童光輝，趙海利

(浙江財經大學 財政稅務學院，浙江 杭州 310018)

合理劃分各級政府的事權和支出責任，建立與現代國家治理相適應的政府間財政關系，既是我國新一輪財稅體制改革的重要內容，也是國內外學者高度關注的重大理論問題，相關研究不勝枚舉。其中，地方財政層級數量及其分工關系無疑是一個基礎性的議題，因為這關系到政府間的事權和支出責任，需要在多少級財政之間進行分配以及如何進行分配的問題。

現在許多文獻將“事權”與“支出責任”相提并論，或是直接劃上等號。但在筆者看來，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，政府間事權的劃分是一個自上而下的過程，下級政府的權限范圍來自于上級政府的授予，剩余權限則歸上級政府；反過來，支出責任的調整卻是一個自下而上的過程，“上面千條線，下面一根針”，除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務并直接承擔支出責任外(如國防、外交、高等教育、基礎科學研究等)①當然，括號中所列示的事例也不絕對。事實上，縣鄉(xiāng)兩級政府仍有可能在國防等領域承擔少量的財政支出責任，但不影響本文的基本結論。，剩余的公共服務及其支出責任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行。所以，本文在接下來的內容中將重點討論政府間支出責任的調整，并著重解決以下三個方面的問題：(1)哪些公共服務是不適合由縣鄉(xiāng)兩級政府來提供的，需要由上級政府來承擔供給責任，并具體由縣之上的哪一級政府來承擔；(2)由縣鄉(xiāng)兩級政府來執(zhí)行政策并承擔支出責任的公共服務中，有哪些是屬于上下級政府的共同事務，需要上級財政承擔一定的比例或份額；(3)哪些公共服務是屬于縣鄉(xiāng)兩級政府的職責范圍之內，但其本級財力很可能無力承擔，需要通過上級轉移支付來加以解決。

一、文獻綜述

在國際上，多級財政的分權治理是公共經濟學等領域的熱門話題。從以TOM模型為代表的第一代財政分權理論[1]，許多研究認為：給予地方政府適度的自治權，能夠促進公共物品的有效供給，增強地方政府的責任意識，可以讓地方政府的政策安排更符合當地居民的偏好。但近年來，也有研究發(fā)現，分權改革的效果并沒有那么美好。比如，由于信息不對稱，居民和企業(yè)并不確切地知道哪一級政府、哪一個部門負責他們關心的問題；又如，有了實權的地方政府在制定公共政策時不見得比上級政府來得更加高明，而疊屋架床的決策模式可能會降低公共服務的效率[2]。在實踐中，在經歷了20世紀末世界范圍內大規(guī)模的分權改革后，一些國家——特別是越南、智利和巴西等發(fā)展中國家——意識到了分權治理的弊端，重新啟動集權化改革[3]。其中，越南于2007年在10個省份啟動了取消人民議會的改革，壓縮財政層級，將原本屬于地區(qū)人民議會的財政權和人事任免權收歸省級人民議會和政府機構。研究發(fā)現，在30多項公共服務指標里，有10多項的指標與集權改革呈正向關系，而這些項目原先都是地區(qū)人民議會負責決策的；反之，那些原本不屬于地區(qū)人民議會職權范圍內的公共服務則沒有顯著影響[4]。換言之，在有些條件下，壓縮財政層級會提高公共服務的水平。

從20世紀80年代起，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的恢復重建、“撤地設市”改革和“市管縣”體制的大規(guī)模推行，我國建立起了“五級政府，五級財政”的層級架構。此后，雖然經歷多次變革，但基本架構一直延續(xù)至今，并前后實行了兩種不同的財政體制：“財政包干制”和“分稅制”。在分稅制改革后，不僅一般公共預算的“兩個比重”迅速提高，一般公共預算之外的政府收支也逐步得到了整頓和規(guī)范。然而，由于部分改革的不到位，縱向財政失衡與縣鄉(xiāng)財政困難等問題隨之顯現。在這種背景下，原本只在少數省份實行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革開始引起人們的關注，許多學者也提出了應該減少財政層級的觀點。其中，代表性的觀點有：(1)財政層級過多，致使“分稅制”無法通過分稅種的辦法來劃分不同層級財政收入；(2)在政府財力分配和經濟資源競爭等方面，“市卡縣”“市刮縣”的現象較為突出；(3)應該將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改為縣級政府的派出機構或自治機構，以減輕財政負擔等等[5-7]?？傊斦蛹夁^多是阻礙支出責任與財力相匹配的原因之一[8]，甚至有學者明確提出了“虛省、撤市、強縣”的改革主張，以壓縮財政層級[9]。

但也有學者持不同意見。王小龍?zhí)岢?，減少政府級次雖然在一定程度上有助于縣鄉(xiāng)基層政府財政解困，但會扭曲政府改革的總體目標，帶來的社會成本過高[10]。楊志勇指出，從發(fā)達國家的情況來看，無法得出取消地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政就一定能夠提高公共產品和公共服務提供效率的結論[11]。馬蔡琛等強調，在中國這樣一個單一制大國，采用以縣為基本單元的“省縣兩級制”政府治理架構與相應的政府間財政制度安排，往往是行不通的，需要審慎對待地市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級財政的存廢問題[12]。在劉尚?？磥?，浙江省實行的“省直管縣”財政體制有其特殊性，對于不少地區(qū)而言，“市管縣”仍然是實現區(qū)域經濟分層發(fā)展的重要體制條件[13]。

綜上所述，我國現行“五級政府，五級財政”的層級架構不僅在國際上非常少見，而且在歷史上也是前所未有的。所以，從20世紀90年代中后期開始就有不少研究提出，我國的財政層級需要適度精簡。進入21世紀后，原本在少數省份實行的“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”改革被大規(guī)模推行開來，在不改變既有政府層級的前提下壓縮財政層級和充實基層財力，并以此來解決基層財政困難等問題。但問題是：第一，在四級地方財政之中，為何要選擇地市財政和鄉(xiāng)級財政作為精簡對象，這兩級財政的存廢對于整個國家治理而言意味著什么？第二，在確定財政層級數量的基礎上，各級地方財政之間的支出責任又該如何調整？

鑒于上述背景和問題，本文將逐級分析各級地方政府的建制沿革及其在國家治理中的重要作用，并在此基礎上探討各級財政的基本定位和支出責任調整的改革方向。

二、省級財政的基本定位和支出責任調整：分??？虛??？

隨著“省直管縣”財政體制在全國部分省區(qū)的推行，省級政府的管理幅度和運行負荷驟增，各種深層次問題也隨之顯現。對此，有研究提出，我國應適當增加省份數量，以減少我國省域遼闊和所轄縣市眾多所帶來的政策協調難度和道德風險問題[14]，實行“分省”。同時，還有研究認為，我國的政府間事權劃分應該呈“啞鈴型”，即事權集中于中央政府和縣級政府，而省級政府則以監(jiān)察職能為主，限制其他職能[9],實行“虛省”。然而，從我國省制的基本特征和省級政權組織在國家治理中的重要作用來看，“分省”和“虛省”在短期內都是不可行的。

按照上述“虛省”的改革思路，省級政府應當以監(jiān)察職能為主，而限制其他職能。從歷史上看，監(jiān)察固然是省級政府的核心職能之一，但遠非全部。在中國古代，諸如省一級的高級政區(qū)，無論在行政區(qū)劃上，還是在組織架構上，都處在一種較為頻繁的調整狀態(tài)*自秦漢建立起郡、縣兩級地方政府以來，二級制一直是我國古代國家處理政府層級的基準點。從統(tǒng)治者的角度來看，二級建制既能保證中央的統(tǒng)一協調，又能維系地方的有效治理，達到一種“輕重相維”的理想狀態(tài)。事實上，漢代的郡治之所以被人津津樂道的原因之一，就在于郡國守相能夠有足夠強的權力，能較好地發(fā)揮治理地方的職能，又不至于形成分裂之勢。然而，這種輕重相維的理想狀態(tài)并沒有維系很長時間，即中央政府和州郡政府之間并不存在著一個穩(wěn)定的關系，所以一方面統(tǒng)治者不得不設置派出機構來監(jiān)督地方，另一方面又盡量不使派出機構演變?yōu)橐患墝嶓w政權。事在人為，結果卻非人力所能控制的，中央政府的派出機構終究避免不了由虛而實的演變過程，歷史的循環(huán)圈亦由此而來。，“是皇帝極不愿意設，但又往往不得不設的政區(qū)”[15]43。之所以不愿意設，是因為這級政區(qū)幅員最大，一旦地方最高行政長官擁有軍政、民政和財政大權，很容易形成地方割據勢力。但又不得不設，是因為需要省級政府發(fā)揮承上啟下的作用，一方面將中央的政令轉化為地方的行動，監(jiān)督考核州縣官員的施政行為，并應對地方上的重大突發(fā)事件等；另一方面將州縣官員政績、民情民意和地方財賦等上報中央，以維持一個大國的運轉。

聯系現實，現代國家治理同樣需要省級政府發(fā)揮承上啟下的重要作用。而且，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，各省之間的省情差異和發(fā)展不平衡是一個無法回避的客觀事實。所以，在討論地方財政層級數量和支出責任的過程中，我們必須立足于各省的基本省情，并且在決策程序上，要充分發(fā)揮省級人民代表大會的地方立法權，將省以下地方財政體制改革的整體方案和具體規(guī)則納入省級人民代表大會及其常務會委員會的審議范圍，從而穩(wěn)步推進省以下政府間財政關系的法治化和規(guī)范化。

在這里，本文將結合我國省級行政區(qū)劃的一些典型特征來討論省級財政的基本定位和支出責任調整的改革方向*需要說明的是，因為省級行政區(qū)劃的設置涉及到政治、經濟、文化和地理等方方面面的問題，而本文更多地是從財政體制和公共服務供給的角度來討論之，所以，本文所述只屬于舉隅性質，還有許多問題值得探索總結。。

(一)省級行政區(qū)劃的“犬牙交錯”與省際協調職能

行政區(qū)劃作為一種人為的制度安排，在邊界的勘定上，既可能遵循山川形便原則，利用天然山川作為行政區(qū)劃的邊界，也可能有意識地打破自然地理區(qū)域的完整性，形成犬牙交錯之勢。早在秦漢時期，犬牙交錯原則便已付諸實踐，宋、金對峙時期又得到了進一步發(fā)展，但是最根本的變化還是發(fā)生在元代，在省界的劃分上，無視歷來與劃界密切相關的幾條最重要的山川邊界，使得任何一個行省都不能成為完整的形勝之區(qū)[15]67-73。在傳統(tǒng)農耕社會里，區(qū)劃邊界的犬牙交錯會給行政管理、農業(yè)生產和社會治安等方面帶來諸多的不便，但是出于防止地方割據等需要，這一原則仍然被后代奉行不替，并影響至今。

當然，在現代社會中，地方割據的可能性較小，但是省界的犬牙交錯卻給當下提出了一個重要的任務：省際協調和區(qū)域一體化。在犬牙交錯的原則下，原本屬于同一經濟、文化或自然地理單元的區(qū)域由數省來管轄，各種外部性問題也隨之顯現，需要通過省際協調等途徑來解決?？偟膩碚f，在農耕時代，需要通過省際協調的事務還相對有限，但是進入現代社會后，人的活動空間和行動能力得到了極大的拓展，經濟區(qū)與行政區(qū)不相一致的現象愈加突出，跨省的外部性問題也隨之驟增。對此，既需要中央政府的介入和干預，同時也需要各省建立協調組織或議事規(guī)則來解決省際協調問題和實現區(qū)域一體化，并通過一定的成本分擔或補償機制來解決省際公共服務供給問題。

(二)省級行政區(qū)劃的“肥瘦搭配”與省內統(tǒng)籌職能

經濟發(fā)展不平衡是一個普遍現象，現代社會是如此，農耕時代亦是如此；一國范圍內是如此，一省范圍內亦是如此。一省之內，被天然山川分割成多個相對獨立的地理區(qū)域和農業(yè)耕作區(qū)，經濟較發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)并存共生，俗稱“肥瘦搭配”。一方面，將不同氣候土壤的地理區(qū)域合而為一，給和平時期的農業(yè)生產和行政管理等方面都帶來了諸多的不便，不得不在省與縣之間設置“統(tǒng)縣政區(qū)”來分管不同地區(qū)，增加了管理級次和運行成本；但另一方面，在災害頻發(fā)的情況下，也極大地降低了一省之內同時受災的可能性，而且省內不同地區(qū)可以相互馳援，盡可能地控制災害引發(fā)的各種社會問題，從而維持社會秩序。

當然，在我國古代，救災只是省內統(tǒng)籌的一個重要方面，還有其他諸多的事務和職能需要由省級政府來承擔，但由此也充分說明了省內統(tǒng)籌的必要性。在現階段，我國的經濟發(fā)展不平衡，既有省際的地區(qū)發(fā)展不平衡，也有省內的地區(qū)發(fā)展不平衡。因此，一旦推進“分省”工作，交界地區(qū)之間的“挑肥揀瘦”將無法避免，新的省界勘定及相關工作的成本花費將是極其高昂的。退一步來說，即便順利推進“分省”及省界勘定工作，交界地區(qū)的歸屬也不存在任何爭議，但是地區(qū)間的經濟發(fā)展不平衡仍然客觀存在，并且從原先的省內不平衡轉化為省際不平衡，相應的統(tǒng)籌職能也要由省級政府上收至中央政府，管理成本將明顯上升。

除了地區(qū)發(fā)展不平衡，我國還有城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡問題。我國在20世紀八九十年代大規(guī)模推行“撤地設市”和“市管縣”改革，其本意是希望通過計劃體制和行政手段來發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。然而，在等級化的管理體制下，行政級別決定了公共資源的分配權限，城市的行政等級越高，所能獲取的公共資源越多，城市居民所享受的公共福利也就越多，與城市帶動農村改革的初衷背道而馳。在這種背景下，需要省級政府在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展上承擔起更大的職責。

另外，在人口大規(guī)模流動的背景下，我國還存在著戶籍人口與非戶籍人口在公共服務上區(qū)別對待的問題，而新型城鎮(zhèn)化的核心要義之一就是要致力于解決社會不同群體之間的公共服務均等化，至少是實現基本公共服務均等化。毋庸諱言的是，由于成本與收益的不對稱等原因，各地對外來人口的公共服務供給并沒有那么“慷慨”，甚至有不少地方以公共服務的區(qū)別對待政策為調控手段，限制外來人口的進入。對此，既需要中央層面的統(tǒng)籌安排，也需要省級政府的大力推動，特別是省級財政在義務教育、社會保險等部分流動性較強的基本公共服務上承擔起更大的支出責任。

三、地市財政的基本定位和支出責任調整：“市管縣”何去何從？

自近代以來，傳統(tǒng)郡縣制發(fā)生了急劇的變化，政府層級也隨之調整*縱觀歷史，郡縣制既有可能是兩級制，也有可能是三級制，甚至個別時期會出現四級或五級制，并非只有字面上所說的“郡”和“縣”兩級。我們今天所討論的省制就是郡縣制發(fā)展至元代以后才出現的階段性產物。其中，元明兩代的地方政府層級較為復雜，清代對此進行了簡并，實行“省—府—縣”三級制，同時在省與府之間還有“道”的設置，作為省級政府的派出機構。。其中，重大變化之一就是城市型政區(qū)的出現和發(fā)展，特別是在20世紀八九十年代大規(guī)模推行的“撤地設市”和“市管縣”的改革中，地級市成為了縣之上的“統(tǒng)縣政區(qū)”，“原來主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷，直接實施了所謂的城市管理縣鄉(xiāng)和農村的體制。也就形成了所謂中國城市體制區(qū)別于其他國家城市的特點，城市管理城市和城市管理農村，直接在具有深厚的中國歷史傳統(tǒng)的等級化地方區(qū)域管理體系上演變成等級化的城市管理體制”[16]。

(一)市的行政建制與管理體制的發(fā)展演變：從“縣轄市”到“市管縣”

在我國古代，盡管很早就有城市的產生，但城市始終未能以獨立的政區(qū)出現，只能從屬于某一級具體的地域型政區(qū)。到了清末民初，隨著新興工商業(yè)城市的快速擴張，具有“地方自治”內涵的“鎮(zhèn)”和“市”先后出現，并從所謂的“自治團體”逐步發(fā)展成為一級地方政權組織。在民國時期，市的行政建制多有調整，先后出現了三類不同的建制市：與鄉(xiāng)鎮(zhèn)平級的“縣轄市”、與縣平級的“省轄市”和與省平級的“直轄市”。但總的來說，各類建制市都是在工商業(yè)較為發(fā)達、人口密集的聚居“點”上的行政建制是典型的城市型政區(qū)，明顯有別于省、縣等地域型政區(qū)。

然而，上述狀況在1949年以后發(fā)生了根本性變化。先是國家在1954年取消“縣轄市”的建制，縣以下不再設市。之后在1958年擴大上海和北京兩個直轄市的管轄范圍，將周邊十來個縣劃歸直轄市管轄，實行“市管縣”體制。再后來，又將這一體制推廣至少數大城市和省會城市。之所以發(fā)生上述轉變，關鍵在于計劃經濟體制下，行政區(qū)劃之間的壁壘使得這些城市不得不在郊區(qū)建立自己的副業(yè)基地，以保證城市的蔬菜副食供應。作為特定時期的體制安排，“市管縣”在計劃經濟時期還只是一個局部現象，卻在20世紀八九十年代之后成為一種普遍趨勢，覆蓋到全國大部分市縣。自此，包括地級市在內的各級建制市都不再是一個“點”狀的城市型政區(qū)，而是變成了與省、縣同質的地域型政區(qū)，并形成了城市管理城市、城市管理農村的等級化管理體制，其本意是希望通過計劃體制和行政手段來發(fā)揮中心城市的輻射帶動作用，促進城鄉(xiāng)共同發(fā)展。

應當說，在市場經濟尚不發(fā)達的體制轉軌時期，“市管縣”體制確有其合理性和必要性。全國較早全面推行這一體制的江蘇、遼寧和廣東等省份的經濟績效也充分說明了這一點，在增強中心城市作用的同時，促進了市場經濟的發(fā)展。然而，在等級化的管理體制下，市縣之間的關系是不對等的，特別是在事權、人權和財權的分配上，“第一，縣級政府在公共事務的管理權力的劃分中明顯處于弱勢地位，省、市兩級政府對縣級政府職能部門進行雙重垂直領導，大量本該歸縣的公共事務處理權限都不在縣級政府，而是受控于地級市；第二，縣級政區(qū)在人事安排處于省市級，特別是地級市黨政機關的控制之下；第三，縣級政府總體處于職能擴展壓力下的財政困境中，作為與社會聯系最緊密、最直接、最全面的一級政府，縣級政府的職能日益擴大，但在現行的財政制度中地位十分被動”[17]。

與之形成鮮明對比的是，以浙江省為代表的部分省份，在行政體制上實行“市管縣”的同時，在財政體制上堅持“省直管縣”，并從20世紀90年代以來采取了多輪的“擴權強縣”改革，亦即，在不改革既有政府層級和行政體制的前提下，擴大縣級政府的管理權限和提高縣級財政的財力水平，成效顯著。然而，近期也有不少研究發(fā)現，隨著“省直管縣”財政體制在全國大范圍的推行，許多新情況和新問題也隨之顯現。例如，地級市對擴權縣(市)的支持力度明顯減弱，下放的權力也是“虛”多“實”少，甚至有部分地級市開始“搶縣”的步伐，將所轄條件最好、距離市區(qū)最近的縣(市)變成區(qū)，從而盡可能保留既有發(fā)展空間和經濟利益的目的[18]。還有學者指出，“省直管縣”這一縱向財政治理結構安排削弱了省以下的協調機制而加劇轄區(qū)間財政競爭，強化了縣級政府以經濟增長為導向的支出行為偏差[14]。毋庸諱言，這些問題的產生，不僅僅是因為省級政府管理幅度驟增的緣故，更為重要的是由于單兵突進式的財政管理體制改革與整個行政管理體制之間在運行過程中出現的制度摩擦所致：一方面，在政府間職能的分工上，“省級政府基本以宏觀管理為主，制定政策多；縣級政府以微觀管理為主，執(zhí)行政策多。地級市既不是宏觀也不是微觀，職能就是兩頭各拉一點，即從省里下放一點，從縣里上收一點”[19]。但另一方面，在“省直管縣”財政體制下，市、縣在財政上又是兩個相對獨立的主體，財政競爭和利益沖突在所難免。

也就是說，“市管縣”體制作為特定歷史階段的產物，帶有一定的計劃經濟色彩，與社會主義市場經濟體制和現代國家治理體系之間存在著諸多不適應、不協調和不兼容之處。但與此同時，財政體制上的“省直管縣”也只是一種權宜之計，更多時候是從財力分配的層面來推動和加強基層財政能力建設，既沒有觸及政府間事權和支出責任的劃分，也未能很好地協調市縣之間的利益沖突，反而會引發(fā)新的制度摩擦，抵消政策績效。

(二)市、縣關系的調整與地市財政的支出責任

如前所述，有不少研究提出，財政層級過多是造成地方財政困難的主要原因之一，而“市管縣”體制又是問題的關鍵所在。但事實上，大規(guī)模的“撤地設市”和實行“市管縣”體制發(fā)生在20世紀八九十年代，而在當時的財政包干制下，財力分配是向地方傾斜的，并未出現分稅制下的地方財政問題。也就是說，同樣是“五級政府、五級財政”，兩種不同財政體制下的財力分配格局卻截然不同，所以，我們有必要重新審視現階段的地方財政困難與“市管縣”體制之間的內在聯系。

眾所周知，從1994年至今，我國的稅制結構以及由此決定的稅收收入結構和稅收來源結構，具有兩個突出特征：一是以間接課稅為主體，二是以企業(yè)來源為主體[20]。因此，隨著企業(yè)(特別是企業(yè)總部)和人口快速向大中城市積聚，稅源也向大中城市聚集，再加上城市政府通過土地征用和轉讓產生的巨大財政收益，地市財政的一般公共預算收支和政府性基金預算收支規(guī)模雙雙呈現出快速增長態(tài)勢。此外，近年來，部分城市的地方政府為了解決巨額城市建設資金的問題，通過平臺公司等途徑向金融機構抵押獲得融資，而抵押的主要資源就是土地儲備。所以，在稅源集聚、土地財政和政府性債務融資等諸多因素的推動下，我國城市建成區(qū)面積不斷擴張，城市空間粗放擴展，不僅“土地的城鎮(zhèn)化”明顯快于“人的城鎮(zhèn)化”，而且區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間公共服務供給水平的差距也進一步拉大。

然而，不少地市財政在支持市區(qū)做大做強的同時，并沒有很好地擔負起統(tǒng)籌城鄉(xiāng)與區(qū)域協調發(fā)展的重任，而“省直管縣”更多時候只是從財力分配上來加強縣級財政能力建設，具有一定的積極意義，但并沒有從根本上解決市縣之間的利益沖突。而且，隨著城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，地級市在人才、技術和資本等方面的集聚效應將進一步增強。在這種背景下，在市域范圍內推進城鄉(xiāng)與區(qū)域之間統(tǒng)籌協調發(fā)展，仍然是各級政府面臨的重大現實問題。對此，本文認為，短期內至少可以從以下幾個方面來推進市、縣(區(qū))之間的財政體制改革。

第一，經過近四十年的改革開放，地級市的城區(qū)面積和人口規(guī)?？焖僭鲩L。對于絕大多數地市政府來說，市下設區(qū)，并把區(qū)定位為基層政府，實行“市—區(qū)—街道”兩級政府三級管理或者“市—區(qū)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn))”三級政府三級管理，已經成為普遍做法。而且，在“整縣(市)改區(qū)”過程中，部分市轄區(qū)不僅負責管理城市，還負責管理農村。所以，在城區(qū)建立“市—區(qū)—鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)”三級財政很可能是必不可少的，不存在簡化財政層級的可能性和必要性。

第二，如前所述，“市管縣”直接在具有深厚的中國歷史傳統(tǒng)的等級化地方區(qū)域管理體系上演變成等級化的城市管理體制。在這種行政體制下，地市一級政權組織既是中心城區(qū)的公共管理者，也是整個市域范圍的公共管理者，即便是實行“省直管縣”財政體制的地區(qū)也不例外。所以，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域協調發(fā)展的角度出發(fā)，地市財政有必要在市域范圍內的公共服務和基礎設施建設等方面承擔起更大的責任，例如市域范圍內的一般公共服務、江河流域管理、生態(tài)環(huán)境保護、地方文化保護、旅游資源開發(fā)和交通基礎設施建設等等。當然，對于實行不同財政體制的地區(qū)來說，市、縣之間在區(qū)域公共服務和基礎設施上的合作機制與成本分擔標準可以有所差異。

第三，在快速城市化的進程中，土地財政在市、縣兩級財政的整個收支盤子中占據相當大的比重，在促進城市的建設和擴張過程中發(fā)揮了極為重要的作用。然而，包括國有土地有償使用收入在內的各項政府性基金預算收入并未完全納入“分稅”的范圍，中央和省級財政能夠從中分享的收益非常有限。所以，中央和省級財政有必要參與國有土地有償使用收入等政府性基金預算收入的分成，并將這部分分成收入定向用于對社會保險基金的補助和對縣鄉(xiāng)的轉移支付等方面。

四、縣鄉(xiāng)財政的基本定位和支出責任調整：裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)？強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)？

無論是在歷史上，還是在現實中，縣級政府作為與社會聯系最緊密、最直接、最全面的一級政府，在我國社會經濟發(fā)展和國家治理過程中發(fā)揮著極為重要的基礎性作用，正所謂“郡縣治，天下安”。但與此同時，人們對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的存廢問題卻意見不一：既有主張撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，改為縣級政府的派出機構，并取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，從而減少預算管理級次和降低行政運轉成本；也有主張保留鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政建制，并通過“擴權強鎮(zhèn)”等途徑來加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政建設。對此，在本文看來，我們不能孤立地來看待上述問題，而是應該將其納入近代以來的國家基層政權建設和社會治理的背景下來加以討論。

(一)國家行政權力的下沉與基層政權建設

眾所周知，支持裁撤鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的重要論據之一是“自古皇權不下縣”，但這一說法并不準確。事實上，自郡縣制產生以來，縣之下的鄉(xiāng)里組織也伴隨始終，只是在不同歷史階段，其性質和定位稍有區(qū)別。概括地說，秦漢時期在縣之下實行鄉(xiāng)亭制度，鄉(xiāng)是正式具有一級行政區(qū)劃性質的基層組織，鄉(xiāng)官具有國家基層官員和地方鄉(xiāng)紳的雙重身份；到了隋唐時期，改鄉(xiāng)亭為鄉(xiāng)里，鄉(xiāng)官也從之前的國家基層官員變?yōu)榱髌吩谄矫裰碌摹奥氁邸?，鄉(xiāng)里也不再是具有行政區(qū)劃性質的基層組織。延續(xù)至清朝，國家在州縣之下沒有正式政府存在，而是依靠鄉(xiāng)地、保甲等地位較低的職役組織辦理官差，通過宗族鄉(xiāng)紳等私人力量辦理地方公共事務[21]6。

晚清以后，內外部壓力迫使國家更加重視基層政權的現代化建設，并努力解決兩個非常迫切的問題：一是社會整合和動員能力；二是國家財稅汲取能力[22]。在這一過程中，國家權力向基層社會滲透和擴張，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的“自治”組織也因此被納入國家的官僚體制和行政體系之中，借“自治”之名而行“官治”之實，成為縣級政府在廣大農村地區(qū)的延伸。當然，民國時期的鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設并不成功，不但沒有提高國家的社會動員能力和財稅汲取能力，反而加劇了國家與民眾的對立，最后遭遇雪崩式的失敗。

新中國成立后，國家建立起了一個以集體經濟為基礎的動員機制，并通過工農業(yè)產品的“剪刀差”來汲取國家重工業(yè)化發(fā)展所需的資金和資源。改革開放之初，隨著家庭聯產承包責任制等生產經營體制的推行，原本政社合一的人民公社也就失去了其經濟功能和權威基礎，全國各地普遍開始了恢復建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作，并被正式定位為國家最基層的一級政權組織。在20世紀八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政在為農村基層政權和國家籌集資金、提供農村公共產品和維護農村社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用，但由于計劃經濟時期形成的城鄉(xiāng)分割等制度性鴻溝沒有完全消除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能夠參與分成或分享的法定收入較為有限，以至于不得不在相當長的一段時期依賴于各種“預算外收入”“制度外收入”甚至違規(guī)舉債來維持機構運轉和提供公共服務，各種問題和矛盾隨之而來[23]。

進入21世紀以來，隨著農村稅費改革的深入和縣鄉(xiāng)財政體制的調整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“收錢”的職能趨于弱化，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的呼聲也日漸高漲。但問題是，在決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的定位時，能否只考慮收入能力嗎？答案顯然是否定的，因為一級政府或一級財政存在與否的最重要的考慮因素應該是它的公共服務供給能力和供給效率。

事實上，“隨著農業(yè)稅的取消，涉及向農民收取稅費的工作內容消失，因為收費引起的種種不快得到了解決。與此同時，在鄉(xiāng)村工作中，直接關注改善農民生活的工作內容顯著增加?！硗?，維護農村社會穩(wěn)定的工作量也在不斷增加。基層政府的工作重心正在轉向公共服務，這是重大的積極變化”[24]。然而，這種轉變主要源于中央政策導向的變化，主要表現在政府日常活動內容中，還沒完全落實到運行機制上來。也正因為這種內在運行機制的缺失，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然疏離于基層社會之外，不能很好地回應和滿足社會公眾的公共服務需求，甚至于國家強農惠農政策在執(zhí)行過程中也會因此大打折扣。在這種情況下，若是進一步取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，不僅不能從根本上解決上述體制機制的積弊，反而會因為縣級財政的管理半徑過長、范圍過大而加大管理難度，弱化基層政府對于社會的管控和回應能力，既不利于基層政權的鞏固和政府行為的規(guī)范，也不利于國家治理體系和治理能力的現代化。

(二)基層治理現代化與縣鄉(xiāng)財政支出責任調整

近代以來，基層政權的現代化建設主要致力于解決兩個非常迫切的問題：一是社會整合和動員能力，二是國家財稅汲取能力。發(fā)展至今，縣鄉(xiāng)兩級政府除了繼續(xù)加強上述兩個方面的能力建設外，還亟須加強公共服務供給能力的建設，從而更好地滿足社會公眾的公共服務需求和實現基層社會治理的現代化。

然而，在現行的體制下，縣鄉(xiāng)財政普遍面臨著“權輕責重”的困境，主要表現為：除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務并直接承擔支出責任外，剩余的公共服務及其支出責任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行，而大部分縣鄉(xiāng)財政的一般公共預算在完成政策規(guī)定的剛性支出和上級政府交辦的部分任務后，并沒有足夠的剩余財力可以根據當地的實際需要來安排相應的支出，甚至上級政府在出臺政策或交辦任務時，也沒有充分考慮到縣鄉(xiāng)財政的實際可承受能力。所以，縣鄉(xiāng)政府只能通過“賣地”“舉債”和“跑項目”等多種渠道籌集資金來滿足各種支出需要，但不同渠道的資金無法統(tǒng)籌安排，財力不足與財力分散現象并存，財政收支的非規(guī)范化問題較為突出。鑒于此，縣鄉(xiāng)財政支出責任的調整必須通過充實基層財力和完善治理機制兩個方面入手，強化縣鄉(xiāng)政府的責任意識和服務意識。

1.充實基層財力。在成熟市場經濟國家，各級政府通常都有由自己的主體稅種和輔助稅種構成的相對獨立而完善的稅收體系，為各自履行其支出職能提供基本的和穩(wěn)定的財力保障。但實事求是地講，我國縣鄉(xiāng)財政在短期內不可能建立自己的主體稅種和輔助稅種，只能通過參與稅收收入分成或分享的方式籌集本級財政收入，并通過上級政府的轉移支付等方式來彌補收支缺口。然而，由于我國轉移支付制度是漸進式改革的產物，一般性轉移支付和專項轉移支付的結構失衡，無法從根本上解決基層財政的不平衡問題。

按照十八屆三中全會的會議精神，“清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套，嚴格控制引導類、救濟類、應急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務的劃入一般性轉移支付”。在這一過程中，我們需要建立一個以基本公共服務均等化為目標、以一般性轉移支付為主體的基層財力保障機制。其中，一般性轉移支付的標準和規(guī)模，不僅僅限于人員經費和日常辦公經費等基本支出，由縣鄉(xiāng)來實施和承擔的項目經費也應該納入保障范圍；同時，將項目的遴選、立項、評審和驗收等工作也相應地交由縣鄉(xiāng)政府、縣鄉(xiāng)人民代表大會和基層群眾，而上級政府和財政部門則重點監(jiān)督項目立項及資金使用過程中的合規(guī)性和有效性，從而更好地發(fā)揮縣鄉(xiāng)政府理財的自主性和提供符合當地實際需要的各項公共服務[21]11。

2.完善治理機制。在現實中，政府財力的分散和既得利益的固化，是導致我國政府收支格局非規(guī)范化的根本原因之一。因此，當我們從增量改革向存量改革推進時，勢必會觸及現有的既得利益格局。在這種背景，我們應當通過公共選擇程序來限制和縮減政府部門在預算資金分配上的自由裁量權，提高政府預算的統(tǒng)籌能力，并依法貫徹和加強人民代表大會的預算審議職能，有意識、有步驟地將各級人民代表大會轉化為主要對政府的收支行為及其所承載的政策目標進行實質性審議的公開論壇[25]。

當然，在日趨多元化、復雜化的社會格局下，不但不同社會群體的利益訴求存在很大分歧，甚至于政府部門內部之間的政策爭論亦是在所難免。這也正是加強人民代表大會預算審議職能的中心工作所在，一方面為不同主體的意愿訴求和政策偏好提供公開表達和競爭的機會，另一方面通過規(guī)范透明的制度安排和決策程序來決定公共政策的優(yōu)先順序，進而根據政策的資金需求來分配公共資源，在約束和規(guī)范行政權力及其收支行為的同時，也最大限度地反映和滿足社會公眾的集體偏好與公共需要。以浙江省溫嶺市推行的“參與式預算”為例，在預算編制、審批等過程中引入民主懇談機制，在政策允許的范圍內，盡可能地聽取、吸收和反映民情民意，在民眾和政府之間建立起良好的溝通和交流機制，并取得了一定的積極成效[26]。

結 論

自近代以來，在城鎮(zhèn)化進程和基層政權建設等諸多因素的推動下，我國傳統(tǒng)郡縣制發(fā)生了急劇的變化，政府層級隨之增加，僅地方政府就有四級之多，而且政區(qū)類型和管理體制復雜多樣。這種長期制度演變的結果正是我們討論政府間財政關系的基礎。所以，對于我國這樣一個廣土眾民的單一制大國而言，在堅持中央統(tǒng)一領導的前提下，要允許各地因地制宜，實行“省—市—縣—鄉(xiāng)”或“省—縣—鄉(xiāng)”等多種財政體制并存，并根據各級地方政府的行政區(qū)劃范圍和社會經濟發(fā)展狀況等因素來調整財政支出責任。

又，根據上述討論，我國各級地方財政的基本定位和支出責任可以概括為如下幾點。

第一，對于省級財政而言，需要發(fā)揮省際協調和省內統(tǒng)籌的重要作用：(1)在省際協調上，分擔或承擔省際之間在環(huán)境治理、區(qū)域經濟一體化和地區(qū)間援助等方面財政支出責任。(2)在省內統(tǒng)籌上，一方面直接承擔省級政府及其職能部門的各項財政支出，諸如省級一般公共服務、高等教育、科學技術等，并實現養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險等流動性較強的基本公共服務的省級統(tǒng)籌；另一方面，建立以縣為單位、覆蓋常住人口的基本公共服務均等化的財力保障機制，并分擔省域范圍城鄉(xiāng)社區(qū)事務、區(qū)域性基礎設施、生態(tài)環(huán)境保護等方面的財政支出責任。

第二，對于市級財政而言，需要同時承擔起城市管理者和區(qū)域協調者的雙重角色：(1)在城市管理和公共服務的供給上，直接承擔市本級及其職能部門的各項財政支出，并通過合理劃分市、區(qū)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)、街)三級財政的分工關系，承擔或分擔城區(qū)范圍內的一般公共服務、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、教育、衛(wèi)生醫(yī)療、科學技術、公共文化等方面的財政支出責任。(2)在區(qū)域管理和公共服務的供給上，市、縣之間合理分擔市域范圍內的江河流域管理、生態(tài)環(huán)境保護、地方文化保護、旅游資源開發(fā)和交通基礎設施建設等方面的財政支出責任。

第三，對于縣鄉(xiāng)財政來說，除了明確由上級政府及其所屬職能部門提供公共服務并直接承擔支出責任外，剩余的公共服務及其支出責任最終都需要由縣鄉(xiāng)兩級政府來履行。例如，縣域范圍內的一般公共服務、城鄉(xiāng)社區(qū)事務、教育、科學技術、衛(wèi)生醫(yī)療、公共文化等方面的財政支出責任。同時，鑒于縣鄉(xiāng)財力不足與財力分散的現象并存，財政收支的非規(guī)范化問題較為突出?？h鄉(xiāng)財政支出責任的調整必須通過充實基層財力和完善治理機制兩個方面入手，強化縣鄉(xiāng)政府的責任意識和服務意識。

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