閣。綜合與分類相結(jié)合降低了改革的難度，是經(jīng)過努力就可以實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但這同樣會(huì)對稅收征管提出更高的要求。

代扣代繳制度是個(gè)人所得稅征管的標(biāo)配，無論是分類所得稅制，還是綜合所得稅制，都是如此。分類所得稅制下，多數(shù)情況下，只要有付款人的代扣代繳就可以了*2007年開始要求對2006年個(gè)人自行納稅申報(bào)。這可以視為向綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制的預(yù)演。。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制，往往要求個(gè)人自行納稅申報(bào)。個(gè)人申報(bào)之后，稅務(wù)局就應(yīng)該有能力處理這些申報(bào)信息，并作出對應(yīng)的具體安排。代扣代繳只是就某一月或某一次應(yīng)納稅額進(jìn)行的。個(gè)人最終實(shí)際應(yīng)納稅額不僅要看收入總額，要看收入是如何形成的，還要看各種稅收優(yōu)惠條件是否適用。每個(gè)人的收入形成方式不同，滿足稅收優(yōu)惠的條件不一，同樣收入總額可能要繳納不同的稅額。稅務(wù)局根據(jù)個(gè)人申報(bào)信息，并參考其他信息，作出補(bǔ)稅、退稅或不補(bǔ)不退的決策。面對人數(shù)眾多的自然人納稅人，稅務(wù)局如何應(yīng)對是個(gè)難題。金稅三期工程完成之后，相當(dāng)多的信息收集工作可以自動(dòng)完成，但這并不意味著人工投入可以被完全替代。

(二)歷史信息對個(gè)人所得稅改革決策的影響

個(gè)人所得稅制度選擇不能不考慮稅收征管成本。綜合與分類相結(jié)合的改革，意味著稅務(wù)部門的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置需要改變?，F(xiàn)行的機(jī)構(gòu)設(shè)置主要面向企業(yè)和單位，還不能完全適應(yīng)自然人征稅的需要。但是機(jī)構(gòu)設(shè)置的變化還要與收益相匹配。2016年，個(gè)人所得稅收入占全國稅收總收入比例接近8%。盡管相對于既往，這個(gè)比例不低，但是收入規(guī)模還是難以支撐內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)根本性調(diào)整要求?；诂F(xiàn)實(shí)，綜合與分類的相結(jié)合只能在較小范圍內(nèi)進(jìn)行。從目前來看，條件相對比較成熟以及綜合迫切性較大的工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得應(yīng)該實(shí)行綜合征收。這里排除掉稿酬所得。理由是，不同種類所得的綜合征收需要考慮不同類型所得的稅負(fù)均衡情況。工資薪金所得實(shí)行從3%到45%的七級超額累進(jìn)稅率，勞務(wù)報(bào)酬所得實(shí)質(zhì)上實(shí)行的是20%、30%和40%的三級超額累進(jìn)稅率，稿酬所得實(shí)際適用的是14%的比例稅率。稿酬所得之所以實(shí)行14%的比例稅率，是因?yàn)橄硎芏愂諆?yōu)惠的結(jié)果。稿酬所得凝聚了大量腦力勞動(dòng)，有不少稿酬所得是“十年磨一劍”的結(jié)果，因此在原來適用的20%稅率的基礎(chǔ)之上減征30%。這體現(xiàn)了社會(huì)對作家和腦力勞動(dòng)者的尊重，也與客觀實(shí)際情況相吻合。只要了解當(dāng)年為什么稿酬所得要減征30%的歷史信息，就不會(huì)貿(mào)然地建議將稿酬所得與工資薪金所得、勞務(wù)報(bào)酬所得合并在一起按照統(tǒng)一的方法征稅，除非工資薪金所得和勞務(wù)報(bào)酬所得適用稅率能向稿酬所得看齊。顯然這個(gè)條件并不具備。個(gè)人所得稅收入中來自工資薪金所得的份額超過60%，稿酬所得微乎其微。如果再考慮到作家群體是社會(huì)上話語權(quán)較多的群體，那么這就更沒必要為了綜合而綜合。為了微乎其微的稿酬所得的統(tǒng)一課稅，而讓綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅改革進(jìn)程可能受到干擾，是得不償失的。

(三)理論信息與國際比較信息對個(gè)人所得稅改革決策的影響

稿酬所得所對應(yīng)的各種成本費(fèi)用可以得到充分的扣除之后，也是可以考慮將之納入綜合范圍的。關(guān)鍵是稅負(fù)在改革之后應(yīng)該大致均衡。綜合與分類相結(jié)合的個(gè)稅改革需要考慮各類成本費(fèi)用的扣除，特別是各種專項(xiàng)扣除。這是所得稅的本義。所得本來就應(yīng)該是收入扣除成本費(fèi)用后的余額，只有這樣，才能保證個(gè)人和家庭的簡單再生產(chǎn)。專項(xiàng)扣除是社會(huì)的呼聲。舉凡住房按揭貸款利息支出、贍養(yǎng)老人支出、撫養(yǎng)未成年人支出、大病醫(yī)療費(fèi)用支出、大筆教育費(fèi)用支出等等，都是個(gè)人(家庭)獲得收入所不可或缺的成本費(fèi)用支出。個(gè)稅綜合與分類相結(jié)合的改革不能不考慮這些支出的需要。但是，考慮到個(gè)稅收入規(guī)模有限，考慮到稅收征管的條件，再考慮到各類專項(xiàng)扣除的實(shí)際情況，專項(xiàng)扣除的實(shí)行只能選擇“統(tǒng)籌設(shè)計(jì)、分步實(shí)施”的路徑。住房價(jià)格與個(gè)人(家庭)收入水平的倍數(shù)早就處于不合理的狀態(tài)，這不僅對住房價(jià)格的穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，而且較高的貸款利息支出如果充分扣除，那么個(gè)人所得稅收入能收到幾何就可想而知。住房按揭貸款利息支出相對于其他專項(xiàng)扣除來說，信息相對容易獲取，但對稅收的財(cái)政原則構(gòu)成了嚴(yán)重的破壞，因此，即使實(shí)施，也只能采取分步走和部分扣除的做法。贍養(yǎng)老人支出需要更充分的家庭信息，當(dāng)下政府部門的家庭信息分散在不同部門，而且殘缺不全，信息交換機(jī)制已經(jīng)在建立，但這距離具體操作還有不小的距離。以家庭為單位課稅沒有必要，贍養(yǎng)老人的費(fèi)用支出可以通過關(guān)聯(lián)個(gè)人就可以得到解決，現(xiàn)實(shí)中只要做到不重復(fù)扣除就可以了。但是，這里還有一個(gè)老人是否是扣除的個(gè)人真正在贍養(yǎng)的為前題。無疑，這也需要甄別，否則不要贍養(yǎng)的老人也可能成為“稅收盾牌”。大筆醫(yī)療費(fèi)用和教育費(fèi)用支出都是屬于容易甄別的項(xiàng)目，但都會(huì)影響到個(gè)人所得稅收入，關(guān)鍵是收入水平的影響程度有多大的問題。有人擔(dān)心商業(yè)機(jī)構(gòu)亂開發(fā)票抵扣個(gè)稅，這種擔(dān)心沒有必要，因?yàn)樯虡I(yè)機(jī)構(gòu)開票就意味著其需要繳納對應(yīng)的稅額，而且相關(guān)的稅收征管機(jī)制也會(huì)發(fā)揮作用。總之，對專項(xiàng)扣除應(yīng)采取分步走的策略。在專項(xiàng)扣除到位之前，個(gè)稅的綜合與分類相結(jié)合的改革應(yīng)該實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)扣除和專項(xiàng)扣除相結(jié)合的方式。標(biāo)準(zhǔn)扣除額當(dāng)提高就要提高。現(xiàn)在工資薪金所得每月扣除3 500元的標(biāo)準(zhǔn)隨著物價(jià)的上漲和生活成本費(fèi)用的上升早已有進(jìn)一步提高的必要。

個(gè)稅功能定位特別重要。這方面既需要理論信息，也需要國際做法的相關(guān)信息。個(gè)稅的確能在收入再分配中發(fā)揮作用，但這會(huì)受制于國際稅收競爭。工資薪金所得45%的最高稅率對于中國吸引高端人才極為不利，應(yīng)該考慮大幅度降低最高稅率水平。收入分配目標(biāo)應(yīng)該更多地借用社會(huì)保障和公共服務(wù)，即不能將全部責(zé)任落在個(gè)稅身上，那只會(huì)成為個(gè)稅的不可承受的負(fù)擔(dān)。最優(yōu)稅收理論早已提供了個(gè)稅稅率設(shè)定的相關(guān)信息。倒“U”型的所得稅稅率曲線雖然不能實(shí)現(xiàn)，但是處于較高收入地位的個(gè)人也沒有必要適用懲罰性的高稅率，因?yàn)檫@只會(huì)降低個(gè)人的勞動(dòng)努力程度。為這提供注解的還有“拉弗曲線”——降低稅率可能增加政府收入。

只要充分地收集和處理個(gè)稅的理論信息、歷史信息、收入信息，那么適當(dāng)?shù)膫€(gè)人所得稅制的選擇就是可以預(yù)期的，個(gè)稅改革決策就可以建立在更加充分的信息基礎(chǔ)之上。

三、信息的不完全性對房地產(chǎn)稅改革決策的影響

(一)房地產(chǎn)稅改革的理論信息對改革決策的影響

房地產(chǎn)稅是爭議最大的一個(gè)信息，這在很大程度上是由于房地產(chǎn)稅理論信息分布不均所致。爭議影響了房地產(chǎn)稅改革共識的形成，直接影響房地產(chǎn)稅改革決策。

房地產(chǎn)稅改革的分歧，在很大程度上與稅收理論信息不夠普及有著密切關(guān)系。在房價(jià)高企的這些年里，房地產(chǎn)稅很容易被社會(huì)各界視為應(yīng)對房價(jià)上漲的利器。房價(jià)上漲的背后是地價(jià)上漲。在全國各大城市建筑安裝成本差距不大的情況下，為什么不同城市或者同一城市房價(jià)會(huì)有那么大的差距，就是明證。希望用房地產(chǎn)稅來降房價(jià)，多數(shù)情況下屬于緣木求魚。這里，房地產(chǎn)稅基本上是在扮演著“奢侈品稅”的角色，但是，在正常情況下，房地產(chǎn)稅并不能降房價(jià)。全世界多數(shù)國家有房地產(chǎn)稅，為什么在很長時(shí)間內(nèi)房價(jià)走勢都是向上的？想象中的房地產(chǎn)稅降房價(jià)，只會(huì)發(fā)生在房地產(chǎn)市場岌岌可危時(shí)，而且，這只是在房地產(chǎn)稅新引入時(shí)才可能見到。這種情況下，不用房地產(chǎn)稅，市場自身就可能崩盤，房地產(chǎn)稅只是起到壓死駱駝的“最后一根稻草”或“最后一捆稻草”的作用。房價(jià)下跌的預(yù)期因?yàn)榉康禺a(chǎn)的開征而加強(qiáng)。

在正常情況下，征收房地產(chǎn)稅不能真正地降房價(jià)。只要普及稅負(fù)歸宿的理論信息，社會(huì)各界就可以清楚地了解這一點(diǎn)。當(dāng)一個(gè)人對一套住房100萬元的價(jià)格感到不滿時(shí)，他或她希望政府對賣方課以重稅，假設(shè)是100%的所謂“暴利稅”，那么這時(shí)他或她還有希望以100萬元買到這套住房嗎？在賣方市場中，這基本上是做不到的。在一個(gè)二手房交易中連個(gè)人所得稅(很難轉(zhuǎn)嫁的直接稅)都可以轉(zhuǎn)嫁的賣方市場，靠房地產(chǎn)稅來降房價(jià)甚至有抱薪救火之嫌。在通常情況下，房地產(chǎn)稅稅率不可能太高，假定稅率為3%，只要一年房價(jià)能有10%的上漲幅度，那么持有房地產(chǎn)的各類成本就都能覆蓋。房地產(chǎn)市場需要建立健康發(fā)展的長效機(jī)制，但是，時(shí)下多種調(diào)控工具的混用，特別是政策工具之間銜接不夠，引發(fā)了其他問題*例如，鼓勵(lì)發(fā)展租房市場需要有充分的出租房，但是限購導(dǎo)致房源不足，結(jié)果是房租的快速上漲。。這值得反思，讓房地產(chǎn)稅與房地產(chǎn)市場健康發(fā)展聯(lián)系起來，需要的是建立有效的房地產(chǎn)稅制度，而不是任性地調(diào)控房地產(chǎn)市場。

(二)房地產(chǎn)稅是什么直接影響改革決策

房地產(chǎn)稅改革決策的分歧在很大程度上還與人們對房地產(chǎn)稅的認(rèn)識有關(guān)。人們對房地產(chǎn)稅開征時(shí)機(jī)的認(rèn)識分歧很大，有的認(rèn)為現(xiàn)在不具備條件，有的則認(rèn)為馬上就需要開征。沒有共識，就不會(huì)有以共識為基礎(chǔ)的稅收決策。主張不必馬上推出房地產(chǎn)稅的多數(shù)從社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)入手進(jìn)行分析。房地產(chǎn)稅開征可能帶來社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而轉(zhuǎn)化為國家治理風(fēng)險(xiǎn)。這樣，對于國家來說，房地產(chǎn)稅的相關(guān)決策就不能不謹(jǐn)慎。房地產(chǎn)稅改革中還存在一些似是而非的看法。例如，產(chǎn)權(quán)問題是困擾房地產(chǎn)稅改革的最重要問題。實(shí)際上，有意義的不是名義產(chǎn)權(quán)，而是實(shí)際產(chǎn)權(quán)。所謂的70年產(chǎn)權(quán)問題事實(shí)上不是什么問題。不同人心中有不同的房地產(chǎn)稅，結(jié)果是連討論的基礎(chǔ)都不存在，更遑論共識的形成。本文所討論的房地產(chǎn)稅或國際意義上的房地產(chǎn)稅是一種以評估價(jià)為基礎(chǔ)，對所有住房都課征的稅，是住房使用者為了享受當(dāng)?shù)毓卜?wù)所支付的代價(jià)。以評估價(jià)為基礎(chǔ)，是為了保證不同時(shí)期購買的住房稅負(fù)的公平。對所有住房都課征，是為了保證稅負(fù)分?jǐn)偟暮侠硇?，?dāng)然，這里應(yīng)該將廉租房排除在外*廉租房使用者不具有房地產(chǎn)稅的支付能力。。中國還處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，各類住房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)特別復(fù)雜，但無論什么樣的住房，都享受了當(dāng)?shù)卣峁┑墓卜?wù)，都應(yīng)該繳納房地產(chǎn)稅。這樣，房地產(chǎn)價(jià)值評估所使用的方法和二手房交易所采取的方法不同，它只是為了房地產(chǎn)稅分?jǐn)偟墓剿?，通常更加簡單易行。二手房交易中，同一棟樓不同樓層的價(jià)格差距可能很大，但房地產(chǎn)稅價(jià)值評估時(shí)這種差異可以忽略。受各類所有權(quán)性質(zhì)約束不能交易或交易只能獲取部分溢價(jià)收入的住房，在很大程度上可以等同于商品房，采取同樣的評估方法確定評估價(jià)值。房地產(chǎn)稅改革決策的困難不在評估方法上，國際上已經(jīng)有豐富的經(jīng)驗(yàn)可供參考和借鑒。

重慶和上海所試點(diǎn)的自住房房產(chǎn)稅不是未來所應(yīng)該推廣的房地產(chǎn)稅。兩地房地產(chǎn)稅收入規(guī)模有限與稅制方案選擇有關(guān)。不能簡單地以稅收收入有限就說明試點(diǎn)的不成功。至少，兩地在自然人房地產(chǎn)稅征管上取得了經(jīng)驗(yàn)。房地產(chǎn)稅改革決策更需要的是對這一稅種的功能定位和可能遇到的難題有充分的了解?？糠康禺a(chǎn)稅來調(diào)節(jié)房價(jià)的目標(biāo)不可取，靠房地產(chǎn)稅來調(diào)節(jié)貧富差距更不可取。房地產(chǎn)稅就是一種給地方政府公共服務(wù)融資的稅。當(dāng)?shù)胤秸谐浞值耐恋厥杖雭碓纯梢砸揽繒r(shí)，房地產(chǎn)稅就不一定是必須存在的稅種。從西歐歷史上看，國家主要靠稅收收入是在土地私有制確立之后[6]。房地產(chǎn)稅和土地使用權(quán)收入性質(zhì)雖然不同，但是最后都成為地方政府的收入，這是房地產(chǎn)稅定位中必須統(tǒng)籌考慮的。在土地公有制下，中國要加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，這樣的房地產(chǎn)稅只能是一種有中國特色的房地產(chǎn)稅，應(yīng)該是一種稅負(fù)遠(yuǎn)比土地私有制國家要輕得多的稅。

(三)房地產(chǎn)稅支付能力的信息對改革決策的影響

房地產(chǎn)稅征管可能遇到的更大難題是納稅人的支付能力。中國確立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制改革目標(biāo)的實(shí)踐只有短短的二十多年，1998年取消福利分房改革之后，商品房市場才快速發(fā)展起來。現(xiàn)實(shí)中，大量通過福利分房取得住房的個(gè)人(家庭)實(shí)際上所支付的購房金額相對較低，而后這些人中的多數(shù)收入水平并不見得有大幅度的上升，特別是行政事業(yè)單位人員，收入水平的上升遠(yuǎn)遠(yuǎn)趕不上房價(jià)。要讓他們以評估價(jià)為基礎(chǔ)進(jìn)行課稅，往往會(huì)遇到支付能力不足難題。十多年來，中國房價(jià)上漲很快。十多年前一個(gè)月收入可以購買1平方米的個(gè)人，現(xiàn)在可能一年的收入才能買1平方米。對于這樣的身居大城市或特大城市的個(gè)人(家庭)，十多年前可以買得起的商品房，而今由于收入水平增長較慢，可能無法支付房地產(chǎn)稅。十多年前1平方米五六千元的住房，現(xiàn)在可能達(dá)到1平方米10萬元或更多，如果按評估價(jià)為基礎(chǔ)課稅，這部分人同樣會(huì)遇到支付能力不足的難題。這兩個(gè)群體數(shù)量不小，如果充分考慮他們的實(shí)際支付能力，那么免稅是較優(yōu)的選擇。但是，不公平問題也隨之而來，新的購房者需要支付更多的購房款，但不能得到房地產(chǎn)稅的減免，顯然這會(huì)帶來更多的新的房地產(chǎn)稅不公平問題。

房地產(chǎn)稅支付能力不足問題的解決，不時(shí)有人建議將這樣的問題取延后處理，可以等到業(yè)主身故之后再變賣住房以支付稅款。這樣，稅收經(jīng)濟(jì)問題就轉(zhuǎn)化為稅收倫理問題。而且，這么做也與傳統(tǒng)文化有較大的沖突，不易為國人所接受。如果一種新稅的開征，帶來的收入規(guī)模有限，卻要蘊(yùn)含著各類國家治理的風(fēng)險(xiǎn)，那么這樣的稅就不見得需要立馬開征。由此看來，房地產(chǎn)稅改革需要有更多的準(zhǔn)備，改革進(jìn)程不可能太快，但這是務(wù)實(shí)的選擇，而不是在拖延改革。房地產(chǎn)稅改革決策需要各種各樣的信息，如前述支付不起稅收的個(gè)人(家庭)人數(shù)有多少，再如房地產(chǎn)稅免征額如何確定，又如房地產(chǎn)稅開征之后到底能夠籌集到多少等等。稅收收入這些信息的獲得既需要政府部門之間的協(xié)作，又需要一定的技術(shù)支持，并不是一道命令或一紙公文就可以即刻解決的。

(四)房地產(chǎn)稅的公共政策效應(yīng)信息對改革的影響

房地產(chǎn)稅的公共政策效應(yīng)對改革有直接的影響。無論是什么樣的房地產(chǎn)稅，這首先有一個(gè)稅制能否為納稅人所接受的問題。易為納稅人所認(rèn)可的合理的房地產(chǎn)稅的征收標(biāo)準(zhǔn)只能在較小范圍內(nèi)統(tǒng)一，即房地產(chǎn)稅的稅負(fù)需要在一個(gè)學(xué)區(qū)內(nèi)或較小的區(qū)域內(nèi)確定，它的范圍甚至要小于縣區(qū)。只有這樣，房地產(chǎn)稅的公平負(fù)擔(dān)問題才能得到解決*楊志勇(2015)分析了地鐵通車、學(xué)區(qū)房因素對房地產(chǎn)稅公平負(fù)擔(dān)的影響。。

房地產(chǎn)稅的決策需要稅收理論信息的支持，需要稅收收入信息的支持，還需要房地產(chǎn)稅在多大程度上能夠?yàn)樯鐣?huì)接受的信息支持。房地產(chǎn)稅又是一種和自然人關(guān)系密切且需要自然人親自去繳納的一個(gè)稅種，與主要靠代扣代繳且往往有對應(yīng)現(xiàn)金流的個(gè)人所得稅不同，征管難度不可低估，而且這樣的稅是稅務(wù)局和自然人納稅人面對面在打交道，對稅務(wù)局征稅方式也有不小的挑戰(zhàn)，亟待有相應(yīng)的新征管模式相匹配。

結(jié) 語

稅制改革決策需要充分信息。信息的獲取或通過稅收理論的普及，或借助于稅收理論的創(chuàng)新，或稅收數(shù)據(jù)信息的更全面利用。政府部門內(nèi)部利用收入數(shù)據(jù)，社會(huì)各界利用收入數(shù)據(jù)，影響是不一樣的。行政部門事務(wù)性多，在全面深化改革的今天，行政部門內(nèi)部人的優(yōu)勢在于他們本身就是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者，熟悉數(shù)據(jù)信息的來龍去脈；劣勢是改革任務(wù)繁重，難以有充分的時(shí)間和精力來深度挖掘。以政府信息公開為契機(jī)，進(jìn)一步提高財(cái)政透明度，讓更多與稅制改革決策有關(guān)的信息能為社會(huì)各界所獲取，從而讓更多的人參與稅制改革決策所需信息的研究，可以提供更多的稅制改革決策補(bǔ)充信息。更充分的信息勢必形成更充分的知識儲(chǔ)備，從而推動(dòng)稅制改革決策的科學(xué)化，促進(jìn)稅收制度現(xiàn)代化進(jìn)程的完成。

從公共政策選擇來看，稅制改革決策需要更加清晰的思路，需要更加統(tǒng)一合理的分析框架?！八阗~”可以解決眼前問題，卻無法自動(dòng)形成合理的長期行之有效的制度?！八阗~”可以化解部分分歧，但共識的最終形成還需要稅收理論信息的普及，需要具體改革方案可能的社會(huì)反應(yīng)信息。有些在專業(yè)領(lǐng)域是常識的信息，亟待飛入“尋常百姓家”。只有這樣，稅收決策所需的共識才容易形成，稅制改革才容易推進(jìn)。稅制改革總是在化解爭議、形成共識中進(jìn)行的。信息在稅制改革中扮演了至關(guān)重要的角色。不同經(jīng)濟(jì)主體所掌握的信息不同，在一定程度上決定了不同的博弈方式，形成了不同的博弈均衡，稅制改革也因此有了不同的路徑選擇。分析信息與稅收決策之間的關(guān)系，至少給我們一點(diǎn)啟示是，信息的分布、傳播、獲取、處理等，都會(huì)對稅制改革的方向產(chǎn)生不同程度的影響，因此，改革者應(yīng)該按照稅制目標(biāo)的要求，有意識地用好相關(guān)信息，助推稅制改革的進(jìn)行。

[1] 楊志勇，何代欣.公共政策視角下的環(huán)境稅[J].稅務(wù)研究，2011(7)：29-32.

[2] 楊志勇.公共政策視角下的房產(chǎn)稅改革目標(biāo)[J].稅務(wù)研究，2012(3)：3-8.

[3] 楊志勇.現(xiàn)代財(cái)政制度探索：國家治理視角下的中國財(cái)稅改革[M].廣州：廣東經(jīng)濟(jì)出版社，2015.

[4] 汪丁丁.知識表達(dá)、知識互補(bǔ)性、知識產(chǎn)權(quán)均衡[J].經(jīng)濟(jì)研究，2002(10):83-92.

[5] 汪丁丁.知識沿時(shí)間和空間的互補(bǔ)性以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)[J].經(jīng)濟(jì)研究，1997(6):70-78.

[6] 楊志勇.現(xiàn)代稅收思想的淵源與發(fā)展[J].稅務(wù)研究，2017(5)：3-11.