王維國，石 彬

·政治文明與法律發(fā)展·

政府預算管理機制的功能取向之完善

王維國，石 彬

（北京聯(lián)合大學人民代表大會制度研究所，北京100101）

預算和權力的密切關聯(lián)及權力的擴張性決定了預算管理權的運行必須要通過預算管理機制予以控制；否則，財政收支行為就可能脫離預先安排，給人民群眾的利益帶來損失，給國家的發(fā)展和社會的進步帶來消極影響。預算管理機制作為預算制度的重要組成部分，是一個涉及不同主體、包含多環(huán)節(jié)的復雜系統(tǒng)，是指同一級政府（廣義）的各個機構及有關部門在財政資金分配決策和執(zhí)行管理過程中規(guī)范的穩(wěn)定的相互聯(lián)接和彼此作用的關系。預算管理機制的主要任務是規(guī)范和管控財政資金的分配和使用，即對支出結構的合理安排及支出的依法規(guī)范運行。這就要求預算管理機制的功能取向應是法治、民主和技術。在我國，政府預算管理機制功能取向的實現(xiàn)，要進一步完善人大及其常委會預決算審查監(jiān)督機制，充分發(fā)揮人大預算審查監(jiān)督的職能作用。

政府預算；預算管理機制；預算審查監(jiān)督機制

毛澤東同志指出：“國家的預算是一個重大問題，里面反映著整個國家的政策，因而它規(guī)定政府活動的范圍和方向?！保?］在毛澤東看來，政府預算不僅要體現(xiàn)政府職能的時代要求，而且要對政府自身活動的范圍和方向加以限制和約束，政府職能作用發(fā)揮與預算的功能應是一致的。然而，在實際中，如果預算管理機制的功能取向定位不切實際，就會扭曲預算的功能?，F(xiàn)代預算要求“在機制上要形成公開透明、權責對等、有效制衡、運行高效、可問責、可持續(xù)的制度安排”［2］。就我國來說，從2015年度中央預算執(zhí)行和其他財政收支的審計情況看，一些領域仍存在違紀違法和管理不規(guī)范的問題，特別是有些方面體制機制尚不完善，法規(guī)制度和運行規(guī)則未及時調整，出現(xiàn)信息傳導不暢、措施配合不夠、監(jiān)管不適應等問題［3］，尤其是一些地方財政仍面臨許多困難，政府性債務風險凸顯，人民群眾對此的關注度越來越高。為此，2016年10月27日，國務院辦公廳印發(fā)了《地方政府性債務風險應急處置預案》。因此，探索和研究政府預算管理機制的功能取向具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

一、預算管理權、預算管理體制與機制

政府預算的功能是預算管理權基于預算管理體制和機制的有效運行所實現(xiàn)的。政府預算管理不僅要支撐國家權力的常態(tài)化運行，而且本身就是一項專門性國家權力。預算管理權作為一項專門性國家權力，同其他國家權力一樣，既具有積極功能又具有消極功能。為了防止消極功能，現(xiàn)代預算制度將預算管理權交由不同層級的政府共同掌握，同時把同一級政府（廣義）的預算管理權的運行分設為不同環(huán)節(jié)，并由不同的國家機構來負責，從而使預算管理權的運行形成了一個縱橫交錯的二維體系。縱向體系主要解決的是中央和地方政府的財權與事權的分配關系。在橫向體系中，任何一個國家機構都不能獨自包攬預算管理權的所有環(huán)節(jié)，各自的職權只有在其他機構職權履行的基礎上才能有效行使。這樣就從機制上保證預算管理權運行中的自我約束和他我約束，以使其消極功能受到管控，積極功能得以有效發(fā)揮。

（一）預算管理權及其特點

預算管理權的性質、地位，直接影響著其配置方式，從而影響預算管理體制和機制的結構和功能定位。

1．預算管理權的基本含義

政府預算編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督等權力合稱為預算管理權。按照預算的過程來劃分，預算管理權一般可分為預算編制權、審批權（審查批準權）、執(zhí)行權、監(jiān)督權［4］37。按照預算主體的層次來劃分，預算管理權一般可分為中央預算管理權和地方預算管理權［5］37。由于權力是指政治上的強制力量或職責范圍內的支配力量，因而預算管理權就是指基于憲法法律規(guī)定的預算編制、審查、批準、執(zhí)行、調整、監(jiān)督主體及其權限。

從各國預算管理權實際行使的一般情況看，立法機構享有審批權、監(jiān)督權，行政機關享有編制權、執(zhí)行權；立法機構對政府預算進行政治控制，行政機構對政府預算進行行政控制。行政控制總是排斥政治控制，立法機構重視預算法制建設和預算的法律審批，行政機構熱衷“理性預算”，因而預算管理機制就成為政治控制與行政控制博弈的產物［4］37。

2．預算管理權的基本特點

一是強制性。強制性是權力的固有屬性，當然也是預算管理權的基本特點。權力作為一種支配力量，必然要以一定的強制力量為后盾。強制力是通過軍隊、警察、監(jiān)獄等暴力工具來實現(xiàn)的。預算管理權作為保障其他國家權力運行的一項職權，被濫用或執(zhí)行不力，權力行使者都要受到相應的懲治。在現(xiàn)代法治國家，預算管理權都有法律的規(guī)范和保障。倘若預算管理權沒有強制力，不僅預算收支目標難以實現(xiàn)，而且其他國家權力的運行也不可為繼。

二是社會性。社會性是預算管理權的又一特點。由于財政資金取之于民用之于民，因此預算管理權的運行是與社會全體成員聯(lián)系密切的一項國家活動。預算管理權的社會性也是由國家權力的社會功能所決定的。國家的長治久安要有穩(wěn)定的社會秩序為基礎。因此，預算管理權的行使也要在一定程度上體現(xiàn)社會全體成員的意志和需求；否則，不僅不利于社會秩序的維護，反而會引發(fā)社會秩序的失范。

三是腐蝕性。19世紀英國歷史學家和政治思想家阿克頓曾明確指出：“在所有使人類腐化墮落和道德敗壞的因素中，權力是出現(xiàn)頻率最多和最活躍的因素?！保?］預算管理權具有腐蝕性是因為其同整個社會的公共需要和公共利益相聯(lián)系。預算管理權一方面可以支配社會稀缺的財政資源，另一方面又被政府所掌握。預算管理權的運行過程就是借助公共權力對財政資源的分配過程?！邦A算權力同其他權力不同，是由公眾放棄的部分私有產權形成的，在預算權力行使中，公眾和權力行使者之間建立了一種典型的委托代理關系，在這一點上與其他權力一樣；只不過在政府內部又存在著多重委托代理關系，經過一層層的委托代理，就有可能將本屬于公眾的權力轉交到一小部分人手中?！保?］10實際上，任何權力作為一種資源而存在，而且還是一定意義上的稀缺資源，并可以同其他資源進行交換，因而對行使者具有很強的腐蝕作用［7］。

（二）預算管理權的配置與預算管理體制機制

預算管理權配置不外乎縱向分配（中央和地方）與橫向分配（議會與行政）兩大系統(tǒng)。對于預算管理權的縱向分配，主要是包括財權與事權（事責）相匹配、擴大地方預算管理權等；對于預算管理權的橫向分配，主要體現(xiàn)為議會控制與行政主導之間的平衡。以此來看，預算管理權配置屬于體制、機制問題，縱向系統(tǒng)一般稱之為體制，橫向系統(tǒng)一般稱之為機制?？v向系統(tǒng)是基礎，作為政府，無論是哪一個層級的，都要運行，即花錢辦事；否則，就沒有存在的意義和價值。當然，在現(xiàn)代社會，由于財政運行的復雜化，僅有縱向還不夠，還需要橫向的多機構的制約監(jiān)督，這樣才能更好地發(fā)揮政府財政職能作用。

1．預算管理權的配置

財權主要是支撐和服務于事權的，事權有全國性事務和地方性事物，因而也就有中央收支和地方收支的劃分。在同一級政府（廣義）層面，謀劃事、決定事和干事的如果由不同的國家機構負責，預算的管理就自然而然地要分為不同的環(huán)節(jié)，其不同的環(huán)節(jié)也就由相應的機構來負責。只有將預算管理分為不同的環(huán)節(jié)并由不同的機構負責，才有利于審查和監(jiān)督財政資金是否真正用在了公共事務上，或用在該做能做的事務上。預算管理環(huán)節(jié)的具體劃分方式，不僅與一個國家在某一時期所實行的經濟體制有關，而且與政治體制有關。不同的經濟政治體制決定了預算體制的基本結構，即財政資金在中央和地方之間的集中與分散程度。在各級政府的事權和支出責任確定方面，如果中央政府職權范圍較大，需承擔較多事務，而且在政府間關系中處于領導地位，財政關系的集中程度就會較高。如果地方政府需承擔較多的事務，地方政府相對獨立一些，則地方財力就會多一些，財政管理權限也會更加靈活，相應的財政分權程度就會較高［8］18。如果沒有在預算制度中形成一種相互分立和相互關聯(lián)的預算管理權配置方式，單獨由立法機關或者行政機關掌握預算管理權，就會容易出現(xiàn)因預算管理權的濫用或低效，從而影響公共服務提供［8］43。因此，預算管理權在行政與立法之間的分配，是預算管理權配置的關鍵問題。也就是說，預算管理權不能由某一機構壟斷，必須在權力機構之間及其預算單位之間進行多環(huán)節(jié)分配。預算管理權的配置既包括中央與地方以及地方不同層級政府間的配置，也包括在同一層級政府內立法機關與行政機關等公共權力機構之間的配置［5］13。后者雖然是機制問題，但更能體現(xiàn)或反映預算管理權的性質和歸屬主體。因此，就預算監(jiān)督研究來說，重點是預算管理權在立法機關與行政機關之間如何科學合理地配置及其運行，即財政收支行為如何得到有效管控。

2．預算管理體制機制

預算管理體制劃定了各級政府間的收入來源，規(guī)定了各級政府的支出責任及財政基金轉移安排。為了解決區(qū)域性收入來源不平衡問題，實現(xiàn)基本公共服務均等化，保持中央政府對地方政府以及地方上一級政府對下一級政府必要的財政控制，財政轉移支付制度的建立和不斷完善就成為必不可少的舉措［8］17。

預算管理機制是指同一級政府（廣義）的各個機構及有關部門在財政資金分配決策和執(zhí)行管理過程中規(guī)范的穩(wěn)定的相互聯(lián)接和彼此作用的關系。預算管理機制主要任務是規(guī)范和調整財政資金的分配和使用，即對支出結構的合理安排及支出規(guī)范合理。由于預算管理機制作用的領域在分配領域，因而從財政分配過程的角度來看，應包括財政收入管理機制和財政支出管理機制［9］97。

收入管理主要是要把各種途徑獲得的政府收入全面納入預算。政府收入有稅收、公共部門收費等。從經濟發(fā)展和社會需求的一般邏輯來看，財政規(guī)模的年度增長總是有限的，而支出的需求則是無限的。因此，支出管理的任務之一就是控制支出總量，以緩解財政壓力和矛盾［10］19。然而，控制支出總量并不是支出不增長，關鍵是要根據經濟發(fā)展和就業(yè)情況確保支出的適度規(guī)模。財經資金作為公共資源，在市場經濟條件下，政府支出在保障國家機構運行的基礎上主要是彌補市場缺陷，提供公共產品，財政投資范圍一般限于基礎設施、儲備戰(zhàn)略性物資以及補充或增加特定主體的資本等［10］20。預算約束之所以會出現(xiàn)問題，是因為隨著經濟社會發(fā)展復雜性的增大，預算支出容易從制度角度被濫用，有些政府部門有時會將預算資金挪做他用以及隱瞞或粉飾過度支出等行為［9］102。這就需要通過實行政府采購制度和國庫集中支付制度，增強預算的透明度。財政作為一種財富資源，其支出使用自然而然也要有績效要求。

預算管理機制首先是預算決策。預算決策是國家為了落實財政政策有效處理財政事務所確立的決策程序、規(guī)則和方式。從財政的性質上講，凡是重大的財政決策，都應通過適當?shù)墓_方式讓人民及其代表根據經濟社會發(fā)展水平和狀況，通過對話協(xié)商，尋求最大共識。根據預算決策，預算編制中，在政府主導下，往往要通過公眾及其代表機構直接參與，并確定各項財政支出的方向、目標及其優(yōu)先順序，明確政府、財政部門和資金使用單位的責任。

預算的編制、執(zhí)行、調整，都離不開監(jiān)督機制的保障。從各國的情況來看，立法機關的預算監(jiān)督實質上是從最基礎的方面來約束政府活動。相對獨立、專業(yè)的審計機關是輔助立法機關監(jiān)督預算的重要機構［11］。當然，財政資金的行政管理部門要對政府的日常財政行為實施內部常態(tài)化監(jiān)督，即狹義的財政監(jiān)督。狹義的財政監(jiān)督機制是指財政機關在對國家機關、企事業(yè)單位及其他組織涉及財政收支事項（財政資金使用）及其他相關事項的管理運行過程中，與其有關的各個構成要素之間的相互聯(lián)接形式和彼此作用關系［9］88。

二、政府預算管理體制的模式

建立政府預算管理體制的根本任務，就是在一國既定的政治、經濟、行政體制架構下，處理好政府間財權和事權關系，對政府間財權財力的劃分和一切收支活動進行界定和規(guī)范，確保各級政府職能的依法有效履行和國家的長治久安［8］17。因此，從模式上看，有保障型、建設型和公共型。

（一）保障型

預算管理體制就是要從財政上支撐和保障國家政府職能的依法履行，因而是國家體制的一個重要方面。如果預算管理體制的模式是保障型，國家事務主要限于國內秩序的維護和國家安全保障。國內秩序維護就是要求財政能夠支撐國家機構正常運行、社會生產生活秩序基本穩(wěn)定。國家安全保障就是財政能夠支撐國家武裝力量建設和國防安全。這樣一種模式，就是自由市場競爭時期，“最小政府”或“政府是守夜人”理念在預算管理體制中的體現(xiàn)。在經濟發(fā)展水平和能力領先的國家，這種模式對中央財政壓力是最小的，因而可以使財富更多地集聚在社會上或藏富于民，以調動社會投資的積極性，不斷擴大市場范圍和深度，推進各項產業(yè)自然發(fā)展。也就是說，保障型預算管理體制以保障政府完成必要的職能為出發(fā)點，其設計和安排只是考慮各級政府完成職能所需的必要財力，以保障政府完成必要的職能為最終歸宿［8］22。

（二）建設型

如果預算管理體制的模式是建設型，國家事務就是全領域的或全能型的，政治、經濟、社會和文化發(fā)展的安排都由政府統(tǒng)一做出。這種預算管理體制與計劃經濟體制是相匹配的。由于實行計劃經濟體制的國家往往是經濟基礎薄弱的國家、工業(yè)化水平低的國家，因而只有通過國家集中投資，才能在短時期內建立起工業(yè)體系和國民經濟體系。這樣，顯然對中央財政集聚的壓力是最大的。也就是說，建設型預算管理體制，作為國家經濟體制的重要組成部分，對整個社會效率的提高具有重要的促進作用［8］22；通過促進國家和各地區(qū)的經濟發(fā)展，從而促進社會效率的提高。然而，由中央政府來集中投資經濟社會建設，會抑制社會創(chuàng)新活力。

（三）公共型

如果預算管理體制的模式是公共型，國家事務就是要在國內秩序維護和國家安全保障的基礎上，大力發(fā)展教育、衛(wèi)生保健和社會保障事業(yè)，以適應在市場經濟條件下，國家和政府必須擔負“原子化”的個人由于能力差異所可能導致的生存底線費用不足。同時，通過不斷提高人們的教育水平和健康水平，以實現(xiàn)日益發(fā)展的工業(yè)生產對生產者身體條件、技能條件和智力條件的高水平要求、尤其是充分就業(yè)的要求。這樣一種功能定位對中央財政和地方財政帶來的是雙重壓力，因而政府債務的規(guī)模問題就逐漸成為一個財政風險問題。也就是說，公共型的預算管理體制，不僅要保障各級政府完成職能所需的財力，而且要保障民生幸福，促進社會建設和社會公平。

就當今中國來說，“國家預算的最終決定權在人大，預算管理權的分配基本上是按照公共財政制度的要求來建立的，或者說我國的預算體制符合公共財政的基本精神。公共財政的實質特征是公共責任的落實與立法機關對公共預算的監(jiān)督與控制”［4］36。

從預算管理體制的模式轉變來看，它是一個歷時發(fā)展共時展開的過程?，F(xiàn)代預算管理模式首先是保障型。隨著資本主義制度自身矛盾的暴露，為了同其所實行的市場經濟體制相適應，預算管理體制模式逐步走上了公共預算型。社會主義建設在前蘇聯(lián)、新中國大規(guī)模開展，實行了社會主義計劃經濟體制，預算管理體制定位為建設型。隨著計劃經濟體制弊端的日益暴露，社會主義國家進行了經濟體制改革轉型，逐步走上了市場經濟體制，預算管理體制模式也逐步走向公共財政型，中國的公共財政型最終定位是基本公共服務均等化，而西方國家的公共財政的功能定位主要是為了解決市場機制不能解決的公共需求問題。我國“分稅制改革之后，在地方政府受到中央政府財力約束日益增強，而‘預算最大化’和地方官員政績激勵未發(fā)生根本改變的情況下，地方政府之間的預算競爭就會呈現(xiàn)更加激烈的狀態(tài)。為追求‘預算最大化’和‘政績最大化’的目標，地方政府就會一方面通過各種可能的途徑向中央政府爭取更多的預算資金，另一方面也會從轄區(qū)內汲取更多的預算資源，從而導致‘跑部錢進’以及政府非稅收入與財政收入的比過高等現(xiàn)象，并對經濟發(fā)展造成消極影響”［12］。這對我國構建公共型財政框架來說，就成為一個急需解決的重大問題。

三、政府預算管理機制的功能取向

機制原本是機械構造和運作原理方面的一個概念，現(xiàn)已廣泛運用到管理領域，機制的主要功能是在內部結構各要素或環(huán)節(jié)之間，以及與外部環(huán)境保持合理必要的關系基礎上，促使事物不斷運動，并朝著良性循環(huán)的軌道運行。其實，從某種意義上講，體制和機制的關系就是外部環(huán)境和內部結構的關系。因此，預算管理體制機制功能取向既是政治性的也是經濟性的?，F(xiàn)代預算管理機制的運行體現(xiàn)出不同預算管理機構之間及預算管理機構與民眾之間關系的法治化、民主化和技術化的功能取向。規(guī)范有效的預算管理機制，有助于妥善處理預算管理中的各種矛盾，促使政府職能行使合法合理。

（一）法治

法治化的預算管理機制，顧名思義，收支安排要有法律依據，而且法律是由立法機關所制定的。要安排好收支，首先要有收入來源和規(guī)模。收入來源和規(guī)模的法治化，就成為現(xiàn)代預算管理機制的首要條件。要完全控制財政收入不超出人民所能負擔的程度，就必須支出安排法治化。因此，預算收入和支出的法治化就成為預算管理機制的基本功能取向。

（二）民主

從現(xiàn)代預算制度的發(fā)展看，法治化是其首要特征，但從邏輯看，民主是法治的保障。人類社會在發(fā)展中選擇了國家的存在方式。國家是人類階級矛盾不可調和的產物。最初的階級矛盾斗爭中，在財產方面占有優(yōu)勢的一方，通過謀劃實施壓制策略和強化壓制力量，取得了對反抗階級的支配地位。然后，一方面通過建立軍隊、監(jiān)獄等暴力機關維護支配地位；另一方面通過承諾保護全體民眾的生命和財產安全，以贏得更多民眾的認同和支持、尤其是被統(tǒng)治階級的認同。這樣作為國家政權執(zhí)掌者的統(tǒng)治階級為了維護統(tǒng)治秩序和社會秩序，脫離了生產勞動一線，成為專門的國家機構及其運行制度的制定和實施者。統(tǒng)治者的第一任務就是維護自身的支配地位。為此，在掌握有對民眾人身自由的支配權的同時，還要保護全體民眾的生命財產安全和進行必要的基礎設施建設。國家機構的運行需要一定的財產支撐，因而作為生產勞動者的主要義務就是為國家機構的運行提供財產支撐和必要勞務。顯然，財產提供者所提供財產的一部分是用以公共事務、公益事業(yè)和基礎建設的費用和投入。這就表明財產提供者掌握自己所提供的財產及政府公共事務、公益事業(yè)和基礎建設的安排情況是至關重要的。當然，同對國家事務的安排和財產的支配權相比，人身自由權是最為重要的。然而，財產提供者的這些權利在君主專制社會是不可想象的。在君主專制社會，由于家國不分，因而社會大眾被看成是皇（王）室的臣民，國家事務看成是皇室的事務，由社會民眾所提供的國家財產往往被看成是皇（王）室的財產，由君主及其統(tǒng)治集團自主支配。伴隨資產階級民主革命的勝利，標榜代表民眾利益的議會取得了立法權，以及作為國家或政府預算的公共財富的審批權和國家重大事務的決定權，從而取得了對國家行政權的一定的控制權或制約權，而控制權的主要實現(xiàn)形式就是議會要不斷通過制定法律來規(guī)范預算管理權的行使和對預算的執(zhí)行進行監(jiān)督。隨著社會主義民主的建立和完善，人民參與預算管理的途徑不斷擴大。

（三）技術

政府預算管理的目的就是要讓預算管理權的運行不能脫離制度的軌道，所有的收支行為符合預先設計好的規(guī)范。在互聯(lián)網技術未運用到預算管理中時，主要是把會計制度和審計制度作為技術手段對預算的收支行為予以一定約束和規(guī)范。在互聯(lián)網技術應用到預算管理中后，技術手段將預算的法治和民主功能取向提高到了一個精確化的時代，尤其在透明度和實時監(jiān)控方面。因此，技術化逐漸成為預算管理機制的一個重要功能取向。

四、預算管理機制的功能取向之改進與完善

法治化、民主化和技術化，既是預算管理機制不斷完善的基本要求和前提條件，也是成熟的預算管理機制的功能取向。對于預算機制的功能取向的定位，直接影響著預算管理機制的建設和作用的發(fā)揮。預算管理機制的功能取向也是一個共時性展開歷時性深化的過程，這是因為民主與法治互為條件，如車之雙輪、鳥之雙翼。只是在法治建設不完善的條件下，民主的價值顯得尤為重要。技術化本身是時代的產物，伴隨時代的發(fā)展而不斷進步。當然，預算管理體制是機制運行的基本前提和范圍；與此相適應，預算管理體制模式決定了預算管理機制功能取向的廣度和深度。所謂預算規(guī)定了政府活動的范圍和方向，其實就是預算體制規(guī)定了政府活動的范圍和方向，這是因為政府的支出責任就是其法定活動的范圍和責任。預算管理機制其實就是在預算體制規(guī)定的范圍和方向內，通過優(yōu)化支出結構，突出支出重點，強化支出管理，保障支出不僅要在法定的范圍內，而且要遵從法定的方向。預算支出的結構不僅體現(xiàn)預算體制的功能定位而且符合預算機制的功能取向，應是民主化、法治化和技術化的有機統(tǒng)一。

（一）中國預算管理機制及其運行

政府預算管理機制作為預算制度的重要組成部分，是一個涉及不同主體包含多環(huán)節(jié)的復雜系統(tǒng)。在當代中國政府預算管理機制中，人大及其常委會預決算審查監(jiān)督機制就是其主要組成部分，在預算管理機制的運行中擔負著至關重要的職能。

人大及其常委會對政府預算運行的監(jiān)督，不是為了監(jiān)督而監(jiān)督，主要目的是防止和糾正政府預算在編制和執(zhí)行中有可能出現(xiàn)偏離人民期待和公共需要滿足等方面的問題。人大及其常委會預決算審查監(jiān)督的目的就是保證政府的預算編制和執(zhí)行活動嚴格遵守法定范圍、用途和方向，不能隨意改變和變通。在市場經濟條件下，人大及其常委會預決算審查監(jiān)督的目的就是促使預算職能的范圍得到合理界定及依法實現(xiàn)；同時，引領政府進行財政管理體制改革，促進政府科學合理地劃分中央政府和各級地方政府財政事權和支出責任，真正實現(xiàn)一級財政一級財權。當然還要督促政府強化支出績效管理和債務管理。目前，公共預算的編制還存在不完整問題；轉移支付還存在結構不合理問題；政府非稅收入以及財政專項資金在有些地方政府預算編制中，內容籠統(tǒng)，收支明細缺乏；有的地方預算仍沒有把政府性債務、擔保債務和或有負債納入預算，合理不合法的顯性和隱性舉債普遍存在。從預算的執(zhí)行看，有些地方政府國庫集中收付沒有完全落實，國庫集中支付和政府采購常常因為技術問題致使支付不能及時完成，從而影響支出進度，造成虛假的結余。有些地方政府性資金征收主體多元，資金分散，管理使用不規(guī)范；人大監(jiān)督機構很難充分了解和掌握政府性基金的收支情況，尤其是基金支出的方向、執(zhí)行的效果等信息。人大及其常委會預決算審查監(jiān)督的法律規(guī)定有待進一步完善。政府預算的初步審查存在機構設置和人員力量不足等問題。人代會對預算審批監(jiān)督中存在審查力量薄弱、審批方式和程序有待進一步完善等問題。在政府性基金決算、國有資本經營決算編報、資金沉淀、專項轉移支付清理整合與年初落實、地方變相舉債違規(guī)提供擔保等方面存在監(jiān)督薄弱環(huán)節(jié)。財政支出的績效評價制度有待完善。審計監(jiān)督有待進一步加強。人大專門監(jiān)督機構建設有待進一步加強。監(jiān)督預算執(zhí)行的手段和方法有待進一步改進。

（二）人大及其常委會預決算審查監(jiān)督機制的完善

我國預算管理機制運行中存在的問題表明：政府預算不僅需要政府的自我行政控制，而且需要人大的監(jiān)督制約，尤其需要人大監(jiān)督與政府自我行政監(jiān)督的合理分工與有效銜接，強化支出責任。在中國預算制度中，人民在預算中處于本源地位。也就是說，在政府預算管理中，作為人民的代表機關的各級人大及其常委會履行的是決定和監(jiān)督職權。離開權力監(jiān)督的政府預算收入和支出，有時候就會偏離最初的預算安排，出現(xiàn)低效，甚至違法違規(guī)現(xiàn)象。在行政權力缺乏立法權力監(jiān)督的條件下，行政權力在財政支出方面難以做到自我約束，從而導致預算約束功能的低效。實踐證明，離開立法權力的監(jiān)督，僅靠行政權力主導的預算平衡很難做到自我控制。因此，既不能把人大預算權等同于預算行政管理權，更不能使人大預算權讓位于預算行政管理權。實現(xiàn)人大及其常委會預算審查監(jiān)督機制的民主化、法治化和技術（規(guī)范）化，要基于理論和制度的雙重維度。預算是實現(xiàn)公民監(jiān)督政府汲取資源和分配公共資源的基本工具。預算活動與權力運行是緊密地聯(lián)系在一起的。預算監(jiān)督主要對預算參與者行動的約束條件以及在這些約束條件下行動策略的預先把握。也就是說，預算監(jiān)督的核心在于參與其中，并對其他參與者形成約束性關系。所有參與者及其可以支配的預算資源都要進入預算的平臺和預定的軌道。如果未進入平臺，根本談不上監(jiān)督；如果雖然進入平臺，但不按軌道運行，也無法監(jiān)督，或者雖然在軌道中運行，但其位置軌跡無人知曉，相當于在黑箱中運行，監(jiān)督者也無法行使監(jiān)督職責。尤其是監(jiān)督者，要么在軌道的每一站，都自己親自值守，要么委托他人值守，受委托者要隨時把看到的情況告訴監(jiān)督者；或利用高科技，你可以隨時看到每一筆支出的運行軌跡。正是基于此，改革開放后，人大及其常委會不僅恢復了對政府預算的審查監(jiān)督，而且通過預算立法逐步建立和不斷完善預算審查監(jiān)督的法律制度，從而使審查監(jiān)督的力度深度也逐步增大，不斷走向實質性的預算審查監(jiān)督，保障財政更好地服務經濟、政治、文化、社會和生態(tài)文明建設以及人民群眾對幸福生活的追求。人大及其常委會預決算審查監(jiān)督機制的完善，首先，要有統(tǒng)一且細化的法律規(guī)范，建立完善的全口徑預算管理制度，細化人大預算審查監(jiān)督的操作性規(guī)定，強化預算法律責任。其次，要注重發(fā)揮人大各專門委員會的專業(yè)優(yōu)勢，提高人大財政經濟委員會專業(yè)化水平，提升人大代表的預算審查能力。再次，依照全口徑預算要求細化預算項目，設立預算審查聽證和答辯程序，多途徑征集預算初步審查意見。又次，事前、事中與事后監(jiān)督相結合，日常監(jiān)督與專項監(jiān)督相結合，逐步完善詢問、質詢等多種監(jiān)督形式，注重預算支出結構的優(yōu)化，強化對重點支出和轉移支付的監(jiān)督。最后，做好決算預審工作，加強結轉結余資金的審查監(jiān)督，積極穩(wěn)妥地推進決算公開，落實人大預決算績效監(jiān)督，高度重視地方性債務風險，發(fā)揮審計監(jiān)督的專業(yè)化作用。

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On the Improvement of the Function Orientation of Government Budget Management Mechanism

WANG Wei?guo，SHI Bin
（Institute of People＇s Congress System，Beijing Union University，Beijing 100101，China）

Close relation between budget and the power of state and expansionary of the power of state de?termine that the running of the budget management needs a budget management mechanism to control．Other?wise，the behavior of financial revenue and expenditure might be out of pre－arrangement，bring losses to the interests of the masses of the people，and bring negative effect to the country＇s development and the progress of the society．Budget management as an important part of the budget system，is a complex system involving dif?ferent main body subjects and contains many links．It is stable relations between various government agencies and departments of the same level（generalized）in the process of decision－making and execution management about financial capital．The main task of budget management mechanism is the specification and controlling of the distribution and use of financial funds．That is the reasonable arrangement of expenditure structure and specification in accordance with the operation of the spending．This requires the function orientation of budget management mechanism to be the rule of law，democracy and technology．The realization of the function orien?tation of the government budget management mechanism need further perfect budget review supervision mecha?nism of the National People's Congress and its standing committee，giving full play to the functions of budget review supervision of National People＇s Congress．

government budget；budget management mechanism；budget supervision mechanism

D630．9

：A

：1009－1971（2017）02－0024－07

［責任編輯：張蓮英］

2016－12－10

國家社會科學基金項目“完善人大及其常委會預決算審查監(jiān)督機制研究”（13BZZ034）

王維國（1967—），男，陜西子洲人，研究員，哲學博士，從事當代中國政治制度研究；石彬（1982—），男，貴州凱里人，碩士研究生，從事當代中國政治制度研究。