陳 熹，婁海波

(1.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000；2.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051)

“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)、本質(zhì)追求與內(nèi)在要求

陳 熹1，婁海波2

(1.河北大學(xué) 政法學(xué)院，河北 保定 071000；2.中共石家莊市委黨校，河北 石家莊 050051)

“三社聯(lián)動”體現(xiàn)了基層社會治理由單一的政府行政管理本位向多元主體協(xié)同共治的路徑轉(zhuǎn)變，是對基層社會治理體制的一個重大突破?！叭缏?lián)動”已被寫入《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃》。2017年1月，民政部在總結(jié)各地經(jīng)驗的基礎(chǔ)上發(fā)布了《社區(qū)社會工作服務(wù)指南》行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為各地的社區(qū)社會工作開展和創(chuàng)新提供了宏觀指導(dǎo)和政策保障。探討“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)、本質(zhì)追求和內(nèi)在要求有著一定的理論意義和現(xiàn)實意義，可以為基層領(lǐng)導(dǎo)干部和社區(qū)工作人員提供相應(yīng)的管理參考。

三社聯(lián)動；社會治理；本質(zhì)；多元化；嵌入

自中共十八屆三中全會以來，基層社會治理創(chuàng)新就成為各地探索和推進(jìn)社會治理能力、社會治理體系現(xiàn)代化的一項重要內(nèi)容，而“三社聯(lián)動”就是在這一大形勢下應(yīng)運(yùn)而生的。“三社聯(lián)動”體現(xiàn)了基層社會治理由單一的政府行政管理本位向多元主體協(xié)同共治的路徑轉(zhuǎn)變，是對基層社會治理體制的一個突破。

一、厘清社區(qū)的本質(zhì)和社會組織的屬性：“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)

作為“三社聯(lián)動”主體的“三社”，究竟是指什么，學(xué)術(shù)界目前還存在著爭議。楊貴華將“三社聯(lián)動”定義為在政府主導(dǎo)下，以社區(qū)為平臺、社會組織為載體、社會工作專業(yè)人才為支撐的，“三社”之間相互支持、協(xié)調(diào)互動的過程和機(jī)制。[1]他所說的“三社”就是指社區(qū)、社會組織和社會工作專業(yè)人才。王思斌在定義“三社聯(lián)動”時則認(rèn)為：“‘三社’是指社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者在社區(qū)服務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)治理方面聯(lián)合行動、互相促進(jìn)，實踐各自職能和獲得共同發(fā)展的過程?！盵2]他將“三社”界定為社區(qū)居委會、社會組織和社會工作者。徐永祥在歸納了關(guān)于“三社聯(lián)動”的諸多定義后，將“三社”界定為社區(qū)、社會組織和社會工作者，[3]我們也傾向于將“三社”界定為社區(qū)、社會組織和社會工作者。

在關(guān)于“三社”的所有界定當(dāng)中，社會工作者與社會工作專業(yè)人才的提法大體上是等同的，歧義不大。產(chǎn)生分歧的是另外“兩社”，是社區(qū)還是社區(qū)居委會？是什么樣的社會組織？對于街道干部和居委會工作人員來說，社區(qū)和社會組織都是比較熟悉的概念，而對于社會工作者則感到很陌生，這跟我國社會工作不夠發(fā)達(dá)的現(xiàn)狀有關(guān)。

很多人將社會工作者等同于社區(qū)工作者，這是一個很大的誤解。社會工作者是經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，運(yùn)用專業(yè)方法，幫助困境人士的社會服務(wù)人員，他們需要經(jīng)過一定的考試程序獲得資格并在政府主管部門登記注冊后，才可以開展專業(yè)服務(wù)。[4](P7)社會工作者可以成為社區(qū)工作者，但并不是所有的社區(qū)工作者都能成為社會工作者。而且社會工作者要提供專業(yè)服務(wù)，必須受聘于某一家社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，我國是不允許社會工作者自行開業(yè)的。

聘用社會工作者的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)本身也是社會組織的一種類型，即民辦非企業(yè)單位，它與社會團(tuán)體、基金會、涉外社會組織共同構(gòu)成我國民政部門負(fù)責(zé)登記注冊的社會組織的四種類型。“三社聯(lián)動”中所指稱的社會組織不應(yīng)包括官辦的社會組織(如婦聯(lián)、紅十字會等)，也不應(yīng)包括利益代表型的社會組織(如行業(yè)協(xié)會、商會等)，還不應(yīng)包括成員互惠型的社會組織(如健身俱樂部、廣場舞隊等)，更不應(yīng)包括經(jīng)濟(jì)利益型的社會組織(如業(yè)主委員會、物業(yè)公司等)。那么，“三社聯(lián)動”中的社會組織到底應(yīng)該包括哪些呢？我們認(rèn)為，主要是以提供非營利社會服務(wù)的社會團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位，也就是在民政部門直接登記的“公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類社會組織”，包括以社會工作者為主體的社會服務(wù)機(jī)構(gòu)。

對于社會組織活動于其中的社區(qū)，又該如何界定呢？筆者認(rèn)為，“三社聯(lián)動”中的社區(qū)并不能簡單地等同于社區(qū)居委會，因為居委會只是社區(qū)治理的眾多行動主體中的一個元素，政府、社會組織、企業(yè)、居民等都是社區(qū)治理的重要主體元素。其中，社區(qū)居民作為構(gòu)成社區(qū)的第一基本要素及最終的效果檢驗者和受益者，在作為社區(qū)治理主體的同時，也是社區(qū)治理的服務(wù)對象，更是“三社聯(lián)動”實施中的重要角色和根本動力。而居委會雖然是“居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，[5](P1)卻在現(xiàn)實社會環(huán)境中承擔(dān)了大量的行政性事務(wù)，是街道辦事處在社區(qū)的抓手和落腳點，行政化色彩濃厚?！叭缏?lián)動”的實施，就是要推動恢復(fù)居委會的“基層群眾性自治組織”本色，使其與社會組織、社會工作者建立起平等的伙伴關(guān)系，改善社區(qū)治理的路徑，“建設(shè)居民為本的生活共同體，回歸社區(qū)的本質(zhì)屬性”。[3](P54)

什么是“社區(qū)的本質(zhì)屬性”呢？自20世紀(jì)30年代“社區(qū)”概念被引入中國，到20世紀(jì)80年代中期民政部推行“社區(qū)服務(wù)”，“社區(qū)”一詞已經(jīng)深入人心，對其內(nèi)涵和外延的界定也莫衷一是。我們在這里不討論“社區(qū)”概念的定義，只是要指出社區(qū)并非地理意義上的居民生活共同體，而是“一個社會體系在一定地域的空間投影”。[6]換句話說，社區(qū)從功能角度看是以居民的共同需要為核心結(jié)合所形成的社會生活共同體，是一定區(qū)域內(nèi)物理特性與社會特性完美結(jié)合的居民生活共同體，應(yīng)該有著比較高的自組織化程度和自我治理能力。厘清社區(qū)的本質(zhì)和社會組織的屬性，是實施“三社聯(lián)動”的基礎(chǔ)。

二、提高社區(qū)的自組織化程度和自我治理能力：“三社聯(lián)動”的本質(zhì)追求

筆者將“三社”界定為社區(qū)、社會組織和社會工作者，可能會使人產(chǎn)生某些誤解，社會組織和社會工作者已經(jīng)界定清楚了，社區(qū)到底是指什么呢？因為前面指出了社區(qū)居委會并不是“三社”中的一社，就使這個問題變得有些虛幻化。居委會確實是社區(qū)建設(shè)的主要力量，而且是社區(qū)居民在遇到困難或其他難以解決的問題時首先尋求幫助的對象，將其作為“三社”中的一社也是順理成章的。但是，在我國的城市社區(qū)里面，居委會僅是具有官方背景的組織之一，另有社區(qū)黨組織也在發(fā)揮作用，或許還有其他群團(tuán)組織，如此一來，居委會便成為社區(qū)“準(zhǔn)官方”組織中的一個，而不是全部。

從另一個角度分析，居委會按照居民的居住狀況和便于居民自治的原則依照一定的法律程序設(shè)立?！熬用裎瘑T會主任、副主任和委員，由本居住地區(qū)全體有選舉權(quán)的居民或者由每戶派代表選舉產(chǎn)生；根據(jù)居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產(chǎn)生?！盵5](P3)并且規(guī)定了居委會與其產(chǎn)生機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，“居民委員會向居民會議負(fù)責(zé)并報告工作”。[5](P4)這兩條規(guī)定看上去是有邏輯上的聯(lián)系，可實際上現(xiàn)行的《居民委員會組織法》并未明確規(guī)定居委會是由居民會議選舉產(chǎn)生的，這是一個疏漏。對居民會議的產(chǎn)生，法律規(guī)定很清楚的：“居民會議可以由全體十八周歲以上的居民或者每戶派代表參加，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人參加。”[5](P3)這樣看來，社區(qū)作為“三社”中的一社還應(yīng)包括居民會議。總起來說，“三社聯(lián)動”中的“三社”除社會組織、社會工作者以外，另外一社——社區(qū)就要包括黨組織、居委會和居民會議，而不能夠僅僅由居委會代表社區(qū)。顧東輝敏銳地意識到了這一點：“‘三社聯(lián)動’將社區(qū)視為平臺或綜合平臺，但對于該平臺指地域、居民、組織、議題還是其他，尚未進(jìn)一步說明?！盵7]筆者基于法律規(guī)定所做的探討，就是試圖解決這一問題。

相比于社區(qū)中的“準(zhǔn)官方”組織，社會組織和社會工作者屬于“嵌入型”的力量，最初可能被社區(qū)居民視為外來之物，不容易被接納。習(xí)慣于行政化運(yùn)作的社區(qū)黨組織和居委會，可能也不大容易接受“權(quán)力”被分散的現(xiàn)實，對社會組織和社會工作者產(chǎn)生排斥或抵制的心理，甚至?xí)⑸鐣M織和社會工作者當(dāng)作“伙計”，成為科層體制的一級。在這種危險傾向下，社會組織和社會工作者必須要找準(zhǔn)自己的位置，搞好角色定位，與社區(qū)中的“準(zhǔn)官方”組織建立平等的伙伴關(guān)系，真正“聯(lián)”起來、“動”起來。

社會組織和社會工作者“嵌入”社區(qū)的目的，就是改變“單位制”解體后社區(qū)居民“原子化”的生活狀態(tài)，使他們的組織化程度提高，進(jìn)而增強(qiáng)他們的自組織能力和自我治理能力。建設(shè)居民為本的生活共同體，就要提高社區(qū)的自我治理能力，而不是以往流行的被動接受上級管理的局面。當(dāng)然，社會組織和社會工作者在其中扮演的角色也是不一樣的，社會組織可以是外來的，也可以是本社區(qū)發(fā)展起來的，后者顯得更為重要，所以“應(yīng)積極培育社區(qū)社會組織”。[8]社會工作者在為困難群體提供專業(yè)服務(wù)的同時，也要注意培養(yǎng)困境人群的組織意識，或者高度重視困境人群的轉(zhuǎn)介服務(wù)，使他們不再孤立，不再個體化地生存。提高社區(qū)的自組織化程度和自我治理能力，應(yīng)該成為“三社聯(lián)動”的本質(zhì)追求。

三、打造基層政府與社會組織的有序互動局面：“三社聯(lián)動”的內(nèi)在要求

“三社聯(lián)動”就是要實現(xiàn)社區(qū)、社會組織和社會工作者三者的聯(lián)動，進(jìn)而形成多元主體協(xié)同共治的社區(qū)治理模式。為了達(dá)到多元主體協(xié)同共治的理想狀態(tài)，必須打造基層政府(設(shè)區(qū)市的區(qū)政府及其派出機(jī)構(gòu)、不設(shè)區(qū)市的市政府的派出機(jī)構(gòu)以及縣城城關(guān)鎮(zhèn)政府)與社會組織的有序互動局面。就目前各地的實際操作和學(xué)術(shù)界的討論結(jié)果來看，在路徑設(shè)計上至少需要注意以下三個方面：

第一，地方政府讓渡權(quán)利空間，積極推動社會組織的發(fā)育成長。在當(dāng)前的社區(qū)治理中，政府仍然處于絕對的主導(dǎo)地位，留給社區(qū)居民和社會組織的空間十分狹小。地方政府應(yīng)該主動讓渡權(quán)利空間，真正把“小政府、大社會”的改革措施具體化、社區(qū)化，按照法律規(guī)定做好自己應(yīng)該做的事情，而將大量社會事務(wù)移交給社會組織去做。

在積極推動社會組織的發(fā)育成長方面，除去地方立法給予社會組織成立的便利條件以外，還需要地方政府放下身段，幫助社區(qū)社會組織發(fā)育成長。與美國相比，我國社會組織的力量顯得過于薄弱，目前美國大約有2 500萬人在各類非營利組織中從事各類服務(wù)工作(其中大多數(shù)是專業(yè)社區(qū)工作者)，占全國就業(yè)總?cè)藬?shù)的十二分之一。[9]為推動社區(qū)社會組織的發(fā)展，地方政府既要做增量，扶持新型社會組織的登記注冊；更要盤活存量，引導(dǎo)達(dá)到法定條件的民間公益慈善機(jī)構(gòu)注冊為正式的社會組織。前幾年沸沸揚(yáng)揚(yáng)的“愛心媽媽”袁厲害事件，就是一個很好的例子，她以“灰色身份”收養(yǎng)棄嬰，卻要承擔(dān)過失法律責(zé)任?！皩⒚耖g自然生長的慈善行為導(dǎo)引為合法的民辦社會服務(wù)機(jī)構(gòu)，才是理順政府與社會關(guān)系的正確路徑?！盵4](P61)在這方面，地方政府應(yīng)該大有所為。

第二，穩(wěn)步推進(jìn)政府購買服務(wù)，但要限制項目化運(yùn)作方式的蔓延。政府購買服務(wù)是“三社聯(lián)動”得以實施的最主要動力來源，換句話說，政府通過購買社會服務(wù)所提供的資金幾乎是“三社聯(lián)動”唯一的資金來源。從全國各地的情況來看，政府購買服務(wù)基本上是通過項目化的方式運(yùn)作的，并得到了實務(wù)部門和學(xué)術(shù)界的廣泛認(rèn)同?！啊缏?lián)動’采用項目化運(yùn)作方式，在項目中孵化服務(wù)性社工機(jī)構(gòu)，再由機(jī)構(gòu)項目化推進(jìn)居民服務(wù)。而服務(wù)性社工機(jī)構(gòu)由社區(qū)原有服務(wù)體系轉(zhuǎn)化而來，天然整合了社區(qū)的社工、社會組織服務(wù)力量，再通過計劃、實施、評估等一整套項目運(yùn)作體系，實現(xiàn)了各方面資源的最優(yōu)配置?！盵10]類似這樣的評價不在少數(shù)。

如果說在政府購買服務(wù)的起步階段，項目化運(yùn)作有其優(yōu)勢和必要性的話，但隨著社區(qū)治理水平的不斷提高和精細(xì)化程度的不斷提升，項目化運(yùn)作方式的弊端便會顯現(xiàn)無遺。項目必定要有一定的周期，周期結(jié)束之后，社區(qū)居民的需求如何得到滿足呢？項目還要有特定的服務(wù)人群，其他有需求的特定人群又該到哪里尋求幫助呢？項目的設(shè)計一定要針對社區(qū)需求，如何確定哪一項才是最為急迫的需求項目呢？因此，筆者建議要限制項目化運(yùn)作方式的蔓延，代之以常規(guī)化服務(wù)。當(dāng)然，也不是不要項目化的方式，但只能作為常規(guī)化服務(wù)的補(bǔ)充。

第三，提高社區(qū)服務(wù)的專業(yè)性，增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理的能力。將“三社”界定為社區(qū)、社會組織和社會工作者，意在突出居民在社區(qū)治理中的主體地位。提高社區(qū)的自組織化程度和自我治理能力，其實質(zhì)就是要讓居民積極參與社區(qū)治理，類似于自己的事情自己做這個道理。居民不能只是社區(qū)服務(wù)的使用者，更要成為社區(qū)服務(wù)的倡導(dǎo)者、支持者，成為社區(qū)建設(shè)的主導(dǎo)力量?！毒用裎瘑T會組織法》規(guī)定了居民會議的組織形式，就要充分發(fā)揮它的重要作用，搭建社區(qū)治理的新型平臺。

在增強(qiáng)居民參與社區(qū)治理的能力方面，社會工作者能夠起到很大作用。社會工作者及其所在機(jī)構(gòu)不僅可以為社區(qū)居民提供專業(yè)化的服務(wù)，而且能夠溝通“原子化”的居民與組織化的居委會，反映居民的合法訴求，實施社會工作倡導(dǎo)和社會政策倡導(dǎo)，努力滿足社區(qū)居民的多方面需求。憑借社會工作者的深度介入，社區(qū)居民的自組織化程度會得到提升，進(jìn)而增強(qiáng)社區(qū)居民的自我治理能力。

總而言之，“三社聯(lián)動”為基層社會治理創(chuàng)新開辟了一條新路徑，應(yīng)該在實踐過程中不斷加以調(diào)整、完善，真正實現(xiàn)“建設(shè)居民為本的生活共同體，回歸社區(qū)的本質(zhì)屬性”的社區(qū)治理目標(biāo)。

[1]楊貴華.社區(qū)、社會組織、社會工作“三社聯(lián)動”助力基層社會服務(wù)和社會治理研究——基于廈門市的調(diào)研[J].發(fā)展研究,2015(11):85-89.

[2]王思斌.“三社聯(lián)動”的邏輯與類型[J].中國社會工作,2016(4):61.

[3]徐永祥,曹國慧.“三社聯(lián)動”的歷史實踐與概念辨析[J].云南師范大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版),2016(2):54-62.

[4]彭秀良.一次讀懂社會工作[M].北京:北京大學(xué)出版社,2014.

[5]全國人民代表大會常務(wù)委員會.中華人民共和國城市居民委員會組織法[M].北京：中國民主法制出版社，2008.

[6]吳克昌.中國城市社區(qū)民主自治的理論與實踐研究[M].北京:人民出版社,2009:26.

[7]顧東輝.“三社聯(lián)動”的內(nèi)涵解構(gòu)與邏輯演繹[J].學(xué)海,2016(3):104-110.

[8]彭秀良.應(yīng)積極培育社區(qū)社會組織[N].燕趙晚報,2017-01-19.

[9]張康之,石國亮.國外社區(qū)治理——自治與合作[M].北京:中國言實出版社,2012:118.

[10]李文靜,時立榮.“社會自主聯(lián)動”:“三社聯(lián)動”社區(qū)治理機(jī)制的完善路徑[J].探索,2016(3):135-141.

Foundation,EssentialPursuitsandInternalRequestof“TheInteractionamongtheCommunity,SocialOrganizationandSocialWorkTeam”

CHEN Xi1，LOU Hai-bo2

(1.Institute of Political Science and Law,Hebei University,Baoding,Hebei 071000;2.Shijiazhuang Municipal Party School of the CPC,Shijiazhuang,Hebei 050051,China)

“The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” embodies the changes of the grass-roots social governance from a single government administration to multi-subject coordination and governance.It is a major breakthrough in the social governance system at the grass-roots level.“The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” has been written into theThirteenthFiveYearPlanforNationalEconomicandSocialDevelopment.The Ministry of Civil Affairs of the People’s Republic of China promptly held the promotion conference of “The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” on the basis of summarizing experience from various places,and issued the industry standard ofCommunitySocialWorkServiceGuidein January 2017 to provide macro-direction and policy space for local experimental innovation.It is of theoretical and practical significance to explore the foundation,essential pursuits and internal requests of “The Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team” and this exploration also can provide relevant management references for leading cadres at the grass-roots level and community staff.

the Interaction among the Community,Social Organization and Social Work Team;social governance;essence;diversification;embed

2017-09-16

陳熹(1989-)，女，河北易縣人，河北大學(xué)政法學(xué)院社會工作專業(yè)碩士研究生，主要從事社會工作、社會治理研究。

D669.9

A

1008-469X(2017)06-0099-04