■儲(chǔ)夢(mèng)然 李世祥

基于社會(huì)治理創(chuàng)新的現(xiàn)代官僚制再設(shè)計(jì)

■儲(chǔ)夢(mèng)然 李世祥

現(xiàn)代官僚制的合法性穩(wěn)固無(wú)疑是社會(huì)有效治理實(shí)現(xiàn)的重要基礎(chǔ)。韋伯根據(jù)其形式合法性理念對(duì)現(xiàn)代官僚制進(jìn)行了構(gòu)建，認(rèn)為理性設(shè)計(jì)下的現(xiàn)代官僚制能夠滿足現(xiàn)代社會(huì)中法理型權(quán)威的理性統(tǒng)治需求。然而，20世紀(jì)中后期以來(lái)，社會(huì)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，基于理性設(shè)計(jì)的現(xiàn)代官僚制出現(xiàn)形式合法性不斷喪失和實(shí)質(zhì)合法性缺失等問(wèn)題，其合法性危機(jī)不斷擴(kuò)散。目前，中國(guó)正處于改革的攻堅(jiān)期，中國(guó)官僚制度改革的設(shè)計(jì)理念仍存在缺失現(xiàn)象，只有正視官僚制合法性獲取中的價(jià)值維度，通過(guò)將理性設(shè)計(jì)的合理思想與社會(huì)設(shè)計(jì)理念相融合，強(qiáng)調(diào)基于公共利益的全局意識(shí)，獲取實(shí)質(zhì)合法性，方能穩(wěn)固其合法性基礎(chǔ)。

官僚制；理性設(shè)計(jì)；形式合法性；實(shí)質(zhì)合法性

作為現(xiàn)代官僚制的理論發(fā)端來(lái)源，理性官僚制所突出的正是理性設(shè)計(jì)概念。在全鐘燮提出的公共行政的“設(shè)計(jì)”概念中，理性設(shè)計(jì)被描述為旨在實(shí)現(xiàn)由理性設(shè)計(jì)者定義的特定預(yù)期目標(biāo)，以及實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)所需的行為和行動(dòng)，體現(xiàn)著一種科學(xué)化、程序化思維。［1］（P2）韋伯希望通過(guò)官僚制的理性設(shè)計(jì)來(lái)確立現(xiàn)代官僚制及統(tǒng)治權(quán)威的形式合法性，但是其過(guò)于偏重對(duì)工具理性的設(shè)定以及在設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的不重視，使得理性設(shè)計(jì)下的現(xiàn)代官僚制張力受限，在理論和實(shí)踐層面都不得不面對(duì)合法性流失問(wèn)題。

一、理性官僚制合法性的確立

（一）作為現(xiàn)代社會(huì)統(tǒng)治合法性基礎(chǔ)的理性官僚制

現(xiàn)代官僚制的產(chǎn)生與合法性獲取與韋伯的理性統(tǒng)治觀念密不可分。所謂理性統(tǒng)治，是指現(xiàn)代社會(huì)所特有的依法形成并有程序調(diào)節(jié)的統(tǒng)治類型。［2］（P106）韋伯認(rèn)為一種統(tǒng)治的合法性獲取需滿足兩個(gè)條件，即必須從正面建立規(guī)范秩序，以及在法律共同體中人們必須相信立法形式和執(zhí)法形式的正確程序。［2］（P106-107）因而，韋伯根據(jù)合法權(quán)威的獲取方式將行政的權(quán)威類型劃分為傳統(tǒng)型、魅力型和法理型。但在韋伯看來(lái)，前兩種類型的權(quán)威可以被合法卻專橫武斷或隨心所欲地運(yùn)用，所以這兩種權(quán)威都缺乏理性，不足以作為現(xiàn)代社會(huì)中的權(quán)威合法性來(lái)源及行政組織模式。［3］（P44）韋伯之所以會(huì)把大量精力用于官僚制的研究上,正是因?yàn)樗Ｍ麑ふ业浇y(tǒng)治合法化的最有效途徑。［4］在韋伯看來(lái)，這種統(tǒng)治類型就是法理型權(quán)威下的理性官僚制。以韋伯為代表的理性設(shè)計(jì)者認(rèn)為，最大限度地塑造官僚制度的理性部分是保證現(xiàn)代行政的合法權(quán)威的核心部分。他對(duì)官僚制的科學(xué)化研究和技術(shù)性設(shè)計(jì)不是以建立一種新型的組織管理模式為動(dòng)機(jī)，而是通過(guò)這種組織形式的提出為統(tǒng)治合法性提供依據(jù)。［4］

在第三種權(quán)威類型——法理型權(quán)威下，韋伯所建構(gòu)的理性官僚制充分滿足了其合法性理念需求。根據(jù)韋伯的理性統(tǒng)治觀念，合法性信念退為一種正當(dāng)性信念，滿足于訴諸作出一種決定的正當(dāng)程序。［2］（P106-107）這種信念，使權(quán)威的合法性與組織結(jié)構(gòu)、組織規(guī)章等滿足程序正當(dāng)?shù)睦硇栽O(shè)計(jì)相聯(lián)結(jié)。與前兩種權(quán)威類型中揮之不去的人治理念不同，官僚制統(tǒng)治機(jī)器的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的親緣系統(tǒng)分化出一個(gè)控制中心，親緣系統(tǒng)不再是整個(gè)系統(tǒng)的制度核心，而是把權(quán)力和控制的主要功能轉(zhuǎn)讓給國(guó)家。［2］（P22）政府從此不再以人治，而是通過(guò)正當(dāng)程序的建構(gòu)實(shí)現(xiàn)法治，法理型權(quán)威的制度化、非人格化使人不再拘于宗教權(quán)威及個(gè)人權(quán)威。這樣的一種個(gè)人權(quán)利讓渡形成了現(xiàn)代政府的公共權(quán)力基礎(chǔ)，理性官僚制作為這一權(quán)威的表達(dá)使這種權(quán)力得到了擴(kuò)充和延展。

（二）理性官僚制的形式合法性內(nèi)涵

理性官僚制可以被看作是韋伯的現(xiàn)代性觀點(diǎn)和理性定義下的具體方法論實(shí)踐，是作為現(xiàn)代行政組織合法性的工具。韋伯所看重的是以工具理性為核心的形式合法性構(gòu)建，而實(shí)質(zhì)合法性作為一種包含評(píng)價(jià)性、規(guī)范性、規(guī)定性的綜合分析，［5］并未體現(xiàn)在官僚制的理性設(shè)計(jì)中。

首先，這種以工具理性為中心的官僚制設(shè)計(jì)是建立在韋伯的現(xiàn)代性認(rèn)識(shí)上的。韋伯認(rèn)為基于天職觀念的理性行為源于禁欲主義精神，“清教徒愿意在天職中勞作，而我們現(xiàn)代人只是被迫如此”［6］（P183）。事實(shí)上，深受尼采影響的韋伯認(rèn)為，現(xiàn)代性的問(wèn)題恰恰在于它已經(jīng)完成，現(xiàn)代性創(chuàng)作了一個(gè)牢籠，在它身后留下的只是一種“沒(méi)有文化使命的禁欲主義”［7］（P39），而現(xiàn)代人則在理性的束縛下日復(fù)一日地在牢籠中工作，“沒(méi)有人知道下一個(gè)住進(jìn)這個(gè)鐵籠的會(huì)是誰(shuí)”［6］（P184）。理性官僚制作為現(xiàn)代社會(huì)中的官僚組織工具，成為這一牢籠的外化形式之一，其設(shè)計(jì)要求就在于實(shí)現(xiàn)工具理性的最大化。價(jià)值探討已經(jīng)失去了意義，遵循工具理性才是現(xiàn)代人的必然使命。

其次，韋伯認(rèn)為價(jià)值判斷是個(gè)體的、主觀的，對(duì)價(jià)值命題做過(guò)多考慮很容易使形式合法性受到干擾。對(duì)這一普遍性和特殊性問(wèn)題的處理，韋伯主張科學(xué)是對(duì)價(jià)值的報(bào)道，他所使用的方法論就是一個(gè)選擇和組織的客觀程序。［8］（P26）毫無(wú)疑問(wèn)，這種在公共話語(yǔ)中摒棄了價(jià)值判斷的理性觀念，滿足了韋伯對(duì)公共行政建構(gòu)中的形式合法性需求。就這樣，在韋伯對(duì)官僚制的理性設(shè)計(jì)中，形式主義特征及精神的實(shí)質(zhì)被其看作為是理性化趨勢(shì)的體現(xiàn)。［9］（P322）因此，韋伯認(rèn)為理性官僚制的正當(dāng)性效力是建立在理性基礎(chǔ)上的，即基于對(duì)已制定的規(guī)則之合法性的信仰，以及對(duì)享有權(quán)威根據(jù)這些規(guī)則發(fā)號(hào)施令者之權(quán)力的信仰。［9］（P332）

最后，理性官僚制是現(xiàn)代性敘述下的理性思維產(chǎn)物，更是將工具理性思維發(fā)揮到極致的理想行政模式。韋伯在《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》中對(duì)理性官僚制度的特征表述，體現(xiàn)的正是理性設(shè)計(jì)中對(duì)程序化、層級(jí)化、專業(yè)化、技術(shù)化、科學(xué)化以及管理穩(wěn)定性、原則普遍性的要求，突出的是一種技術(shù)優(yōu)越性。韋伯尤其指出了官僚制發(fā)展對(duì)身份扯平的重要性，認(rèn)為官僚制的職業(yè)化、非人格化發(fā)展能夠有效促進(jìn)平等，“官僚化到處都在預(yù)示著大規(guī)模的民主制”［9］（P333），是對(duì)顯貴行政的有力革新。

簡(jiǎn)言之，韋伯的理性官僚制設(shè)計(jì)是以構(gòu)筑具有正當(dāng)性的法理型權(quán)威為基準(zhǔn)的。在制度構(gòu)建來(lái)源上，韋伯認(rèn)為具有形式合法性的理性官僚制能滿足現(xiàn)代社會(huì)及現(xiàn)代性思維下的理性統(tǒng)治需求。在具體設(shè)計(jì)過(guò)程中，理性官僚制傾向于通過(guò)組織內(nèi)部的理性化設(shè)計(jì)來(lái)獲取合法性。在社會(huì)效果上，相對(duì)于官僚制在社會(huì)實(shí)踐中的弊病，韋伯更多關(guān)注于理性官僚制的積極或中性的社會(huì)效果，認(rèn)為官僚制的擴(kuò)張不僅能使現(xiàn)代組織的理性精神得以充分發(fā)揮、滿足工業(yè)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求，亦能成為推動(dòng)民主的重要力量，使之獲得良好的社會(huì)認(rèn)同。

二、現(xiàn)代理性官僚制合法性流失

（一）理性官僚制的形式合法性流失

理性官僚制下的行政管理思路適應(yīng)于一種穩(wěn)定的組織環(huán)境，在這種環(huán)境中，服務(wù)和日常運(yùn)作不需要太多創(chuàng)新，民眾的價(jià)值和需求應(yīng)保持穩(wěn)定，組織對(duì)各種外部因素應(yīng)具有可預(yù)測(cè)性。［1］（P5）但是，現(xiàn)代社會(huì)所最不缺乏的恰恰是變化。即使不考慮政府追求善治的價(jià)值目標(biāo)，行政組織也依然無(wú)法不與外部環(huán)境產(chǎn)生聯(lián)系。在這種聯(lián)系過(guò)程中，組織對(duì)外部因素并不具有其理性所需的可預(yù)測(cè)性。韋伯僅從組織自身建構(gòu)出發(fā)，至多考慮到的是官僚制擴(kuò)張可能帶來(lái)的影響，并未嚴(yán)格考慮過(guò)社會(huì)系統(tǒng)中的其他主體與官僚制之間的交互影響。因此，本文首先就從官僚組織自身出發(fā)，來(lái)考量理性設(shè)計(jì)下的現(xiàn)代官僚制何以喪失其合法性。

1.工具理性指導(dǎo)下的效率流失。理性設(shè)計(jì)下的官僚制最為引以為傲的是其行政專業(yè)化原則帶來(lái)的效率最大化，以及非人格化設(shè)計(jì)下的可計(jì)算性原則。官僚制組織以科學(xué)的專業(yè)化、技術(shù)化和分工為指導(dǎo)，通過(guò)良好的組織設(shè)計(jì)和日常的命令-服從的層級(jí)控制規(guī)范個(gè)體行為，以期所有行為都能獲得效率的最大化。無(wú)論是韋伯、西蒙還是布凱南等公共行政學(xué)家，最為看重的都是官僚體系的工具理性表達(dá)。理性的全部精神被貶低為工具主義的邏輯，工具主義成為踐行理性的唯一模式。［10］這恰恰是現(xiàn)代官僚制失去其形式合法性的重要根源之一。首先，現(xiàn)代官僚制從一開始便不可能是一種客觀存在的工具，因?yàn)榉侨烁窕墓ぞ呃硇栽O(shè)計(jì)并不能簡(jiǎn)單通過(guò)技術(shù)手段控制實(shí)現(xiàn)。自我意識(shí)的覺(jué)醒是現(xiàn)代性發(fā)展中的核心轉(zhuǎn)變之一，霍桑效應(yīng)的發(fā)現(xiàn)也明示效率并非僅靠科學(xué)化、技術(shù)化手段的管控即可獲得，非人格化構(gòu)建并不具有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。其次，20世紀(jì)中后期以來(lái)的自由裁量權(quán)擴(kuò)張也加劇了對(duì)官僚制工具理性設(shè)定的沖擊。在公共政策執(zhí)行和基層公共事務(wù)處理等組織行政過(guò)程中，官僚組織必須面對(duì)組織成員的私人理性或非理性行為對(duì)組織管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的影響。在行政自由裁量權(quán)的擴(kuò)張中，越來(lái)越多的問(wèn)題變得不具有可預(yù)計(jì)性，這也是為什么實(shí)踐中的理性官僚制體系往往是非理性和無(wú)效率的。［1］（P6）

2.工具理性異化下的中立原則喪失。理性官僚制的應(yīng)然狀態(tài)是政治中立、價(jià)值中立，然而現(xiàn)實(shí)世界的現(xiàn)代官僚制卻掙脫了韋伯構(gòu)建的理性牢籠。實(shí)際上，它已成為了政治活動(dòng)的又一中心。辦公室政治、官僚政治的提出都反映出理性官僚制的政治化傾向，或者反言之，是政治的官僚化。在官僚集團(tuán)的高度理性制度化過(guò)程中，理性設(shè)計(jì)下產(chǎn)生的強(qiáng)大官僚機(jī)器反噬著政治系統(tǒng)的根基。行政機(jī)構(gòu)的膨脹和集團(tuán)化使之成為政治系統(tǒng)博弈中的重要主體之一。一方面，韋伯的官僚制作為一種實(shí)質(zhì)上的權(quán)力本位體制，支配官僚的是強(qiáng)烈的權(quán)力拜物教，官僚們也逐漸把對(duì)權(quán)力的追逐作為其行政行為的主要目標(biāo)。［11］另一方面，被賦予強(qiáng)大生命力的官僚制，卻沒(méi)有被給予相匹配的價(jià)值地位，官僚的社會(huì)屬性也變得極為模糊。在對(duì)權(quán)力的追逐過(guò)程中，官僚通過(guò)自由裁量權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力空間，延展尋租渠道成為常態(tài)。在公共選擇理論中，這一行為又被引申為官員追求預(yù)算最大化、本位主義盛行等具體矛盾，將公共權(quán)力用于謀求自身或黨派私利的做法屢見(jiàn)不鮮，結(jié)構(gòu)性腐敗問(wèn)題難以根除，以科學(xué)技術(shù)化、專業(yè)分工為載體的工具理性淪為官僚撰取利益的護(hù)身符，將政治行政化的過(guò)程加以遮蔽，造成形式合法性被破壞。

（二）理性官僚制的實(shí)質(zhì)合法性缺失

1.韋伯理性官僚制的合法性理念失范。在韋伯合法性概念下的官僚制形式合法性流失的同時(shí)，合法性理念本身也受到了學(xué)界的質(zhì)疑。可以說(shuō)，這是一場(chǎng)合法律性（形式合法性）是否能等同于合法性的爭(zhēng)論。作為批判韋伯合法性理念的代表，哈貝馬斯指出韋伯式的合法性理念僅僅依賴于國(guó)家根據(jù)系統(tǒng)的合理規(guī)則所建立起來(lái)的立法壟斷和執(zhí)法壟斷，把合法性問(wèn)題置換為公眾對(duì)一種政治秩序、程序的事實(shí)層面的形式和程序認(rèn)同問(wèn)題，存在著理論內(nèi)涵上的缺失，因?yàn)槌绦蜃陨砭痛嬖诤戏ɑ膯?wèn)題。［2］（P106-107）因此，合法性的獲取至少還要滿足一個(gè)條件，即為這種正式程序的合法性能力的基礎(chǔ)必須具體確定下來(lái)。［2］（P106-107）哈貝馬斯所關(guān)注的正是具有價(jià)值詰問(wèn)的實(shí)質(zhì)合法性部分。作為一種對(duì)正當(dāng)性原則的追問(wèn)，他認(rèn)為，“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值”［12］（P188-189）。很明顯，以結(jié)構(gòu)主義思維開展組織自身理性設(shè)計(jì)的官僚制更多地強(qiáng)調(diào)組織與社會(huì)間的二元對(duì)立。理性官僚制在實(shí)質(zhì)合法性上的缺乏，使其建構(gòu)未能在諸如滿足服務(wù)、公平等價(jià)值問(wèn)題上有過(guò)多制度設(shè)計(jì)的考量，造成制度張力欠缺，缺少必要的價(jià)值前提和行政過(guò)程中獲得贊同的基礎(chǔ)。

2.物化現(xiàn)代官僚制與理性設(shè)計(jì)的背離。理性官僚制擁護(hù)者的制度自信還源于他們認(rèn)為官僚制和官僚不會(huì)產(chǎn)生盧卡奇所言的物化現(xiàn)象，可以通過(guò)效率的實(shí)現(xiàn)獲得社會(huì)認(rèn)可。但是在現(xiàn)實(shí)世界中，正是現(xiàn)代官僚制的物化加劇了其在社會(huì)中的變異和僵化。這些不期而遇甚至是積重難返的固有問(wèn)題已為批判者留下了對(duì)官僚制的刻板印象。讓理性設(shè)計(jì)者委屈的是，官僚制中的任何一個(gè)令人煩惱的要素都不符合韋伯的官僚制。［1］（P6）物化官僚制下的效率喪失、中立喪失愈加證明理性設(shè)計(jì)在現(xiàn)實(shí)世界中的不足，不能使官僚組織有效回應(yīng)相應(yīng)的社會(huì)需求。

物化現(xiàn)象首先體現(xiàn)了當(dāng)下現(xiàn)代官僚制的設(shè)計(jì)和內(nèi)部管制僵化。在設(shè)計(jì)之初，官僚制的典型特質(zhì)如科層制、專業(yè)化分工、普遍規(guī)則的建立等推動(dòng)了現(xiàn)代官僚制的效率實(shí)現(xiàn)，但隨時(shí)間推移，我們卻忘記了這些原則特征是為了體現(xiàn)官僚制的形式合法性，并獲得現(xiàn)代社會(huì)統(tǒng)治中的合法權(quán)威。物化過(guò)程使理性設(shè)計(jì)者和實(shí)踐者淡忘了它們作為手段應(yīng)具有的靈活性，而把它們當(dāng)作目的本身。過(guò)于僵化的科層制設(shè)計(jì)使組織日趨僵化、信息閉塞、機(jī)構(gòu)臃腫。由于組織制度不具有必備的靈活性，以工具理性為指導(dǎo)的現(xiàn)代官僚制制度化程度越高，其組織的穩(wěn)定性、復(fù)雜性、內(nèi)聚力也越高，其本身應(yīng)有的基于價(jià)值判斷所帶來(lái)的制度靈活性、制度張力也逐漸消失。由此，物化的現(xiàn)代官僚制本身似乎成為了行政低效率的根源。再者，物化現(xiàn)象更深層次地體現(xiàn)出官僚和整個(gè)官僚組織僵化的理性思維，對(duì)科學(xué)主義、技術(shù)主義的刻板運(yùn)用不斷強(qiáng)化著官僚制的復(fù)雜性，使行政程序和行政活動(dòng)不斷精密化。它們擁有形式上的正當(dāng)性，但是已經(jīng)迷失在高度復(fù)雜化和過(guò)度理性主義之中，在官僚制對(duì)客觀思維的追逐下，問(wèn)題的解決變成了走完程序的形式上解決，而非需求的滿足，更不會(huì)考慮被服務(wù)者的體驗(yàn)感受。與此同時(shí)，簡(jiǎn)化為純邏輯的理性削弱了官僚的想象力，使之喪失了對(duì)形勢(shì)的敏感性。［13］（P117）沉迷于工具理性的物化官僚制一旦獲取了社會(huì)方面的認(rèn)可，技術(shù)上的官僚作風(fēng)就會(huì)更加厲害［14］（P2），這種官僚思維在社會(huì)中的彌散可能會(huì)導(dǎo)致一個(gè)冷漠社會(huì)的產(chǎn)生。

（三）理性官僚制合法性危機(jī)的擴(kuò)散

理性設(shè)計(jì)下的現(xiàn)代官僚制單純的形式合法性取向，未能滿足合法性的政治學(xué)及倫理學(xué)意義上的建構(gòu)及實(shí)踐需求，在操作過(guò)程中顯得尤為突出。雖然在設(shè)計(jì)過(guò)程中對(duì)實(shí)質(zhì)合法性并沒(méi)有過(guò)多關(guān)注，但是20世紀(jì)前期，理性官僚制帶來(lái)的組織革新在一定程度上回應(yīng)了時(shí)代問(wèn)題，獲取了一定的實(shí)質(zhì)合法性。然而在隨后發(fā)展中，理性設(shè)計(jì)面臨無(wú)法使官僚制擺脫陷入認(rèn)同及倫理的困境。一方面，沒(méi)有實(shí)質(zhì)根基的合法性獲取是無(wú)源之水，被迫使義務(wù)沒(méi)有了存在的理由。［8］（P179）模糊了公共利益的官僚組織并不能為公共利益做好服務(wù)，但卻依賴于公眾的贊同而獲取合法性，這種被迫的贊同自然是難以持久的。另一方面，物化官僚制背叛了原有的理性設(shè)計(jì)理念，使現(xiàn)代官僚制形態(tài)處于扭曲狀態(tài)，進(jìn)一步造成其實(shí)質(zhì)合法性流失。理論失范和現(xiàn)實(shí)弊病的雙重打擊加劇了現(xiàn)代官僚制的合法性缺失，也影響到公共行政及政治權(quán)威的合法性基礎(chǔ)。

現(xiàn)代官僚制的合法性危機(jī)致使與之緊密相連的公共行政也一路坎坷。理性官僚制曾因其中立和效率的實(shí)現(xiàn)在一定歷史時(shí)期內(nèi)獲得了形式合法性，與當(dāng)時(shí)的公共行政理念不謀而合。在20世紀(jì)前期的公共行政的正統(tǒng)階段，公共行政更是被定位為“政府官僚制度的中心”［15］（P1），強(qiáng)調(diào)科學(xué)與事實(shí)的影響?，F(xiàn)代官僚制與公共行政的這種結(jié)合，既使二者在發(fā)展初期相互促進(jìn)，又使二者在后續(xù)革新中互為掣肘，使二者共同陷入了合法性危機(jī)。一方面，現(xiàn)代官僚制的僵化與公共行政發(fā)展中對(duì)諸如POSDCORB原則在內(nèi)的部分行政組織原則的過(guò)分強(qiáng)調(diào)不無(wú)關(guān)聯(lián)；另一方面，官僚制的工具理性思維使公共行政難以跳出追求效率、普遍原則的設(shè)計(jì)框架。到20世紀(jì)中后期，隨著理性內(nèi)涵的進(jìn)一步延展、后現(xiàn)代性理論發(fā)展和理性官僚制物化下的諸多負(fù)面社會(huì)效果顯現(xiàn)，社會(huì)對(duì)理性官僚制的形式合法性認(rèn)同越來(lái)越低，以官僚制為中心所建構(gòu)的公共行政也出現(xiàn)了形象上的異化，讓人聯(lián)想到“冷酷無(wú)情卻頗有權(quán)勢(shì)的官僚”［15］（P29）。同時(shí)，現(xiàn)代官僚制的合法性危機(jī)也帶來(lái)了公共行政的合法性危機(jī)，這一危機(jī)隨著后現(xiàn)代性理論的崛起、現(xiàn)代性理論的集體反思而愈加深入。

不得不說(shuō)，現(xiàn)代官僚制弊病成為公共行政百年發(fā)展中難以回避的問(wèn)題。20世紀(jì)中后期以來(lái)的新公共行政運(yùn)動(dòng)、新公共管理運(yùn)動(dòng)、黑堡宣言、新公共服務(wù)理論等的出現(xiàn)，都對(duì)現(xiàn)代官僚制下的政府失靈弊病提出了諸多思考，并以各國(guó)的中央或地方政府作為改革的平臺(tái)，希望能引起政府行政組織設(shè)計(jì)和運(yùn)作模式在價(jià)值層面上的變革，重塑官僚組織合法性，維護(hù)政府的合法性權(quán)威。不過(guò)，面對(duì)理論界和實(shí)踐中社會(huì)對(duì)諸如信息技術(shù)、績(jī)效測(cè)評(píng)技術(shù)的追逐，我們也依然可以看到理性官僚制技術(shù)思維的身影。我們看到了POSDCORB原則的失效，也看到了諸如“掌舵而不是劃槳”等新普遍原則的建立及其在實(shí)踐中的大力推廣。事實(shí)上，這些原則是否具有廣泛適用性確是存疑的，NPM在各國(guó)的實(shí)踐中表現(xiàn)出極大差異。［16］也許我們需要擔(dān)心的，正是公共管理范式下的現(xiàn)代官僚制是否會(huì)或已經(jīng)被再次物化。

三、我國(guó)治理變革與官僚制再設(shè)計(jì)

現(xiàn)代官僚制的合法性問(wèn)題在當(dāng)代中國(guó)尤其具有重要意義。因?yàn)槲覈?guó)官僚制的合法性不僅與公共行政的合法性相聯(lián)系，更與執(zhí)政黨合法性、政治合法性緊密相連，必須引起相應(yīng)重視。當(dāng)代中國(guó)執(zhí)政合法性的獲取很大程度上是以改革成效為基礎(chǔ)的，而如今我國(guó)正面臨著改革開放以來(lái)的又一次深刻變革。然而，在理性官僚制與我國(guó)傳統(tǒng)官僚制的結(jié)合下，所產(chǎn)生的中國(guó)現(xiàn)代官僚制具有類似于“中學(xué)為體，西學(xué)為用”的制度特點(diǎn)，并不利于改革的深入推進(jìn)。現(xiàn)代官僚制在中國(guó)的發(fā)展充滿了坎坷，導(dǎo)致官僚制所追求的非人格化與效率沒(méi)有實(shí)型，而以人浮于事、文牘主義等為代表的官僚主義作風(fēng)卻“無(wú)師自通”。［17］毫無(wú)疑問(wèn)，在管理行政向強(qiáng)調(diào)公共性的治理模式這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，對(duì)當(dāng)代中國(guó)官僚制度的再設(shè)計(jì)無(wú)疑是有效治理的重要價(jià)值保障和現(xiàn)實(shí)需求。

十八屆三中全會(huì)以來(lái)，社會(huì)治理問(wèn)題已經(jīng)在實(shí)踐層面引起了廣泛關(guān)注，也正體現(xiàn)著中國(guó)當(dāng)代官僚制變革在推動(dòng)社會(huì)轉(zhuǎn)型中的突出地位，我們可以看到改革過(guò)程中出現(xiàn)了許多令人耳目一新的變化舉措。其一，健全相應(yīng)制度，切實(shí)做到依法治國(guó)，包括預(yù)算法、環(huán)保法在內(nèi)的多項(xiàng)法律修訂及嚴(yán)格執(zhí)行，這都體現(xiàn)出了我國(guó)對(duì)行政主體相應(yīng)行政行為的嚴(yán)格約束。其二，簡(jiǎn)政放權(quán)，釋放市場(chǎng)及地方活力，通過(guò)行政審批權(quán)的削減打破原有僵化程序，提升整體辦事的效率和效能。其三，注重權(quán)力制約，破除不正當(dāng)?shù)娜箮шP(guān)系，通過(guò)建立權(quán)力清單等方式將權(quán)力與職位掛鉤，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，規(guī)范行政裁量權(quán)的使用，壓縮尋租空間。其四，加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員隊(duì)伍的管理和建設(shè)，通過(guò)健全公務(wù)員的薪酬福利及升降任免調(diào)任機(jī)制，不斷加強(qiáng)反腐力度等舉措，在制度約束內(nèi)努力滿足公務(wù)員自身的職業(yè)發(fā)展和自我實(shí)現(xiàn)需求?？梢钥闯?，當(dāng)前我國(guó)政府行政改革的主體思路主要仍體現(xiàn)在完善理性設(shè)計(jì)方面，對(duì)實(shí)質(zhì)合法性的關(guān)注仍未能充分地與現(xiàn)今的改革過(guò)程相結(jié)合。精簡(jiǎn)程序、完善法律法規(guī)所對(duì)應(yīng)的主要還是基于對(duì)組織內(nèi)部的關(guān)注，而從外部的參與和從被服務(wù)者視角出發(fā)思考問(wèn)題的能力仍存在欠缺。的確，鞏固形式合法性的改革效果在短期內(nèi)更容易顯現(xiàn)，但并不是長(zhǎng)久之計(jì)。因而，我們更需要以社會(huì)設(shè)計(jì)為指導(dǎo)進(jìn)行官僚制重構(gòu)。

社會(huì)設(shè)計(jì)途徑包含了對(duì)相關(guān)行動(dòng)者價(jià)值觀的高度重視和鑒賞，關(guān)注的方式是聚焦于對(duì)組織和社會(huì)關(guān)系（和行動(dòng)環(huán)境）的解釋、理解、共享和學(xué)習(xí)，采取前瞻性的態(tài)度看待沖突化解、問(wèn)題解決和變化處置。［1］（P174）社會(huì)治理的實(shí)現(xiàn)不是靠程序的精簡(jiǎn)完善即可實(shí)現(xiàn)的，懶政的解決不必然與善政對(duì)等。改革不可簡(jiǎn)單基于利益相關(guān)者、技術(shù)優(yōu)越性、權(quán)威與服從的要求，而應(yīng)是具有實(shí)質(zhì)意義的平等對(duì)話，從他在性出發(fā)解決問(wèn)題，尊重的不僅僅是行政機(jī)構(gòu)效率或市場(chǎng)效率，所關(guān)注的不僅僅是提升開放性或加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)性等問(wèn)題，而是多元社會(huì)參與主體下的整體效益體現(xiàn)和態(tài)度思維的根本轉(zhuǎn)變。社會(huì)設(shè)計(jì)的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)由淺入深的過(guò)程，需要對(duì)形式合法性和實(shí)質(zhì)合法性給予必要的關(guān)注，主要包含兩方面的改進(jìn)。

一是合理運(yùn)用理性精神。社會(huì)設(shè)計(jì)并不代表對(duì)理性的摒棄，只是強(qiáng)調(diào)同時(shí)注重工具理性和價(jià)值理性兩個(gè)維度，不再將理性作為唯一的中心點(diǎn)。一方面，我們?nèi)孕枰獦?gòu)筑必要的形式合法性，其中應(yīng)包括健全相應(yīng)制度和程序規(guī)范，加強(qiáng)執(zhí)行過(guò)程中監(jiān)管和重塑有益的行政文化，進(jìn)一步切實(shí)做到依法治國(guó)；另一方面，我們必須跳出原有的僵化工具理性設(shè)計(jì)思維，增強(qiáng)現(xiàn)代官僚制的實(shí)質(zhì)合法性。僅僅強(qiáng)調(diào)理性設(shè)計(jì)的官僚體制所體現(xiàn)的二元對(duì)立特征不利于社會(huì)系統(tǒng)的統(tǒng)一建構(gòu)，社會(huì)設(shè)計(jì)需要一種承認(rèn)的態(tài)度，一種在公共領(lǐng)域中正視價(jià)值問(wèn)題、重視實(shí)質(zhì)合法性的決心以及正確運(yùn)用價(jià)值的能力，具體包括承認(rèn)權(quán)力的多元化分配、承認(rèn)自我意識(shí)、承認(rèn)參與的價(jià)值等。對(duì)此，官僚組織應(yīng)更全面地對(duì)組織內(nèi)外部進(jìn)行審視。對(duì)內(nèi)而言，行政組織應(yīng)尊重公務(wù)員的自主性及自我意識(shí)。在權(quán)責(zé)范圍明確的前提下允許其合理行使自由裁量權(quán)，鼓勵(lì)創(chuàng)新意識(shí)，通過(guò)績(jī)效工資等方式加強(qiáng)對(duì)公務(wù)員的激勵(lì)，切實(shí)提升其工作效能。對(duì)外而言，行政組織應(yīng)進(jìn)一步提升其開放性，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)合法性的社會(huì)設(shè)計(jì)需要政府改變傳統(tǒng)的靜態(tài)官僚制結(jié)構(gòu)，通過(guò)自身開放接納社會(huì)組織、社會(huì)公眾參與到公共事務(wù)的治理過(guò)程中。

二是樹立全局意識(shí)，即努力實(shí)現(xiàn)組織自身價(jià)值、組織成員個(gè)人價(jià)值與公共利益間的相統(tǒng)一。社會(huì)設(shè)計(jì)不應(yīng)簡(jiǎn)單被歸為社會(huì)參與的深入，而是官僚組織如何真正從他在性出發(fā)，以利他視角聚合公共利益，從而獲得自我實(shí)現(xiàn)。具體而言，作為公共部門的政府官僚組織的合法性獲取，一定程度上在于對(duì)組織自身發(fā)展與公共利益間的合理處理。就規(guī)范層面而言，官僚組織與社會(huì)整體利益本是一致的，但是機(jī)械的結(jié)構(gòu)主義造成了官僚制組織建構(gòu)中的相對(duì)孤立，導(dǎo)致個(gè)人目標(biāo)、組織目標(biāo)與公共利益間的相對(duì)分離。一方面是組織成員的自我實(shí)現(xiàn)、組織自身的發(fā)展及效率需求，另一方面是對(duì)公共價(jià)值的考慮和基于被服務(wù)者的需求體驗(yàn)，這在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為公務(wù)員公共服務(wù)動(dòng)機(jī)弱化、官民對(duì)立等不良現(xiàn)象。因此，在我國(guó)官僚制改革過(guò)程中，必須注重對(duì)公共價(jià)值的有效建構(gòu)，基于公共價(jià)值進(jìn)行改革規(guī)劃，從而穩(wěn)定現(xiàn)代官僚制的基礎(chǔ)，使其行動(dòng)能夠獲得社會(huì)整體贊同。公共行政官員必須加強(qiáng)對(duì)自反性思維的培養(yǎng)，識(shí)別和破除自身及行政組織中存在的僵化工作思維和路徑，從社會(huì)效益和被服務(wù)者的價(jià)值需求進(jìn)行思考，處理好官僚組織自身效率與社會(huì)需求間的辯證關(guān)系，真正踐行服務(wù)型政府理念。從他在性出發(fā)把握對(duì)官僚制重塑，注重多元探討，防止改革僵化，更好地獲取具有實(shí)質(zhì)合法性內(nèi)涵的合法性基礎(chǔ)。

我們還需注意一點(diǎn)，那就是防止改革理念物化導(dǎo)致的思維僵化和責(zé)任放逐。在西方新公共管理運(yùn)動(dòng)中，大量形式主義的部門精簡(jiǎn)、市場(chǎng)化運(yùn)作被證明并不能有效回應(yīng)社會(huì)需求。這些現(xiàn)象值得引起我國(guó)官僚體制改革過(guò)程中的警示，不應(yīng)使官僚制改革削弱了其自身合法性基礎(chǔ)，而應(yīng)使其成為行政組織放逐自身責(zé)任的新途徑，進(jìn)而對(duì)政治合法性產(chǎn)生負(fù)面影響。

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【責(zé)任編輯：陳保林】

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1004－518X（2017）09－0222-07

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境效應(yīng)視角下貧困地區(qū)新能源發(fā)展及其扶貧政策”（16BJY049）

儲(chǔ)夢(mèng)然，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院碩士生。（北京 100872）

李世祥，中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。（湖北武漢 430074）