胡立志,程蕭瀟

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

我國農田水利管理體制改革困境研究綜述

胡立志,程蕭瀟

(河海大學公共管理學院,江蘇 南京 211100)

通過整理我國農田水利管理體制改革的文獻,總結了目前我國農田水利管理體制改革的困境,即自上而下的強制性制度和自下而上的誘發(fā)性制度間形成的緊張感。這種緊張感的形成是制度、組織與社會三方面共同作用的結果:制度的路徑依賴導致了鄉(xiāng)村組織的疲軟,社會經濟環(huán)境的變化加大了改革的交易成本,組織的解體導致了新制度的失效。最后提出應當從破除制度路徑依賴、強化組織聯(lián)系、重視社會經濟環(huán)境三方面入手解決農田水利管理體制改革的困境。

農田水利;改革;制度;組織;社會經濟環(huán)境

2002年,國務院辦公廳印發(fā)《水利工程管理體制改革實施意見》,然而大多數(shù)小型水利工程未納入水利工程管理體制改革。2003年,水利部出臺了《小型農村水利工程管理體制改革實施意見》,認識到小型農村水利(簡稱小農水)工程存在的所有者主體缺位、部分工程管護責任不明、工程老化失修、經營管理不善、效益衰減等問題,提出明晰工程所有權、轉換運行機制、規(guī)范改革運作程序、加強組織領導等要求,推動小農水工程產權制度改革。2011年,中共中央一號文件提出深化小型水利工程產權制度改革,明確所有權和使用權,落實管護主體和責任,對公益性小型水利工程管護經費給予補助,探索社會化和專業(yè)化的多種水利工程管理模式,要求加快推進小型水利工程產權制度改革。

政府與市場分工的有效性關系著改革的結果。孫小燕[1]基于山東省10個縣市的調查,認為小農水設施產權改革的總體效果并不理想,主要表現(xiàn)在由市場主體新建的小農水設施數(shù)量有限、“重經營、輕管護”、部分強制性制度變遷性質的小農水設施產權改革不可持續(xù)等方面。宋洪遠等[2]認為小農水的產權制度改革實踐大多數(shù)不徹底,有效的小農水設施是以經濟利益為導向的,是一種市場行為,亦是一種民間自發(fā)的、自下而上的誘制性制度變遷。正是自下而上的誘制性制度與自上而下的強制性制度之間形成了一種緊張對立的關系,在羅興佐等[3]看來,這種關系導致小農水正經歷著雙重困境,一邊是市場失靈,另一邊是政府缺位。

當前學術界對農田水利管理體制改革的研究主要集中在小農水管理體制改革存在的問題上。劉石成[4]認為資金缺乏、制度缺陷、管理滯后是現(xiàn)階段農田水利設施建設存在的基本問題。周洪文等[5]則認為我國當前水利建設難以滿足農業(yè)發(fā)展的制度根源在于資金匱乏和動力不足。劉得楊等[6]從新興古典微觀經濟學的視角,從組織結構變遷意義上解析農田水利的困境及非均衡狀態(tài)的原因。劉燕舞[7]認為自水費改革以來,雖然農田水利在技術層面逐漸改進,然而在其他層面則越來越陷入困境,其背后的實質是當前農田水利對接的社會基礎出現(xiàn)了問題。

本文在以往學者研究的基礎上,通過對小農水屬性與利益主體的分析,從制度、組織以及社會3個維度來探討當前小農水管理體制改革的困境。

1 前置問題研究

1.1 農田水利設施的公共屬性探討

a. 公益性[8]。國務院發(fā)展研究中心進行了“完善小型農田水利建設和管理機制研究”的調研,認為小農水是為農業(yè)生產提供服務的,農田水利工程投入大、見效慢、管理難、回報小、直接經濟效益不明顯,主要表現(xiàn)為抗旱、排澇等間接社會效益,因而是具有公益性的。

b. 私人性。胡繼連等[9]從肥城市農田水利產權制度改革的模式和效果入手,認為我國農田水利事業(yè)開始走向市場化、企業(yè)化和產業(yè)化道路,小農水設施有較明顯的私人物品特性,完全可以由“私人”組織(農戶或企業(yè))興辦和經營。

c. 準公益性。賀雪峰等[10]認為,農田水利具有一定的排他性或一定的競爭性,屬于準公共產品,可以通過設立使用權門檻(收費)解決搭便車問題,從而為市場化或俱樂部供給提供可能。郭亮[11]從社會學視角出發(fā),對當前農田水利現(xiàn)狀進行了動態(tài)的描述,認為小農水正在從一種“公共水利”走向“私人水利”,因此小農水即使不是一種完全意義上的公共品,也應是一種準公共品,因為其供給機制難以徹底私人化。

可以說,以上觀點都有其理論和實踐意義,然而對于小農水的公共屬性分析不能混淆概念。2003年頒布的《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》明確將水利基本建設項目按其功能和作用分為公益性、準公益性和經營性三類。公益性項目是指具有防洪、排澇、抗旱等社會公益性管理和服務功能、自身無法得到相應經濟回報的水利項目;準公益性項目指既具有社會效益、又具有經濟效益的水利項目,其中大部分以社會效益為主;經營性項目是以經濟效益為主的水利項目。因此,在具體進行小農水產權制度改革之前,必須區(qū)分好項目的性質。小農水工程既有保護農戶糧食生產的功能,具有一定的私人性,又由于也保護了國家糧食安全,具有公益性,從這個角度來說,一般小農水工程是準公益性的公共產品。

1.2 關于農田水利的利益主體探討

對于農田水利利益主體的劃分可以界定小農水工程的投資、管理、收益等各方面的責任,明確產權改革中的參與者。

唐忠等[12]從農田水利建設層面將相關利益主體劃分為中央與地方政府、水利管理部門以及農民三類經濟人,認為在市場經濟背景下,組織和個人的行為模式是收益或利潤的最大化。基于此,中央和地方政府出于政績、風險的考慮,熱衷于投資鐵路、電力、城市發(fā)展等服務于城市的基礎設施，而對農田水利的投資逐年減少;水利部門把水費變成了行政事業(yè)費,失去了“以水養(yǎng)水”的功能;而農民則由于產權界定不清選擇不投資。因此,他認為農田水利建設投入存在主體缺失的現(xiàn)象,并提出政府和農民應是農田水利的主要投入主體。

唐忠的利益主體劃分顯然過于簡單,對各個經濟人的態(tài)度分析也過于隨意,忽略了許多限制性因素。賀雪峰等[13]則從制度出發(fā),提出農田水利的五大利益主體:國家(中央政府)、地方政府、村社、農戶以及作為獨立經營實體的灌區(qū)。5個利益主體的行為邏輯不同,國家站在糧食安全的角度;地方政府力圖規(guī)避麻煩并負有政治、行政責任;村社對農田水利問題愛莫能助,逐步退出水利事務;農戶渴望低成本、有保障的水利體系;而灌區(qū)則希望擴大灌溉面積、效益好。

2 改革的困境

2.1 制度

2.1.1 制度變遷與路徑依賴

許多學者研究了農田水利制度變遷的過程,認為現(xiàn)行農田水利制度存在某些錯位,影響了經營者行為與經營效率。

劉岳等[14]認為現(xiàn)代農田水利的困境在于制度上基于責任的平衡機制被不斷打破。人民公社時期村社實施集體統(tǒng)籌,而20世紀90年代中后期中央逐漸取消了村社成員對村社集體的責任,取消農業(yè)稅,導致村社集體喪失了通過征收級差地租來完成利益平衡的功能,后來的“一事一議”、“以獎代補”等制度更是加劇了這種不平衡。此外,胡繼連等[15]認為原有的制度為農田水利設施歸集體所有、統(tǒng)一經營,責、權、利關系不清,從而導致缺乏效率,因此才有了改革的動機。郭亮[11]則認為水利的制度性空間被壓縮。

童潔等[16]提出我國農田水利制度變遷受兩種經濟體制的影響,呈現(xiàn)明顯的路徑依賴,而路徑依賴會產生鎖定效應。她考察了改革開放前后30年我國農田水利制度變遷的歷程,認為家庭承包責任制的推行導致農民個人的社會責任與意識逐步降低、“一事一議”和“農民用水者協(xié)會”沒有將農民在農田水利建設中的積極性激發(fā)出來;分稅體制改革把農田水利的投資與管理重擔推向市場,導致國家投資越來越少,監(jiān)管不到位,過分注重投資回報率高的大型水利設施,造成農田水利的畸形發(fā)展。

不論是制度上的平衡機制不斷被打破、權責利關系的模糊還是路徑依賴的鎖定效應,可以明顯看出制度對于改革的重要影響。制度變遷既為改革提供方向,也是改革的目的。

2.1.2 農地制度與農田水利

除了農田水利制度的缺陷是農田水利管理體制改革困境的重要原因之一,有學者也注意到農村土地制度變革對農田水利的影響。賀雪峰等[17]認為,在當前以承包為基礎的細碎耕地上,農戶不可能獨立解決農田水利的供給。其原因在于現(xiàn)行的農地制度是以家庭承包經營為基礎的雙層經營土地集體所有制,中央要求賦予農民長期、穩(wěn)定、有保障的土地使用權,第一輪承包和第二輪承包都強調土地使用權穩(wěn)定不變,并以《土地承包法》法律的形式固定下來。通過對荊門市“劃片承包”農地的考察,發(fā)現(xiàn)該形式不僅大大降低了生產成本,而且調動了農戶以興修水利為主的農田配套基礎設施建設的積極性。由此,他認為“劃片承包”重構提供了公共物品的責任制,解決了農田作業(yè)的勞動激勵問題。

2.2 組織

2.2.1 用水者協(xié)會及其他組織

用水者協(xié)會是同一渠道控制內的用水戶共同參與組成有法人地位的社團組織,可以實現(xiàn)農民對灌溉管理活動的有效參與,是當今國際上倡導的水利管理體制改革的重要內容。

劉靜等[18]對湖北省兩個灌區(qū)208戶農戶進行調查,考察了用水者協(xié)會的績效,表明用水者協(xié)會對農戶灌溉水資源供應和農業(yè)生產產生了積極的影響,調動了農戶進行渠道維護和管理的積極性?？紫橹堑萚19]通過博弈模型邏輯分析及計量模型定量分析,得出農戶參加用水者協(xié)會的意愿受其農業(yè)經濟活動特征因素的影響。除了用水者協(xié)會,還有一些由農戶組成的小型自主組織也起到了相應的作用。苑鵬[20]通過邯鄲縣抗旱服務專業(yè)協(xié)會的個案展示,介紹了農田水利基本建設的組織制度創(chuàng)新。朱美玲等[21]根據(jù)對新疆干旱地區(qū)農業(yè)節(jié)水灌溉合作組織3種類型9種組織形式的研究,指出不同組織模式有不同的組織治理機制,導致不同績效。

然而,用水者協(xié)會等其他農民自主成立的組織存在許多問題。王亞華[22]基于政策執(zhí)行的視角分析用水者協(xié)會改革的過程,認為中國的灌溉管理改革,應當堅持因地制宜和制度多樣性的原則,避免“一刀切”式地推廣用水者協(xié)會。張陸彪等[23]關注到用水者協(xié)會的功能發(fā)揮受到各種制度和體制的限制,存在農戶民主參與、監(jiān)督不足,多數(shù)用水者協(xié)會沒有水費收集權,協(xié)會財務管理不公開,農民水費有所上升,協(xié)會缺乏“利益補償機制”,農戶不了解協(xié)會等問題。

可見,用水者協(xié)會以及其他形式農戶自主的組織,雖然對農田水利灌溉問題及建設熱情具有一定積極的影響,但也存在羅興佐[24]所說的缺乏克服“搭便車”強制性等問題,導致了協(xié)會組織的松散或無法發(fā)揮相應的作用。

2.2.2 村級組織

劉岳等[14]認為,農田水利的制度設計是基于責任的平衡機制,要鑒定責任與平衡農田水利中各方利益,必須利用具有強大統(tǒng)籌能力的鄉(xiāng)村組三級組織。在當前組織上,鄉(xiāng)村兩級失去了統(tǒng)籌能力,“去組織化”的趨勢是農田水利陷入困境的一大原因。賀雪峰等[10]區(qū)分了農田灌溉的4種均衡:鄉(xiāng)村組織收取共同生產費組織農田灌溉的均衡;由存在強人出面組織農戶進行灌溉的均衡;以微型水利灌溉為主的均衡;以用水者協(xié)會等組織農戶灌溉的均衡。當下農村很可能普遍出現(xiàn)第二和第三種均衡,導致農村黑惡勢力產生。他從這一點得出結論,認為應以國家強制力作為公共物品供給保障,即應加強鄉(xiāng)村兩級的組織和統(tǒng)籌能力。陳輝等[25]以安徽省長豐縣的兩個存在為個案,認為村級水利系統(tǒng)中,村級組織起到承上啟下的作用,能夠發(fā)揮“統(tǒng)”的作用對接大水利。而取消農業(yè)稅導致了“統(tǒng)”作用的弱化,村莊水利組織性下降,水利公共性從村級組織開始瓦解。此外,桂華[26]將30年來中國農田水利治理的困境歸結為交易成本高昂與組織成本膨脹交替出現(xiàn)問題,正是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)變成了疲軟型政權,基層出現(xiàn)了治理性危機,才表現(xiàn)為公共品供給混亂等問題。

歸根結底,以上困境歸因都是因為村級組織的削弱造成的。如果將用水者協(xié)會等組織與村級組織進行比較,可以發(fā)現(xiàn)前者帶有自發(fā)性,更多的是由利益捆綁促成的,一旦某個利益環(huán)節(jié)鏈條斷裂,則自發(fā)性組織將會名存實亡;而后者盡管是村民自發(fā)的自治組織,然而其帶有更多的政治色彩和強制力,在當下的村級組織中,由于國家權力的退出以及農田水利轉移支付,以直補形式發(fā)放給農戶個人,導致村級組織統(tǒng)籌能力削弱,從而喪失了政治的強制力。從這個意義上來說,以上兩個組織是當前農田水利管理體制改革陷入困境的重要因素。

2.3 社會

2.3.1 鄉(xiāng)村性質的影響

羅興佐等[27]以荊門農村為例,從村莊性質入手,考察了鄉(xiāng)村水利的社會基礎。他認為,荊門農村這一類“缺乏分層與缺失記憶型村莊”,村民成為原子化的個人,進而導致鄉(xiāng)村治理中盈利型經濟與癱瘓村莊的循環(huán),鄉(xiāng)村水利呈現(xiàn)明顯供給不足。鄉(xiāng)村的性質盡管會影響村公共物品的提供,然而卻會給組織體制帶來創(chuàng)新的空間,如劃片承包這一類重構責任制的組織體制和制度。

事實上,鄉(xiāng)村性質是一種地域文化和傳統(tǒng)。在社會關聯(lián)度高的村莊,因為村莊輿論、文化乃至政治社會方面的力量,使得集體行動可以約束少數(shù)人的不合作行為,從而使集體行動可以進行。賀雪峰等[10]指出,鄉(xiāng)村組織退出后,村民更傾向于私人建設小微農田水利設施而不是選擇加入用水者協(xié)會等組織,這是村民在當前市場經濟下一種特殊的公正觀,農民不是根據(jù)自己實際得到的好處來計算,而是根據(jù)與他人利益的比較,權衡自己的行動,不在于我得失多少,而在于其他人不能白白從我的行動中額外得到好處。桂華等[26]也注意到了農民特殊的公平感,認為農村熟人社會中農戶之間互相攀比的習慣和特殊的公平感,容易造成農戶之間的“嫉妒”,導致合作不能實現(xiàn)。周曉平等[28]用哈丁的“囚徒困境”等博弈模型來表示對農田水利工程產權制度改革問題的關注,他將模型的核心和根源歸結為農戶的“搭便車”心理。

2.3.2 社會環(huán)境的沖擊與個人異質性的凸顯

除了鄉(xiāng)村性質及其地域性的文化導致社會性因素對小農水管理體制改革困境的制約,社會環(huán)境的沖擊及個人異質性也影響小農水管理體制的改革。

譚向勇等[29]認為,社會經濟發(fā)展使農業(yè)的弱質性凸顯,一方面是從事農業(yè)生產的勞動力素質下降,另一方面是各級政府將增加農民收入的切入點放在提高非農收入上。而農業(yè)的弱質性弱化了基層政府和農民對小農水設施投入的積極性和主動性。郭亮[11]則認為,由于外出務工增多,農民職業(yè)多元導致了利益整合難度的增加,在“打工經濟”的影響下,當前農戶不再是同質性群體,不僅削弱了水利建設和維修的勞動力保障,而且使得村莊內水利合作的成本日益加大。此外,他還認為勞動力價格對勞動力無限供給狀況有強大的沖擊。

孔祥智等[30]、李強等[31]對小農水設施供給效果、需求偏好、投入意愿、建設管護等方面進行了個人異質性的實證分析,認為個人特征、家庭特征以及村莊特征對小農水設施的各方面需求和意愿產生顯著影響?？梢哉f,社會經濟環(huán)境對鄉(xiāng)村及農民產生了極大的影響,個人的異質性不斷凸顯,這給制度的推行增加了交易成本。

3 結 語

小農水的公共屬性與利益主體分析是探尋小農水管理體制改革困境的前置條件,具有公益性的小農水設施與具有經營性或私人性的小農水設施的利益主體必然不同,不能對改革困境成因問題一概而論。因此,在對兩個問題進行研究后,應將改革呈現(xiàn)的緊張感分解,分別從制度、組織與社會3個視角進行整理和綜合。這3個角度恰恰能基本解釋當前農田水利管理體制改革困境的具體原因。這3個角度在實際中相互制約、相互影響。制度上路徑依賴產生的鎖定效應及制度的缺陷導致鄉(xiāng)村組織功能的疲軟,社會經濟環(huán)境的巨大變化導致鄉(xiāng)村從熟人社會向半熟人社會的演變,加大了鄉(xiāng)村組織農田水利建設、改革等方面的交易成本,組織的治理無能進一步造成了新制度的失效等。

農田水利管理體制改革困境的解圍方法應首先明確界定不同類型的農田水利設施及利益相關者,重點關注如何實現(xiàn)政府投資及社會資本參與的有效激勵問題,從制度、組織和社會3個角度出發(fā),進行有針對性的改革。應該打通學科間的界限,從不同學科的著眼點出發(fā),對農田水利管理體制改革及相關方面的問題進行剖析和解釋。

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10.3880/j.issn.1003-9511.2017.01.015

胡立志(1989—),男,碩士研究生,主要從事移民社會學研究。E-mail:hulizhi14@163.com

F323.2

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1003-9511(2017)01-0061-05

2016-08-15 編輯：胡新宇)