劉曉煥,呂蘇榆

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境治理PPP模式運(yùn)行問題

劉曉煥,呂蘇榆

(河海大學(xué)商學(xué)院,江蘇 南京 211100)

分析中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境污染及治理投資現(xiàn)狀,得出PPP模式將在填補(bǔ)綠色城鎮(zhèn)化所需資金缺口、推動(dòng)社會(huì)投資方面發(fā)揮積極作用?？偨Y(jié)PPP模式在水環(huán)境治理投資領(lǐng)域的新發(fā)展及具體應(yīng)用,指出水環(huán)境治理投資PPP項(xiàng)目實(shí)踐中存在各地管理水平不一、民營環(huán)保企業(yè)參與度低、投資回報(bào)機(jī)制不健全及法律服務(wù)體系不完善等問題。最后提出政府應(yīng)規(guī)范水環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn),成立專門的PPP管理中心;合理設(shè)置社會(huì)資本進(jìn)入門檻,科學(xué)構(gòu)建項(xiàng)目交易制度;建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)及政府補(bǔ)貼機(jī)制;完善PPP法律服務(wù)體系等建議。

綠色城鎮(zhèn)化;水環(huán)境治理投資;PPP模式;政府管理

水環(huán)境治理投資是中國綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)保投資的重要內(nèi)容。中國以犧牲自然資源和環(huán)境為代價(jià)的高速城鎮(zhèn)化導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題,如水環(huán)境惡化。自中國共產(chǎn)黨十八大將生態(tài)文明建設(shè)融入國家發(fā)展總體布局并強(qiáng)調(diào)其突出地位以來,中國更加重視從傳統(tǒng)思路的城鎮(zhèn)化向生態(tài)文明綠色城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)變。綠色城鎮(zhèn)化的推進(jìn)在制度上要求服務(wù)型的政府鼓勵(lì)擴(kuò)大民間投資、在城市建設(shè)上注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)[1-2]。PPP模式在水環(huán)境治理投資中的應(yīng)用正好契合了這兩點(diǎn)。

城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%之后,是國際公認(rèn)的水污染危機(jī)的高發(fā)期,如英國、德國、日本和韓國在城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%之后無一例外發(fā)生了嚴(yán)重的水污染事件,給本國居民生命健康帶來致命威脅,各國為治理水污染花費(fèi)了巨大精力[3]。中國城鎮(zhèn)化率在2011年首超50%,達(dá)到51.27%,2015年為56.1%,正處于水生態(tài)修復(fù)的關(guān)鍵期。

1 中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境污染及治理投資現(xiàn)狀

1.1 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境污染來源

工業(yè)廢水排放是對水環(huán)境危害最大的污染源。2001—2014年間,我國工業(yè)廢水排放量呈現(xiàn)先升后降的趨勢(圖1),這是各省市為推進(jìn)生態(tài)文明開展重污染高耗能行業(yè)整治行動(dòng)的結(jié)果。隨著人口的流動(dòng),城鎮(zhèn)人口越聚越多,城鎮(zhèn)生活污水排放也成為水環(huán)境的主要污染源。圖1中城鎮(zhèn)生活污水排放量呈現(xiàn)逐年遞增的趨勢,在2014年排放量達(dá)到510.3億t,是同年工業(yè)廢水排放量205.3億t的2倍多,廢水排放總量也因此增加。此外,中國農(nóng)村面源污染,如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)使用的農(nóng)藥、化肥,水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)投放的餌料、藥品,城鎮(zhèn)工業(yè)污染轉(zhuǎn)移至農(nóng)村排放的有機(jī)或無機(jī)污染物成為地表及地下水環(huán)境污染的源頭。

注：資料來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2015》圖1 2001—2014年廢水排放情況

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的進(jìn)一步加快,城鎮(zhèn)人口數(shù)量將會(huì)持續(xù)增長,城鎮(zhèn)生活用水量將持續(xù)上升,同時(shí)生活污水排放將對水環(huán)境造成更大壓力。用水與排水密切相關(guān),污水排放影響著水資源的合理、健康利用,而水環(huán)境治理投資將對控制城鎮(zhèn)化進(jìn)程中持續(xù)增加的用水與污水排放起到積極作用。

1.2 水環(huán)境治理投資現(xiàn)狀

1.2.1 水環(huán)境治理投資去向

水環(huán)境治理投資范圍根據(jù)我國實(shí)際情況主要是水污染防治投資,包括城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的“排水”部分,工業(yè)污染源治理投資中的“治理廢水”部分,工業(yè)污水治理投資又細(xì)分為老工業(yè)污染源直接治理廢水投資、污水治理設(shè)施(工業(yè)廢水處理設(shè)施及城鎮(zhèn)污水處理廠)運(yùn)行費(fèi)用投資。圖2表明中國水環(huán)境污染治理資金投入最多的部分在城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資中的排水投資,并處于上升趨勢;其次是工業(yè)廢水治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用及污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用,趨勢分別為一降一升,污水處理廠運(yùn)行費(fèi)用在近4年內(nèi)平穩(wěn)增長。老工業(yè)污染源治理投資作為水環(huán)境投資的歷史欠賬表現(xiàn)出穩(wěn)中有降的趨勢。

注：資料來源于《中國環(huán)境統(tǒng)計(jì)年鑒2015》《2015年環(huán)境統(tǒng)計(jì)年報(bào)》《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2015》。圖2 2001—2014年水環(huán)境污染治理投資情況

PPP模式合作范圍開展方式資金支持信用風(fēng)險(xiǎn)傳統(tǒng)的水環(huán)境治理PPP模式城市污水處理(污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)營)特許經(jīng)營BOT、TOT及其他衍生模式財(cái)政支持、污染企業(yè)自籌、水務(wù)公司、銀行貸款、外資水務(wù)企業(yè)、投資補(bǔ)助政府的隱性擔(dān)保新一輪水環(huán)境治理PPP模式飲用水水源地環(huán)境綜合整治、湖泊水體保育、河流生態(tài)修復(fù)與綜合整治、湖濱河濱緩沖帶建設(shè)、濕地建設(shè)、水源涵養(yǎng)林建設(shè)、地下水環(huán)境修復(fù)、污染場地修復(fù)、城市黑臭水體治理、重點(diǎn)河口海灣環(huán)境綜合整治、入海排污口清理整治、畜禽養(yǎng)殖污染防治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、工業(yè)園區(qū)污染集中治理、城鎮(zhèn)污水處理及管網(wǎng)建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急處置。特許經(jīng)營;對存量項(xiàng)目采取TOT(轉(zhuǎn)讓-經(jīng)營-移交),ROT(改建-經(jīng)營-移交);對新建項(xiàng)目采取BOT(建設(shè)-經(jīng)營-移交)打包實(shí)施PPP模式,積極發(fā)掘水污染防治相關(guān)周邊土地開發(fā)、供水、林下經(jīng)濟(jì)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)旅游等收益創(chuàng)造能力較強(qiáng)的項(xiàng)目資源,組合開發(fā)。財(cái)政支持、國債、地方債、金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、環(huán)保企業(yè)、環(huán)境保護(hù)基金、PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金、財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)、投資補(bǔ)助、融資費(fèi)用補(bǔ)貼、政府付費(fèi)等社會(huì)資本投資方的管理能力

注：資料來源于《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》。

1.2.2 水環(huán)境治理資金來源

在水污染防治領(lǐng)域,工業(yè)廢水治理設(shè)施運(yùn)行費(fèi)用主要由企業(yè)自籌資金支付;城鎮(zhèn)污水處理廠建設(shè)及運(yùn)行費(fèi)用支出來源于社會(huì)資本如水務(wù)企業(yè)經(jīng)營所得及政府財(cái)政補(bǔ)助。流域綜合整治、安全飲水保障、水體生態(tài)修復(fù)等環(huán)境公共產(chǎn)品以中央和地方財(cái)政支出為主,如與水污染防治相關(guān)的財(cái)政專項(xiàng)資金[4]。

1.2.3 水環(huán)境治理投資運(yùn)行機(jī)制

水環(huán)境治理最初主要靠政府的公益性投資,隨著社會(huì)資本的引入,經(jīng)營性的水務(wù)企業(yè)通過收取污水處理費(fèi)等彌補(bǔ)運(yùn)營成本。社會(huì)資本的參與減輕了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),但政府在水務(wù)市場上放開的還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠,僅局限于簡單的污水處理廠的建設(shè)、運(yùn)營業(yè)務(wù)。李成威[5]提出政府水環(huán)境保護(hù)投入的方向和重點(diǎn)是減少對工業(yè)污水處理的投入、加大農(nóng)村面源污染投入力度,水體綜合治理成本由各級政府分擔(dān),城市污水處理設(shè)施建設(shè)及運(yùn)營費(fèi)用由居民、政府承擔(dān)并可采取PPP融資模式。

PPP模式意在調(diào)動(dòng)社會(huì)資本的積極性,私人部門的廣泛參與能夠強(qiáng)化公共和私營部門的合作關(guān)系,有利于提高政府水環(huán)境保護(hù)投資績效,也有利于水環(huán)境保護(hù)設(shè)施的可持續(xù)發(fā)展。由于國家對水環(huán)境污染治理的投資力量長期集中在對城鎮(zhèn)生活污水和工業(yè)污水的治理上,對農(nóng)村面源污染治理投資明顯不足;在流域環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,政府負(fù)責(zé)投資建設(shè)、事業(yè)單位管理運(yùn)營設(shè)施的壟斷式管理模式缺乏效率,針對這些突出的問題,新一輪提倡的PPP模式在水環(huán)境治理投資領(lǐng)域?qū)⒂懈嗟牟僮骺臻g。此外,水環(huán)境治理PPP模式將有效緩解地方政府債務(wù)壓力、填補(bǔ)綠色城鎮(zhèn)化所需資金缺口并推動(dòng)社會(huì)投資。

2 PPP模式在水環(huán)境治理投資領(lǐng)域的最新發(fā)展

2014年以來,國內(nèi)大力推廣PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的應(yīng)用,新一輪PPP模式進(jìn)入普及階段。2015年4月出臺的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》指明了水污染PPP模式開展的重點(diǎn)領(lǐng)域、回報(bào)機(jī)制及操作流程。水環(huán)境治理PPP模式的內(nèi)涵豐富體現(xiàn)在政府及私人部門合作范圍、項(xiàng)目開展方式、資金支持、信用風(fēng)險(xiǎn)的改變上(表1)。

a. 水環(huán)境治理投資領(lǐng)域PPP項(xiàng)目合作范圍更廣。水環(huán)境治理投資PPP模式不再僅局限于污水處理廠的建設(shè),政府將逐步全面放開水污染防治領(lǐng)域。目前,政府明確可開展的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目范圍已擴(kuò)展至地下水環(huán)境修復(fù)、海灣環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理等以往完全靠政府財(cái)政支持的領(lǐng)域,表明政府在水污染防治領(lǐng)域全面吸引社會(huì)資本的決心。

b. 合作范圍的擴(kuò)大引出更加多樣的項(xiàng)目開展方式。水環(huán)境治理PPP模式不再僅是BOT、TOT項(xiàng)目融資等不同操作方式的總稱,更包含了較為復(fù)雜的打包PPP模式。將水廠與管網(wǎng)建設(shè)打包整體進(jìn)行市場化運(yùn)作是新一輪PPP模式的發(fā)展方向。此外,鼓勵(lì)發(fā)掘與水污染防治相關(guān)的自然經(jīng)濟(jì)資源、組合開發(fā)。

c. 水環(huán)境治理資金來源渠道更加多元且信用風(fēng)險(xiǎn)不再依賴政府隱形擔(dān)保。社會(huì)資本增加了保險(xiǎn)公司、環(huán)保企業(yè),政府還對水環(huán)境保護(hù)PPP項(xiàng)目融資費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼。政府的資金支持方向由項(xiàng)目建設(shè)的補(bǔ)貼轉(zhuǎn)向PPP項(xiàng)目經(jīng)營的補(bǔ)貼。此外,藍(lán)虹等[6]針對中低利潤環(huán)保項(xiàng)目的融資困境提出成立PPP環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金,建立的基金投資公司集融資、建設(shè)、運(yùn)營于一體。這些都表明PPP項(xiàng)目的融資不再依靠政府的隱性擔(dān)保,政府不承擔(dān)全部的風(fēng)險(xiǎn),PPP項(xiàng)目的信用風(fēng)險(xiǎn)取決于社會(huì)資本投資方的管理能力。

應(yīng)該強(qiáng)調(diào),目前學(xué)者對PPP的認(rèn)識更加深入本質(zhì),即將PPP視為一種管理模式,而不只是融資工具,而我國政策也在積極引導(dǎo)對管理的重視。進(jìn)一步引入社會(huì)資本、更加注重管理是新一輪PPP模式推廣的核心。

3 新一輪PPP模式在我國水環(huán)境治理投資中的具體應(yīng)用

3.1 城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施投資

污水處理基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目主要包括新建、改(擴(kuò))建水環(huán)境治理設(shè)施及對現(xiàn)有水環(huán)境治理基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營。2014年底在財(cái)政部公布的第一批PPP示范項(xiàng)目中,有11個(gè)是水環(huán)境治理項(xiàng)目,其中9個(gè)是污水處理廠建設(shè)項(xiàng)目,2個(gè)是水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目。這些示范項(xiàng)目處于執(zhí)行階段,其開展過程中探索的經(jīng)驗(yàn)將服務(wù)于整個(gè)PPP制度體系。2015年公布的第二批PPP示范項(xiàng)目中,水環(huán)境保護(hù)投資項(xiàng)目明顯增加,多達(dá)50個(gè),并且多來自于市縣級項(xiàng)目, PPP模式在各地水環(huán)境保護(hù)治理投資中更加普及。

目前水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目主要以污水處理廠及排水管網(wǎng)的建設(shè)為主,而較為復(fù)雜的水環(huán)境綜合整治項(xiàng)目還在少數(shù),可見我國在該領(lǐng)域有較大的發(fā)展空間。

3.2 城市水生態(tài)修復(fù)及流域水環(huán)境保護(hù)投資

城市水生態(tài)修復(fù)投資由政府與水務(wù)企業(yè)成立合資公司,在政府授予的特許經(jīng)營權(quán)下對城市河道、湖泊進(jìn)行生態(tài)清淤、建設(shè)生態(tài)綠道、對城市水體周圍進(jìn)行土地開發(fā),以完成城市水體污染治理,形成良好的城市水生態(tài)景觀。

而流域區(qū)域跨度大、流域水環(huán)境治理外部性強(qiáng)、難度大,易志斌[7]提出地方政府為各自利益相互博弈,對流域水污染治理態(tài)度消極,使得流域水環(huán)境保護(hù)投資不到位。為此,在積極促進(jìn)地方政府合作外,流域水污染治理的投資更需要社會(huì)資本的參與。

4 新一輪PPP模式在我國水環(huán)境治理投資實(shí)踐中存在的問題

4.1 各地政府對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目管理水平不一

a. 各地政府對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)不同。項(xiàng)目概況、運(yùn)作模式、社會(huì)資本資格的要求存在差別:一些內(nèi)容設(shè)計(jì)較為完備的污水處理廠PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購公告會(huì)列明項(xiàng)目概況，如處理工藝、進(jìn)水水質(zhì)、出水水質(zhì)等具體要求,而一些PPP項(xiàng)目預(yù)審公告中未包含對工藝及標(biāo)準(zhǔn)的要求,總體公告內(nèi)容較為簡單,采購的社會(huì)資本資格要求相對較低,這可能會(huì)為PPP項(xiàng)目選擇不合適的社會(huì)投資主體。

b. 各地政府對PPP項(xiàng)目積極性不同。在國家財(cái)政部成立PPP中心后,河南省、福建省等地財(cái)政廳也成立了專門的PPP管理中心,致力于PPP模式的政策研究、項(xiàng)目儲(chǔ)備、項(xiàng)目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等任務(wù),但有一些省份尚未行動(dòng)。除了省級率先設(shè)立PPP管理中心外,市級如鄭州市、許昌市也成立了PPP項(xiàng)目管理中心,并在政府官方網(wǎng)站上及時(shí)發(fā)布工作動(dòng)態(tài)、項(xiàng)目推介、政策法規(guī)、經(jīng)典案例等內(nèi)容,而其他城市的管理積極性不高。

以上差異最根本的原因在于地方政府PPP知識儲(chǔ)備不足,各地大多只是在近半年內(nèi)開始大規(guī)模接受關(guān)于PPP模式的培訓(xùn)。我國水環(huán)境保護(hù)PPP模式仍在探索中,被列為PPP示范案例的項(xiàng)目也是早期污水處理行業(yè)PPP模式在我國積累的一些經(jīng)驗(yàn),且示范案例數(shù)目太少。

4.2 民營環(huán)保企業(yè)對水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目參與度不高

a. 水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本門檻設(shè)置較高。重點(diǎn)水環(huán)境PPP項(xiàng)目對社會(huì)資本的資金實(shí)力、執(zhí)行項(xiàng)目水平等方面要求相對較高,而符合標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)多為國企或上市環(huán)保企業(yè),規(guī)模較小的民營環(huán)保企業(yè)難以與之競爭。PPP項(xiàng)目資格招標(biāo)預(yù)審對社會(huì)資本的要求是企業(yè)具有相當(dāng)?shù)耐度谫Y、償債能力,這在門檻上就直接拒絕了規(guī)模較小的民營環(huán)保企業(yè)。

b. 風(fēng)險(xiǎn)的不確定性阻礙社會(huì)資本參與。即使達(dá)到水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目資格預(yù)審要求,一些環(huán)保企業(yè)作為逐利的“理性人”,考慮到可能存在的風(fēng)險(xiǎn),如政府違約風(fēng)險(xiǎn)、水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目無利潤或利潤不高風(fēng)險(xiǎn)以及政府與社會(huì)資本間權(quán)利與義務(wù)界限模糊等風(fēng)險(xiǎn),都會(huì)使環(huán)保企業(yè)慎重考慮是否與政府開展合作。

4.3 水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制不健全

a. 收費(fèi)定價(jià)機(jī)制設(shè)置及運(yùn)行不合理。以污水處理廠運(yùn)營為例,最終的付費(fèi)方還包括城鎮(zhèn)居民,因此水價(jià)的合理制定極為關(guān)鍵,需要政府兼顧城鎮(zhèn)居民與社會(huì)投資者兩方的利益。污水處理費(fèi)包含在供水價(jià)格內(nèi),通過實(shí)行聽證會(huì)制度和公告制度,來制定城市供水價(jià)格,實(shí)行分類水價(jià),城市供水企業(yè)的合理盈利平均水平應(yīng)當(dāng)是凈資產(chǎn)利潤率的8%～12%[8]。一方面,目前水價(jià)制定聽證會(huì)制度在我國形式大于實(shí)質(zhì)意義,公眾基本沒有參與的渠道； 另一方面,政府與社會(huì)資本投資方雙方利益分配不明確。

b. 政府補(bǔ)貼機(jī)制不明確。污水處理及水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目同時(shí)需要政府的補(bǔ)貼支持,即在收費(fèi)不能彌補(bǔ)成本和收益或者無法進(jìn)行收費(fèi)的情況下,由政府通過部門預(yù)算和專項(xiàng)資金的形式進(jìn)行補(bǔ)貼。不同于收費(fèi)定價(jià)機(jī)制逐步健全的污水處理項(xiàng)目,水環(huán)境綜合整治中的很多項(xiàng)目幾乎是無法實(shí)現(xiàn)經(jīng)營性收入的,如河道治理、濕地公園等,對于水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目,目前政府補(bǔ)貼機(jī)制還不夠明確。

4.4 國內(nèi)PPP法律服務(wù)體系不完善

a. 現(xiàn)有規(guī)定法律效力不高。我國PPP法律服務(wù)體系以PPP指導(dǎo)意見及規(guī)范性文件為主,如:國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》、財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、財(cái)政部與環(huán)保部出臺的《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見》等多以規(guī)范為目的,法律效力不高使得各方利益難以得到有力保障。

b. PPP專門立法仍在起草中。在PPP發(fā)展較為成熟的英國具有完整的PPP法律體系: 《公共合同法》(2006)、《公用事業(yè)單位合同法》(2006)、《PPP合同標(biāo)準(zhǔn)化指引》(2012)[9]。我國PPP專門法律《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》及《政府和企業(yè)合作法》仍在起草中。為指導(dǎo)PPP的健康發(fā)展,我國雖然發(fā)布了《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但該辦法也未能從根本上解決政府和私營部門的權(quán)利義務(wù)配置機(jī)制這一核心問題[10]。

5 綠色城鎮(zhèn)化進(jìn)程中水環(huán)境治理PPP模式發(fā)展建議

5.1 提高各地政府水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目管理能力

a. 規(guī)范水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目采購標(biāo)準(zhǔn)。各地政府在設(shè)置污水處理PPP項(xiàng)目或水環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購標(biāo)準(zhǔn)時(shí),應(yīng)多了解其他省份政府部門設(shè)置的采購標(biāo)準(zhǔn),并多方聽取社會(huì)PPP咨詢機(jī)構(gòu)或水務(wù)企業(yè)的建議,積極與各種管理資源進(jìn)行交流合作,從而使當(dāng)?shù)厮h(huán)境治理PPP項(xiàng)目社會(huì)資本采購標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范化、專業(yè)化,使具有污水處理PPP項(xiàng)目及水環(huán)境綜合治理PPP項(xiàng)目管理能力的社會(huì)資本能夠最大程度地參與競爭。

b. 因地制宜設(shè)立PPP管理中心,提高管理積極性。在英國、澳大利亞、巴西、德國、印度、墨西哥等國家,除設(shè)立國家PPP中心外,均設(shè)立地方PPP中心。我國PPP項(xiàng)目較多的省份應(yīng)設(shè)立PPP管理中心,利用中心的專業(yè)人員及社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)共同為政府提供專業(yè)技術(shù)支持,實(shí)現(xiàn)對PPP項(xiàng)目的專門管理。此外,各地政府部門應(yīng)及時(shí)更新PPP相關(guān)知識。

5.2 科學(xué)管理水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目吸引民營環(huán)保企業(yè)

a. 合理設(shè)置社會(huì)資本參與水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目門檻。政府選擇社會(huì)資本時(shí),在考慮了能夠擔(dān)當(dāng)長期項(xiàng)目的運(yùn)營責(zé)任、信譽(yù)良好、具備運(yùn)營管理能力及一定技術(shù)水平的因素后,若民營企業(yè)也符合條件,政府決策部門可以選擇民營企業(yè),使民營資本能夠真正參與進(jìn)來。選擇的社會(huì)資本方的規(guī)模實(shí)力應(yīng)與水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目的規(guī)模相當(dāng),水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目規(guī)模較小的,可以選擇發(fā)展水平良好的中小型民營環(huán)保企業(yè)。

b. 建立雙方嚴(yán)格遵守的水環(huán)境治理PPP項(xiàng)目交易制度。政府應(yīng)從自身出發(fā),與社會(huì)資本訂立嚴(yán)格遵守的契約,打消社會(huì)資本對政府契約精神的質(zhì)疑。劃分公私部門雙方權(quán)利及義務(wù),完善水環(huán)境治理PPP模式投資回報(bào)機(jī)制。明確社會(huì)資本方能從PPP合作中獲取的利潤,并制定法律法規(guī)嚴(yán)格執(zhí)行,給民營企業(yè)創(chuàng)建穩(wěn)定的政策環(huán)境,減少PPP項(xiàng)目開展過程中存在的不確定風(fēng)險(xiǎn)。

5.3 健全水環(huán)境治理PPP模式投資回報(bào)機(jī)制

a. 建立動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。在PPP項(xiàng)目運(yùn)營中,政府必須對社會(huì)資本投資方可能的高額利潤進(jìn)行控制,動(dòng)態(tài)調(diào)整的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制可確保社會(huì)資本獲取平穩(wěn)的利潤。2015年4月,國務(wù)院出臺的《水污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出加快水價(jià)改革,修訂城鎮(zhèn)污水處理費(fèi)、排污費(fèi)、水資源費(fèi)征收管理辦法,提高征收標(biāo)準(zhǔn)。對于水價(jià)的調(diào)整,政府應(yīng)賦予公眾聽證權(quán),政府、企業(yè)、公眾三方利益需協(xié)調(diào)。

b. 完善政府補(bǔ)貼機(jī)制。污水處理PPP項(xiàng)目中,政府應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目盈利情況確定補(bǔ)貼額度。對于國家重點(diǎn)支持的河湖、流域水環(huán)境綜合治理,水污染治理專項(xiàng)資金可以適度補(bǔ)貼支持PPP水環(huán)境綜合治理項(xiàng)目,以確保社會(huì)資本投資方能夠取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報(bào)。

5.4 完善PPP模式配套的法律服務(wù)體系

聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會(huì)(UNECE)對PPP管理的研究成果指出投資者需要具有可預(yù)見性及安全保障的法律。這意味著更精簡高效的法律條款,并考慮到投資者的利益,賦予他們參與立法過程的權(quán)利,并保護(hù)投資者的權(quán)益,保證他們有決策權(quán)[11]。PPP立法應(yīng)從PPP目標(biāo)出發(fā),PPP的目標(biāo)即是物有所值,重點(diǎn)在于其靈活性,如廢除一些不必要的建設(shè)審批步驟。太多的立法只會(huì)阻礙潛在投資者的進(jìn)入。更好的法律服務(wù)體系意味著明確劃分PPP項(xiàng)目公私雙方的權(quán)利與義務(wù)[12]。精簡的PPP采購程序能夠提高競爭力,吸引更多投標(biāo)企業(yè),政府可選擇的社會(huì)資本范圍更廣。英國PPP模式發(fā)展較成功的根本原因在于其法律體系的完備,我國的PPP立法應(yīng)參考世界銀行、經(jīng)合組織等國際機(jī)構(gòu)關(guān)于PPP立法的研究成果,借鑒國際上PPP發(fā)展成熟國家的法律體系,根據(jù)我國的實(shí)際國情制定出一部指導(dǎo)當(dāng)前及以后PPP模式發(fā)展的法律。同時(shí),關(guān)注重點(diǎn)在水環(huán)境領(lǐng)域發(fā)展PPP模式的美國、加拿大的相關(guān)法律法規(guī)。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.004

劉曉煥(1991—),女,碩士研究生,主要從事綠色投融資研究。E-mail:huan910304@live.com

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2016-05-08 編輯：方宇彤)