張承安　鄒亞楠,2

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國家治理貫通社區(qū)治理的本體闡釋

張承安1鄒亞楠1,2

（1.長沙理工大學(xué) 湖南省社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心，湖南 長沙 410114；2.商丘學(xué)院 思政部，河南 商丘 476000）

社區(qū)治理是國家治理和社會(huì)治理的基礎(chǔ)工程，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化以社區(qū)治理體系和治理能力現(xiàn)代化為實(shí)現(xiàn)前提。制度化、民主化、法治化、高效化、協(xié)調(diào)化是國家治理貫通社區(qū)治理的基本要求，主體多元化、治理層級(jí)多樣化、治理權(quán)限結(jié)構(gòu)化是積極探索和實(shí)現(xiàn)國家治理貫通社區(qū)治理的模本構(gòu)想，繼續(xù)推進(jìn)政治體制改革是國家治理貫通社區(qū)治理的根本保障。

國家治理；社區(qū)治理；治理能力

推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是十八屆三中全會(huì)公報(bào)的新提法，同時(shí)，也是實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興中國夢(mèng)的必由之路。總體來講，國家治理、社會(huì)治理和社區(qū)治理三者是一體貫通、一脈相承的治理體系。社區(qū)是國家的基本構(gòu)成單位，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)必須以完善的社區(qū)治理為實(shí)現(xiàn)前提，社區(qū)治理是社會(huì)治理和國家治理的基礎(chǔ)性工程。國家治理貫通社區(qū)治理，即實(shí)現(xiàn)治理體系的制度化、民主化、法治化、高效化、協(xié)調(diào)化，實(shí)現(xiàn)治理主體多元化，治理層級(jí)多樣化，治理權(quán)限結(jié)構(gòu)化，充分體現(xiàn)中國特色社會(huì)主義制度的優(yōu)勢(shì)，并將其轉(zhuǎn)化為治理國家、治理社會(huì)、治理基層社區(qū)的效能。

一 國家治理貫通社區(qū)治理的基本要求

（一）制度約束

國家治理貫通社區(qū)治理要解決當(dāng)前的問題，更重要的是能夠推進(jìn)社會(huì)公平公正可持續(xù)發(fā)展?，F(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)問題復(fù)雜的多變階段，需要完備的制度體系以及執(zhí)行機(jī)制支撐現(xiàn)代國家治理和社區(qū)治理的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，確保社會(huì)公平公正的可持續(xù)發(fā)展。依法治國基本方略是國家治理的制度化體現(xiàn)。國家治理制度化要求國家治理乃至社區(qū)治理的各個(gè)方面、各個(gè)領(lǐng)域都能夠有章可循，按規(guī)章制度進(jìn)行治理，能夠有一個(gè)以法律法規(guī)規(guī)章為核心的良性制度體。同時(shí)，有良好的制度供給和制度環(huán)境也是政府實(shí)現(xiàn)職責(zé)的重要保障，為更好的規(guī)范政府與市場(chǎng)關(guān)系提供了制度的約束邊界，堅(jiān)持制度統(tǒng)領(lǐng)，堅(jiān)持把權(quán)力逐步關(guān)進(jìn)制度的籠子里，治理制度化為國家治理的現(xiàn)代化提供了制度依托。

（二）民主決策

“治理是當(dāng)下提出的一個(gè)全新的政治理念，在主體、權(quán)利來源、手段機(jī)制、適用范圍和價(jià)值取向等方面與傳統(tǒng)的行政和管理有著重要區(qū)別，傳統(tǒng)的管理理念強(qiáng)調(diào)的是行政觀、制度觀、責(zé)任觀；現(xiàn)代化治理強(qiáng)調(diào)民主觀、社會(huì)觀和法制觀?！盵1]改革開放30多年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，推進(jìn)任何一項(xiàng)重大改革，都必須站在人民的立場(chǎng)上把握和處理好涉及改革的重大問題，都要從人民利益出發(fā)，謀劃改革的策略，制定改革的措施。中國取得現(xiàn)在令世界矚目的社會(huì)變遷與社會(huì)進(jìn)步，就是緊緊依靠13億人民的力量。所以，從國家治理貫通社區(qū)治理，治理民主化不僅要體現(xiàn)著人民主權(quán)實(shí)質(zhì)地位，而且在現(xiàn)實(shí)實(shí)踐中讓人民主權(quán)落在實(shí)處，真正做到以人為本，尊重人民主體地位，讓廣大公民在推進(jìn)治理民主化的過程中，真實(shí)地感受和體驗(yàn)到民主決策的利益，進(jìn)一步保護(hù)公民權(quán)利。

（三）治理法治

在法律文化上，國家治理貫通社區(qū)治理的法治化是與人治相對(duì)立的概念?！叭酥蔚暮诵膹?qiáng)調(diào)社會(huì)治理規(guī)則的普適性、穩(wěn)定性和權(quán)威性；法治的核心則強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)治理主體的自覺性、能動(dòng)性和權(quán)變性?！盵2]建設(shè)法治中國，是全面依法治國的最終目標(biāo)，堅(jiān)持國家、政府和社會(huì)的法治一體化，共同推進(jìn)依法執(zhí)政、依法行政與依法治國，在立法司法上要進(jìn)一步深化體制改革，樹立法律至上的精神，完善具有中國特色的社會(huì)主義法律體系。也就是說，黨要依法執(zhí)政，政府要依法行政，而政府部門的工作人員要依法辦事，每一個(gè)公民要依法行使自己權(quán)利。[3]國家治理貫通社區(qū)治理的法治化是對(duì)國家范圍內(nèi)黨、政府、社會(huì)組織、個(gè)人的要求。要真正做到國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化，必須在治理法治化框架內(nèi)運(yùn)行。

（四）科學(xué)高效

即能夠應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的危機(jī)和挑戰(zhàn)，通過科學(xué)決策和執(zhí)行高效，最大程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。一般來講，國家治理貫通社區(qū)治理的科學(xué)化和高效化，確保社會(huì)發(fā)展目標(biāo)以及前進(jìn)方向，國家治理體系對(duì)決策科學(xué)化的要求會(huì)隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步越來越高。此外，當(dāng)前國家治理、社會(huì)治理、社區(qū)治理要面對(duì)的社會(huì)問題和社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，而且是呈牽一發(fā)而動(dòng)全身之勢(shì)，如果在治理的過程中稍有差錯(cuò)，就會(huì)出現(xiàn)治理缺失，所以，形成高效化的治理體系和治理能力，適時(shí)有效管控和處理社會(huì)危機(jī)和挑戰(zhàn)，是國家、社會(huì)、社區(qū)之間的不斷包容與互動(dòng)。

（五）利益協(xié)調(diào)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)代國家和現(xiàn)代社會(huì)分工越來越精細(xì)，不同主體有各自利益和價(jià)值追求，國家治理亦或社區(qū)治理呈現(xiàn)出“碎片化治理”現(xiàn)象，由于國家、社會(huì)、社區(qū)、個(gè)人各個(gè)主體發(fā)生的作用力和著力點(diǎn)不同，會(huì)出現(xiàn)力量相互抵消或相反狀態(tài)，嚴(yán)重削弱國家的治理能力?！皬闹卫韺哟蝸碇v，治理的結(jié)構(gòu)有四個(gè)層次，即由治理理念、治理制度、治理組織和治理方式構(gòu)成，不同的層次具有不同的性質(zhì)和特征，它構(gòu)成了體系結(jié)構(gòu)在組成方面的等級(jí)秩序，是治理體系的薄弱環(huán)節(jié)?！盵4]因此，國家治理貫通社區(qū)治理特別需要強(qiáng)調(diào)治理協(xié)調(diào)化，協(xié)調(diào)各方利益，在多元中找尋不同利益主體的最大公約數(shù)，多元共治，提升治理能力。

二 國家治理貫通社區(qū)治理的模本構(gòu)想

國家治理貫通社區(qū)治理是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的復(fù)雜工程。在治理和治理能力現(xiàn)代化的過程中，必須實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化、治理層級(jí)的多樣化和治理權(quán)限的結(jié)構(gòu)化。

（一）治理主體多元化

在加速推進(jìn)中國現(xiàn)代化的進(jìn)程中，社會(huì)結(jié)構(gòu)、管理模式、社會(huì)思想、社會(huì)階層等各方面都發(fā)生了重大的變化，原有傳統(tǒng)的國家統(tǒng)治和管理模式已不能適應(yīng)現(xiàn)代化要求，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展強(qiáng)烈要求國家管理模式的變革，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是推進(jìn)國家全面深化改革新提法，正適應(yīng)了現(xiàn)代國家事務(wù)變革的實(shí)踐要求。

與傳統(tǒng)的政府管理模式相比，一方面，國家治理貫通社區(qū)治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)、政府、民眾以團(tuán)結(jié)、協(xié)作的方式共同參與、決策和解決公共事務(wù)，現(xiàn)代化治理模式作為一種政治活動(dòng)，在整個(gè)運(yùn)作過程需要樹立權(quán)威，傳統(tǒng)的管理權(quán)威是政府，但現(xiàn)在這個(gè)權(quán)威并不一定是政府。另一方面，“治理是一個(gè)上下互動(dòng)和平等展開的運(yùn)作過程，國家治理現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)多主體的共同參與和協(xié)調(diào)，執(zhí)政者及其國家機(jī)關(guān)是主體，同樣的，人民也是，另外其他經(jīng)濟(jì)組織、社會(huì)組織都是參與主體”。[5]總之，治理主體的多元化，強(qiáng)調(diào)社會(huì)各主體之間的民主與協(xié)作，其不僅不能削弱國家治理能力，還有益于擴(kuò)大公民參與，提升治理績(jī)效，更加有效地推進(jìn)國家治理貫通社區(qū)治理的進(jìn)程。

（二）治理層級(jí)多樣化

關(guān)于國家治理層級(jí)的劃分，最早見于北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政學(xué)系主任蕭鳴政的文章《國家治理現(xiàn)代化的能力建構(gòu)與建設(shè)》，國家治理能力應(yīng)該是一個(gè)龐大體系，有不同主體，需要不同治理層級(jí)的能力銜接，以及不同治理主體多方協(xié)同，將國家治理體系分為上、中、下不同治理層級(jí)。之后，秦德君在《國家治理能力現(xiàn)代化的維度與層級(jí)》中提出：我國是全世界最大的單一制的國家，相應(yīng)的，其公共治理結(jié)構(gòu)具有垂直性，國家治理體系存在宏觀（高層）、中觀（中層）、微觀（基層）三個(gè)層級(jí)。目前對(duì)于國家治理層級(jí)的劃分，也有其他不同的表述，但究其實(shí)質(zhì)是一樣的?！昂暧^治理層級(jí)是國家制度法律等政治規(guī)則和國家戰(zhàn)略、國家公共決策的策源地，具有國家戰(zhàn)略決策的總體性和高覆蓋性；中觀治理層級(jí)是省、直轄市、自治區(qū)，是公共治理的地方化，是一種地方治理；微觀治理層級(jí)是省、直轄市、自治區(qū)以下的基層結(jié)構(gòu)，為國家治理體系之末端，即‘草根政治’。”[6]三個(gè)治理層級(jí)的運(yùn)行機(jī)制、功能配比，構(gòu)成中國特色治理體系的結(jié)構(gòu)體系。

從治理層級(jí)來講，宏觀層級(jí)治理能力主要涉及國家和社會(huì)的根本性問題，它在確立和把握國家的政治價(jià)值、前行方向和發(fā)展進(jìn)程要求方面，更具有整體性、戰(zhàn)略性。治理體系的中觀層級(jí)是高層和基層溝通的橋梁，這一層級(jí)在中國行政序列中是中間環(huán)節(jié)，在戰(zhàn)略性上顧全大局，運(yùn)營操作上具有戰(zhàn)術(shù)性。治理體系的微觀層級(jí)就是目前的社區(qū)基層治理，在國家行政序列中具有不可輕視的基礎(chǔ)性作用，是一個(gè)國家治理績(jī)效高低評(píng)價(jià)重要指標(biāo)。對(duì)于民族大融合的中國來說，國家整體治理能力如何，往往取決于基層治理狀況。治理層級(jí)的多樣化，有利于推進(jìn)國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化。

（三）治理權(quán)限結(jié)構(gòu)化

當(dāng)代國家和社會(huì)，公共事務(wù)復(fù)雜、利益主體多元，在推進(jìn)國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化的過程中，國家治理不應(yīng)該是政府獨(dú)角戲，而是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等多個(gè)主體的大融合。國家治理貫通社區(qū)治理首先是要發(fā)揮政府治理主導(dǎo)作用，結(jié)合政府他治、市場(chǎng)主體自治與社會(huì)組織互治，充分發(fā)揮市場(chǎng)組織和公民參與的治理職責(zé)，發(fā)展、增強(qiáng)社會(huì)活力，共同實(shí)現(xiàn)良性治理。

黨的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，經(jīng)濟(jì)體制改革核心問題是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。市場(chǎng)可以辦的，由市場(chǎng)辦；社會(huì)組織辦的，社會(huì)組織去辦；要建成有限政府，政府只有市場(chǎng)和社會(huì)組織做不了或做不好的，才應(yīng)插手。更好的尊重市場(chǎng)發(fā)展規(guī)律，對(duì)政府不該管管不了就不要干預(yù)，而對(duì)政府應(yīng)該管的就不能放松，要進(jìn)一步加強(qiáng)。

三 國家治理貫通社區(qū)治理的根本保障

改革開放以來，我國現(xiàn)代化建設(shè)取得了舉世矚目的偉大成就，創(chuàng)造了世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展史的奇跡。我國的改革開放是一個(gè)涵蓋經(jīng)濟(jì)、政治、文化的系列的整體性社會(huì)大變遷?！皬膰抑卫淼慕嵌瓤?，在過去將近40年的時(shí)間內(nèi)，中國的政治生活在黨的領(lǐng)導(dǎo)下也發(fā)生了巨大變革。例如，現(xiàn)在的網(wǎng)絡(luò)問責(zé)、服務(wù)型政府的建設(shè)、決策和監(jiān)督等。這是中國保持經(jīng)濟(jì)長期發(fā)展的前提?！盵7]但是，中國改革還不夠深入，尤其是基層社區(qū)的改革需要進(jìn)一步完善。

（一）完善基層社區(qū)黨的領(lǐng)導(dǎo)

其一，改善黨的基層社區(qū)治理方式。“堅(jiān)持黨要管黨，從嚴(yán)治黨是保持黨執(zhí)政地位，實(shí)現(xiàn)國家治理的必然選擇。在國家治理實(shí)踐中，堅(jiān)持黨政一體為主導(dǎo)的根本原則，在此基礎(chǔ)上把思想建黨放在首位，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式，發(fā)揮總攬全局協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！盵8]如何處理好黨和政府部門的關(guān)系，是當(dāng)前國家治理貫通社區(qū)治理過程中的主要任務(wù)，黨是國家治理和社區(qū)治理戰(zhàn)略層面的決策者，黨要避免“以黨代政”，而政府側(cè)重于國家治理的執(zhí)行層面，負(fù)責(zé)處理國家治理的具體事務(wù)。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化，妥善處理黨政關(guān)系。

其二，加強(qiáng)基層社區(qū)黨組織自身建設(shè)。要實(shí)現(xiàn)國家治理貫通社區(qū)治理，必須不斷加強(qiáng)黨的自身建設(shè)。一方面，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)是改進(jìn)黨執(zhí)政方式的前提和基礎(chǔ)，為國家治理奠定堅(jiān)實(shí)的組織基礎(chǔ)，使國家治理理念和方略更好的在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)。另一方面，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)是推進(jìn)黨內(nèi)民主的重要方式之一，對(duì)于國家治理貫通社區(qū)治理的民主化具有示范和引領(lǐng)作用。[9]盡管是最基層的社區(qū)治理，也必須發(fā)揮基層黨組織建設(shè)保障作用。綜上，加強(qiáng)黨的自身建設(shè)，從而推動(dòng)和改進(jìn)黨的執(zhí)政方式，提升國家治理貫通社區(qū)治理績(jī)效。

（二）推進(jìn)基層社區(qū)人大制度改革

“公民的民主素養(yǎng)和民主能力不僅是衡量一個(gè)國家民主政治發(fā)展?fàn)顩r的重要指標(biāo)，同時(shí)也是推動(dòng)一國民主化進(jìn)程的內(nèi)在動(dòng)力?！盵9]改革開放三十多年，我國公民的民主素養(yǎng)和民主意識(shí)也得到了相應(yīng)的提高，所以各項(xiàng)制度更應(yīng)順應(yīng)民意。人民代表大會(huì)是最高的國家權(quán)力機(jī)關(guān)，其人大代表是通過民主形式選舉出來的。所以必須堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，加強(qiáng)人大的立法、實(shí)施、監(jiān)督各項(xiàng)環(huán)節(jié)。

當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各利益主體日益多元化，且他們?cè)谙嗤孀非笙?，形成了各種各樣的社會(huì)組織，正是推動(dòng)社會(huì)發(fā)展的重要載體和力量。但同時(shí)，隨著社會(huì)組織的不斷孕育和壯大，以及利益主體的權(quán)利意識(shí)強(qiáng)化，這對(duì)傳統(tǒng)政治體制和國家治理模式都提出了重大的挑戰(zhàn)。對(duì)于人大制度改革，首先，加強(qiáng)人民代表大會(huì)立法工作的計(jì)劃性和主動(dòng)性，有法可依是各項(xiàng)工作開展的前提，要適應(yīng)當(dāng)前形勢(shì)的需要，在為各社會(huì)團(tuán)體和非政府組織提供良好的法制環(huán)境的同時(shí)，創(chuàng)新社會(huì)管理體制。其次，強(qiáng)化人民代表大會(huì)的監(jiān)督權(quán)。將國家各項(xiàng)組織、階層都納入監(jiān)督體系中來，特別是對(duì)各項(xiàng)立法的監(jiān)督實(shí)施。

（三）建設(shè)服務(wù)型政府和社區(qū)

政府是社會(huì)核心治理者，當(dāng)前，我國要實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”的偉大目標(biāo)，在不斷推進(jìn)國家建設(shè)的過程中，也不可避免的出現(xiàn)大量的問題，迫切要求改善政府管理模式，切實(shí)解決好民生問題。因此，建設(shè)服務(wù)型政府是符合當(dāng)前國家實(shí)際要求的政府模式，是推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化和社區(qū)治理的關(guān)鍵。

第一，服務(wù)型政府和社區(qū)的重心是社會(huì)服務(wù)。政府要將“寓管理于服務(wù)”的理念貫穿始終，為企業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，為公民提供完善公共服務(wù)。第二，服務(wù)型政府和社區(qū)建設(shè)關(guān)鍵在于公民參與。公共服務(wù)智能是政府的主要職能，但以何種方式提供，提供怎樣的服務(wù)，不能由政府說了算，而是要取決于公民的意愿和要求的，做到這一點(diǎn)，才是建設(shè)服務(wù)型政府的前提和基礎(chǔ)，否則，便違背了服務(wù)型政府的本質(zhì)。第三，建立政府與公民間的平等、合作關(guān)系。在處理二者之間關(guān)系時(shí)，政府絕不能以“官”的態(tài)度高高在上，公民也要自覺做到維護(hù)自己合法權(quán)益。這樣，建立政府與公民之間平等、合作的新型關(guān)系，才能保證公民獲得服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量。“服務(wù)型政府”絕不是對(duì)傳統(tǒng)政府模式的修補(bǔ)，也不是對(duì)傳統(tǒng)政府模式進(jìn)行局部的、操作層面的改革。而是非常注重對(duì)公民提供服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，是與公民建立的新型合作、互動(dòng)關(guān)系。

（四）充分發(fā)揮基層社區(qū)人民政協(xié)作用

人民政協(xié)是我國社會(huì)主義政治體制的重要組成部分，政治協(xié)商、民主監(jiān)督和參政議政是人民政協(xié)的三個(gè)重要職能，對(duì)擴(kuò)大社會(huì)主義民主政治具有較為重要的作用，也是政治體制改革的方略選擇。發(fā)揮基層社區(qū)人民政協(xié)的作用，是當(dāng)前加強(qiáng)社區(qū)治理的必要前提。

在政協(xié)常委會(huì)工作報(bào)告中就提出，要不斷擴(kuò)大公民的有序政治參與，在實(shí)際生活中，我們也能切實(shí)的感受到政治參與在不斷的擴(kuò)大。當(dāng)然，民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化、程序化建設(shè)還需要進(jìn)一步加強(qiáng)。在社區(qū)治理中，發(fā)揮政協(xié)的作用，不僅能夠保證居民對(duì)社區(qū)意見及時(shí)反饋，也能夠分擔(dān)社區(qū)居委會(huì)成員的一些工作。加強(qiáng)人民政協(xié)的工作，發(fā)揮人民政協(xié)的作用，實(shí)行政協(xié)委員進(jìn)社區(qū)、社區(qū)居民進(jìn)政協(xié)等措施，是在體制框架內(nèi)的政治制度的自我完善，是社會(huì)主義不斷發(fā)展的新體現(xiàn)，是我國民主政治建設(shè)的長足進(jìn)步，又是穩(wěn)步推進(jìn)國家治理貫通社區(qū)治理和治理能力現(xiàn)代化的切入點(diǎn)。

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（責(zé)任編校：宮彥軍）

D601

A

1673-2219（2017）04-0078-03

2016－07－18

國家社科基金（項(xiàng)目編號(hào)BEA150069，14BSH063)；湖南省社科基金（項(xiàng)目編號(hào)15YBA007）；湖南省社會(huì)治理創(chuàng)新研究中心課題（項(xiàng)目編號(hào)2015ZXA01）。

張承安（1966－），男，湖南安鄉(xiāng)人，長沙理工大學(xué)教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事教育發(fā)展與社會(huì)治理研究。鄒亞楠（1990－），女，河南新鄉(xiāng)人，商丘學(xué)院思政部教師。