劉廣明

協(xié)同發(fā)展視域下京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建

劉廣明a，b

（河北大學(xué)a．政法學(xué)院；b．國家治理法治化研究中心，河北保定071002）

區(qū)際生態(tài)補償關(guān)涉區(qū)際生態(tài)公平的實現(xiàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護，并直接影響到區(qū)域社會經(jīng)濟的協(xié)調(diào)、持續(xù)、健康發(fā)展。京津冀人緣相親、地緣相接，更因處于太行—燕山山脈與渤海灣的合圍之中，而具有緊密的生態(tài)依存關(guān)系。區(qū)際生態(tài)不公的長期存在、區(qū)域生態(tài)環(huán)境的日趨惡化等決定了應(yīng)加強包括構(gòu)建區(qū)際生態(tài)補償制度在內(nèi)的京津冀區(qū)域生態(tài)文明建設(shè)，而京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略的確立、京津冀地區(qū)社會民眾環(huán)保意識的提升等，則為京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了可行性依據(jù)。京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建首先需秉持政府主導(dǎo)的基本模式，并同時重視市場推進作用的發(fā)揮和社會公眾的參與，而關(guān)鍵則是要準(zhǔn)確厘定京津冀區(qū)際生態(tài)補償主體、科學(xué)制定京津冀區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)、合理確定京津冀區(qū)際生態(tài)補償方式。

區(qū)際生態(tài)補償制度；京津冀；協(xié)同發(fā)展；區(qū)域生態(tài)利益

引 言

作為一項有效平衡經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護利益關(guān)系、兼具激勵與約束機制的制度安排，生態(tài)補償制度在我國的確立時間雖晚于歐美發(fā)達國家，但亦有多年實踐經(jīng)驗，目前已涵蓋森林、草原、自然保護區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)、海域、礦山、濕地、水資源和水土保持、流域等諸多領(lǐng)域。區(qū)際生態(tài)補償①從現(xiàn)有研究看，目前對于區(qū)際生態(tài)補償這一概念的界定還存在不同認識，主要體現(xiàn)在內(nèi)涵界定和概念表達。在區(qū)際生態(tài)補償?shù)母拍畋磉_上，還有橫向生態(tài)補償、區(qū)域間橫向生態(tài)補償、跨區(qū)域生態(tài)補償、區(qū)域間生態(tài)補償?shù)榷喾N提法，政策層面目前主要采用的是“橫向生態(tài)補償”（如《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的相關(guān)表述）、“區(qū)域間橫向生態(tài)補償”（如《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》的相關(guān)表述）表達方式。可以說，上述表達方式與區(qū)際生態(tài)補償?shù)奶岱úo本質(zhì)區(qū)別。作為生態(tài)補償?shù)囊环N具體形式，一般來說，是指在空間上相鄰的不同行政區(qū)域因處于某一特定的生態(tài)系統(tǒng)之中而存在生態(tài)依存關(guān)系，從而需要在該區(qū)域間進行經(jīng)濟補償以平衡區(qū)域間利益的生態(tài)補償形式［1］。區(qū)際生態(tài)補償產(chǎn)生的直接誘因是獨立、一體的生態(tài)系統(tǒng)因行政區(qū)劃這一人為因素而被分割管理。生態(tài)系統(tǒng)的生成有其自然規(guī)律，并具有顯著的獨立性和一體性特征，而行政區(qū)劃的實施更多地是考慮政治、經(jīng)濟、民族、人口、國防、歷史等因素，由此造成特定的生態(tài)系統(tǒng)因行政區(qū)劃的實施而被分割管理，不同行政區(qū)域的管理主體與經(jīng)濟主體因出于區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展、個體經(jīng)濟利益實現(xiàn)的考慮而實行的差別化環(huán)境保護政策、差異化資源利用行為又往往導(dǎo)致生態(tài)利益分享和生態(tài)建設(shè)成本分擔(dān)的不公，并有可能造成生態(tài)系統(tǒng)的損害、生態(tài)環(huán)境的破壞。而區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建不僅有助于區(qū)際生態(tài)公平的實現(xiàn)、區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護，而且有助于促進區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展。

一、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的必要性

（一）京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有一體性

京津冀雖在行政區(qū)域劃分上同為相互獨立的省級行政區(qū)域，但卻同處燕山之南、太行之東、海河之系，山同脈，水同源，屬于同一生態(tài)單元，生態(tài)環(huán)境呈現(xiàn)顯著的一體性特征，在生態(tài)系統(tǒng)構(gòu)成、生物物種分布等方面具有高度一致性，生態(tài)因子交互作用明顯。一體性的顯著特征決定了必須對區(qū)域生態(tài)環(huán)境進行協(xié)同保護與綜合治理，這是京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展中最為重要的紐帶。環(huán)境資源的合理分配、生態(tài)利益的公平分享將直接決定未來三地發(fā)展目標(biāo)的可達程度，實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的有效治理，構(gòu)筑可持續(xù)發(fā)展屏障是推進京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟協(xié)調(diào)持續(xù)健康發(fā)展的關(guān)鍵所在。京津冀在生態(tài)環(huán)境問題上，任何一方都不可能獨善其身，而必須“同呼吸、共命運”，采取統(tǒng)一行動，實行聯(lián)防聯(lián)治［2］。當(dāng)前亟須建立三地生態(tài)協(xié)同發(fā)展制度，以消除三地在生態(tài)環(huán)境治理上的“各自為政”，進而維護三地統(tǒng)一的生態(tài)保障系統(tǒng)功能［3］，其關(guān)鍵內(nèi)容則是建立京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度。可以說，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的一體性為京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了客觀性基礎(chǔ)。

（二）京津冀區(qū)域生態(tài)利益分享不公

作為京津腹地，河北對京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護起到了至關(guān)重要的作用，尤其是河北北部的張家口、承德地區(qū)更是京津的天然生態(tài)屏障和水資源涵養(yǎng)地，在水資源供給、生物多樣性維護、水土保持、風(fēng)沙治理等方面的作用尤為突出。①張家口市、承德市均為河北省的下轄地級市。張承地區(qū)與北京平原是一個自然流域整體，其境內(nèi)有大清河、潮白河、灤河、永定河、遼河、大凌河等諸多水系，是京津兩市的重要供水源地。例如，作為北京市主要水源地的密云水庫，其上游流域集水面積的80%在承德和張家口?？傊?，張承地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)（保護）狀況直接關(guān)系到京津兩市的生態(tài)安全。以水資源的供給為例，作為嚴(yán)重缺水的京津兩市，②需要說明的是，作為“九河下梢”的天津市實際上屬于一個“非典型”缺水城市，水資源總量不少，但多為苦咸水（用于景觀或生態(tài)尚可），直接用于生產(chǎn)、生活的淡水資源嚴(yán)重缺乏。其水資源保障高度依賴于河北。多年來，河北向京津提供了大量優(yōu)質(zhì)水源，對緩解京津地區(qū)工農(nóng)業(yè)及城市生活、生態(tài)用水緊張狀況發(fā)揮了重要作用。有數(shù)據(jù)顯示，天津市用水的93%、北京市用水的80%來源于河北省［4］［5］。③另有數(shù)據(jù)認為，河北承擔(dān)著北京市81%、天津市93．7%的工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活用水。參見中共石家莊市委黨校課題組《河北生態(tài)補償制度存在的問題及對策研究》，載于《中共石家莊市委黨校學(xué)報》，2014年第7期。河北（尤其是張承地區(qū)）在為京津生態(tài)安全保障和生態(tài)環(huán)境改善作出突出貢獻的同時，也犧牲了自身的經(jīng)濟發(fā)展，付出巨大的社會經(jīng)濟成本。為給京津提供充足、清潔的水資源，為提高京津的大氣質(zhì)量，河北張承地區(qū)不斷提高企業(yè)排污標(biāo)準(zhǔn)，關(guān)停眾多效益可觀而耗水較多的企業(yè)。以張家口市為例，其有44%的地域被劃入水源保護區(qū)，需嚴(yán)格控制大型工業(yè)項目和化工企業(yè)的上馬［6］。有數(shù)據(jù)顯示，從1997年起，張家口因?qū)嵤┥鷳B(tài)環(huán)境治理而停產(chǎn)277家企業(yè)、取締517家企業(yè)［7］。其中，僅宣化造紙廠的關(guān)閉就使當(dāng)?shù)孛磕険p失利稅5000多萬元，并造成3000多職工下崗［8］。另有研究數(shù)據(jù)顯示，在1999—2005年期間，為保護密云水庫水源，承德市損失糧食及經(jīng)濟作物達30億千克，造成直接經(jīng)濟損失40億元［9］。除工農(nóng)業(yè)所承受的經(jīng)濟損失外，河北在生態(tài)環(huán)境的治理上還投入了巨額資金。研究數(shù)據(jù)顯示，2000年以來，張家口市僅在防沙治沙領(lǐng)域所投入的生態(tài)建設(shè)資金就高達10多億元［10］；而從1989年開始，承德市在生態(tài)環(huán)境治理方面的投入已達數(shù)十億元，年均投入近2億元［11］。④因統(tǒng)計口徑不同，另有數(shù)據(jù)顯示，2001年以來，承德市年均生態(tài)建設(shè)投入1．1億元。參見斯蘭《建立區(qū)域生態(tài)補償機制正當(dāng)時——專訪河北省承德市發(fā)改委副主任白曉峰》，載于《中國改革報》，2010年11月22日第6版。在環(huán)境資源價值觀和生態(tài)環(huán)境價值論的視域下，生態(tài)利益不是免費的公益品［12］?；趯┙蚣絽^(qū)域生態(tài)環(huán)境的保護、區(qū)際生態(tài)安全的維護，河北（尤其是張承地區(qū)）不僅在工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面遭受巨額經(jīng)濟損失，而且投入巨額的生態(tài)環(huán)境治理資金，無論是基于樸素的公平理念，還是遵循“誰保護誰受益，誰受益誰補償”的基本原則，京津兩市均應(yīng)對作為生態(tài)環(huán)境建設(shè)者和生態(tài)利益受損者的河北（尤其是張承地區(qū)）及相應(yīng)主體給予必要補償。由此可見，京津冀區(qū)域生態(tài)利益分享的不公為京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了現(xiàn)實性基礎(chǔ)。

（三）京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化

地處環(huán)渤海區(qū)域“心臟”地帶、位于中國版圖“咽喉”部位的京津冀，以不到全國2．3%的國土面積承載了8%的人口，貢獻了11%的經(jīng)濟量，①2014年，京津冀地區(qū)常住人口1．11億，占全國的8．1%；2014年，京津冀三地GDP總量達到66 474．5億元，占全國的10．4%，地方公共財政預(yù)算收入為8 863．8億元，占全國的11．7%。參見北京市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局北京調(diào)查總隊《京津冀協(xié)同發(fā)展穩(wěn)步推進產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)一體化初見成效》，來源于“北京統(tǒng)計信息網(wǎng)”，http：／／www．bjstats．gov．cn／zxfb／201601／t20160129_335558．html。是一個了不起的成績，但同時也深受生態(tài)空間狹小、資源供給不足的羈絆，環(huán)境資源問題已成為制約京津冀協(xié)同發(fā)展的“最大短板”，其生態(tài)壓力已臨近或超過生態(tài)系統(tǒng)承受閾值［13］。以水資源為例，京津冀區(qū)域?qū)儆谫Y源型缺水地區(qū)，是我國缺水最嚴(yán)重的地區(qū)之一，水資源負荷嚴(yán)重超載［14］。2010年京津冀地區(qū)水資源總量為171．2億立方米，占全國水資源總量的0．56%，人均水資源擁有量為163．75立方米，不足國際人均水資源占有量（1000立方米）的20%［15］。

除生態(tài)空間狹小、環(huán)境資源約束持續(xù)加大外，京津冀區(qū)域環(huán)境污染問題十分嚴(yán)重，且局部生態(tài)環(huán)境有惡化的趨勢。2014年3月環(huán)境保護部發(fā)布的《2013年重點區(qū)域和74個城市空氣質(zhì)量狀況》顯示，京津冀區(qū)域共13個地級及以上城市，空氣質(zhì)量平均達標(biāo)天數(shù)比例為37．5%，比74個城市平均達標(biāo)天數(shù)比例低23個百分點，有10個城市達標(biāo)天數(shù)比例低于50%?？梢哉f，京津冀地區(qū)是全國空氣污染最為嚴(yán)重的區(qū)域［16］。

污染問題嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境惡化的原因是多方面的，但制度層面的關(guān)鍵原因在于，京津冀三地之間在生態(tài)利益分享和環(huán)境資源配置上存在顯著差異、在生態(tài)環(huán)境治理上缺乏應(yīng)有的協(xié)同。生態(tài)利益受益者未支付相應(yīng)對價，不僅有失公平且可能助長其對生態(tài)利益的過度利用；生態(tài)環(huán)境保護（建設(shè)）者或生態(tài)利益受損者未獲得應(yīng)有補償，不僅會挫傷其保護生態(tài)環(huán)境的熱情，而且可能促使其為獲得生存與發(fā)展之需在追求經(jīng)濟發(fā)展時置生態(tài)環(huán)境破壞于不顧。在環(huán)境污染的防治上，京津冀三地不應(yīng)“各自為戰(zhàn)”“畫地為牢”，任何一地都無法靠自己的力量獨善其身，因此必須實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的協(xié)同治理。實現(xiàn)京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一就是建立京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度［17］。以此來看，京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的惡化為京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建提供了緊迫性基礎(chǔ)。

二、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的可行性

（一）前期探索奠定經(jīng)驗基礎(chǔ)

京津冀區(qū)際生態(tài)補償雖在正式制度層面還未“破題”，但在實踐中卻早有探索。從開始時間來看，一般認為，京津冀區(qū)際生態(tài)補償實踐源于20世紀(jì)90年代中期，其標(biāo)志性事件為1995年北京市與承德市通過共同組建經(jīng)濟技術(shù)合作協(xié)調(diào)小組及水源保護合作等七個專業(yè)合作小組以建立對口支援關(guān)系；從適用范圍看，京津冀區(qū)際生態(tài)補償以水資源保護和利用為核心，涉及農(nóng)業(yè)節(jié)水、水污染治理、小流域治理、水源涵養(yǎng)、水資源節(jié)約與水環(huán)境治理等多個項目，同時在風(fēng)沙源治理方面也有所實踐；從實踐主體看，京津冀區(qū)際生態(tài)補償實踐主要存在京冀之間，津冀之間的實踐起步較晚，且補償項目少、補償規(guī)模小；從補償方向看，由京津冀三地之間生態(tài)功能定位及生態(tài)利益輸送方向等因素所決定，無一例外的是由北京、天津向河北的“單向”補償。京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵺`進展雖艱難曲折、問題多多，但總體來說，還是邁出了可貴的一步，這對彌補國家生態(tài)補償不足、促進京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理與改善、矯正京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展失衡具有十分重要的意義［18］。更為重要的是，前期探索為京津冀區(qū)際生態(tài)補償正式制度的構(gòu)建奠定了重要的經(jīng)驗基礎(chǔ)。

（二）意識強化奠定觀念基礎(chǔ)

將患者作為整體，諸因素作為自變量，IMT作為因變量，進行逐步多元回歸分析，結(jié)果顯示IMT作為自變量分別以sTWEAK、CRP為因變量的回歸方程。PD組患者股淺動脈內(nèi)膜中層厚度（IMT）（0.93±0.03）mm、斑塊檢出率（76.02%）及HD組IMT（0.95±0.02）mm、斑塊檢出率（79.07%）均高于對照組，差異均具有統(tǒng)計學(xué)意義（P＜0.01）。Logistic回歸分析顯示：血漿sTWEAK（P=0.015）、CRP（P=0.021）作為獨立因素對血液透析患者IMT有影響。

環(huán)境保護，意識為先［19］。政府、民眾、社會環(huán)保意識的提升是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境有效治理的關(guān)鍵所在，在京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的建立問題上，亦是如此。有研究者曾就“京津唐三市為承德市森林資源支付補償資金的認可和接受度”問題進行調(diào)研，問卷（893份有效調(diào)查問卷）調(diào)查結(jié)果顯示：76．2%的受訪者認為，承德市森林資源對改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境具有非常重要的作用；44．3%的受訪者認為，應(yīng)按受益大小確定各方政府分擔(dān)比例以對承德市森林資源生態(tài)價值進行補償；92．0%的受訪者愿意為承德市森林資源保護支付補償金，平均支付意愿為803．21元／年。由調(diào)查結(jié)果可見，建立京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的條件初步具備、共識初步形成［20］。對這一問題，筆者也曾做過相關(guān)調(diào)研。初次調(diào)研是在2006年，調(diào)研地區(qū)主要為張家口市、承德市和北京市，調(diào)研主要采取問卷調(diào)查和訪談座談相結(jié)合的方式；①在問卷調(diào)查環(huán)節(jié)，共收回569份有效試卷（共發(fā)放600份問卷，三地各200份），對于“北京是否應(yīng)就水源涵養(yǎng)與水資源供給、風(fēng)沙防治等生態(tài)建設(shè)項目而向河北提供資金補償”問題的回答上，有73．8%的受訪者選擇“應(yīng)該”。其中，在承德市共收回196份有效問卷，有175位受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為89．3%；在張家口共收回193份有效問卷，有171位受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為88．6%；在北京共收回180份有效問卷，有74位受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為41．1%。再次調(diào)研是2014年，調(diào)研地區(qū)仍為張家口市、承德市和北京市。②再次調(diào)研共收回有效調(diào)查問卷851份（共發(fā)放900份，三地各300份），對于“北京是否應(yīng)就水源涵養(yǎng)與水資源供給、霧霾治理等生態(tài)建設(shè)項目而向河北提供資金補償”問題的回答上，有82．8%的受訪者選擇“應(yīng)該”。其中，在承德市共收回286份有效問卷，有272受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為95．1%；在張家口共收回283份有效問卷，有265位受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為93．6%；在北京共收回282份有效問卷，有168位受訪者選擇了“應(yīng)該”，占比為57．4%。兩次問卷調(diào)查雖均屬于小范圍的不完全統(tǒng)計，但通過對比發(fā)現(xiàn)，對于區(qū)際生態(tài)補償?shù)倪m用，越來越多的人選擇了支持，尤其是在近年來京津冀局部生態(tài)環(huán)境惡化、“霧霾鎖城”的背景下，北京地區(qū)的民眾越來越認識到實施區(qū)際生態(tài)補償對河北予以必要經(jīng)濟補償?shù)闹匾院秃侠硇?。京津冀地區(qū)民眾環(huán)保理念的強化、生態(tài)補償意識的增強、環(huán)保知識的增加為京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的建立奠定了關(guān)鍵的觀念基礎(chǔ)?？梢灶A(yù)見的是，若京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度能夠有效發(fā)揮其制度功效進而促進京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善，那么必然會有更多的民眾認同、支持這一制度。

（三）協(xié)同發(fā)展奠定戰(zhàn)略基礎(chǔ)

京津冀協(xié)同發(fā)展最早可以追溯到20世紀(jì)80年代，③1986年，時任天津市市長李瑞環(huán)同志倡議召開了環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會議。但是多年來，京津冀一體化并沒有取得實質(zhì)性的進展［21］。2014年2月26日，習(xí)近平總書記在北京主持召開座談會，聽取京津冀協(xié)同發(fā)展工作匯報，并做重要講話，④實際上，習(xí)近平總書記一直十分關(guān)心京津冀協(xié)同發(fā)展問題。早在2013年5月，習(xí)近平總書記在天津調(diào)研時就提出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”。2013年8月，習(xí)近平在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，又提出要推動京津冀協(xié)同發(fā)展。此后，習(xí)近平多次就京津冀協(xié)同發(fā)展作出重要指示，強調(diào)解決好北京發(fā)展問題，必須納入京津冀和環(huán)渤海經(jīng)濟區(qū)的戰(zhàn)略空間加以考量，以打通發(fā)展的大動脈，更有力地彰顯北京優(yōu)勢，更廣泛地激活北京要素資源，同時天津、河北要實現(xiàn)更好發(fā)展也需要連同北京發(fā)展一起來考慮。京津冀協(xié)同發(fā)展得以被明確為重大國家戰(zhàn)略。習(xí)近平總書記就推進京津冀協(xié)同發(fā)展提出七項重點任務(wù)，其中之一是，“要著力擴大環(huán)境容量生態(tài)空間，加強生態(tài)環(huán)境保護合作，在已經(jīng)啟動大氣污染防治協(xié)作機制的基礎(chǔ)上，完善防護林建設(shè)、水資源保護、水環(huán)境治理、清潔能源使用等領(lǐng)域合作機制”［22］。京津冀協(xié)同發(fā)展，生態(tài)環(huán)境保護是率先突破之域、是核心內(nèi)容所在。推動京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，要以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)［23］。生態(tài)協(xié)同，核心是共利，關(guān)鍵是建立生態(tài)補償制度［24］。京津冀協(xié)同發(fā)展國家戰(zhàn)略的定位、京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理任務(wù)的明晰，不僅極大增強了構(gòu)建京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的必要性和緊迫性，更為正式制度的構(gòu)建提供了方向指引，奠定了堅實的戰(zhàn)略基礎(chǔ)。

三、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的基本模式

作為生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}之一，補償模式關(guān)涉生態(tài)補償由何種力量主導(dǎo)實施以及遵循何種基本規(guī)則開展。從實踐進展看，主要有政府補償模式和市場補償模式之別；從理論研究看，則有政府主導(dǎo)和市場主導(dǎo)之爭。是政府主導(dǎo)，還是市場主導(dǎo)？這是生態(tài)補償實施、生態(tài)補償制度構(gòu)建所必須首先回答的問題。就京津冀區(qū)際生態(tài)補償而言，亦是如此。補償模式的界定直接關(guān)系到京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┬Ч?，甚至影響到京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)某蓴　?/p>

（一）明確政府主導(dǎo)地位

就京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建而言，目前仍需堅持政府主導(dǎo)的基本模式，主要依據(jù)有五個方面：一是由我國生態(tài)補償實踐進展所決定。正如前文所述，較之歐美發(fā)達國家，我國生態(tài)補償實踐起步較晚，與此伴生的是生態(tài)補償?shù)氖袌龌潭容^低，政府仍是生態(tài)補償實踐中當(dāng)仁不讓的“主角”。二是由生態(tài)補償?shù)谋举|(zhì)屬性所決定。從本質(zhì)上講，生態(tài)補償是對生態(tài)產(chǎn)品非合理配置的再次矯正，是對生態(tài)產(chǎn)品生態(tài)效益外溢的必要補償，而政府在此方面的角色就是充當(dāng)生態(tài)產(chǎn)品的購買者，為生態(tài)產(chǎn)品供給付費。政府作為生態(tài)利益這一公共產(chǎn)品的支付方符合理性人假定，既可以激勵提供方多提供生態(tài)服務(wù)，又可以最大程度減少“搭便車”現(xiàn)象，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置［25］。三是由政府的特有優(yōu)勢所決定。較之其他主體，政府不僅具有良好的組織形式、能夠集中力量辦大事，還有充足穩(wěn)定的資金來源，能夠為各項重大的生態(tài)補償工程提供資金支持［26］。四是由政府的法定職責(zé)所決定。區(qū)際生態(tài)補償?shù)臉?gòu)建涉及相關(guān)各方生態(tài)資源的重新配置、經(jīng)濟利益的必要調(diào)整，而作為公共利益的代表，政府的主要職責(zé)之一便是維護社會各方權(quán)益，創(chuàng)造性地整合和分配公共利益，這是市場和一般社會主體現(xiàn)階段所無法做到的。五是由京津冀區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展的實際情況所決定。較之長三角、珠三角，京津冀區(qū)域市場經(jīng)濟體制改革起步晚、市場化環(huán)境弱，政府對社會經(jīng)濟的介入程度深［27］?！皟墒幸皇　?、“三地四方”格局所引致的行政主導(dǎo)型社會經(jīng)濟發(fā)展模式是造成京津冀協(xié)作長期乏力、阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展深入的主要梗阻所在［28］。由此可見，京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建必須采取政府主導(dǎo)模式，唯有通過政府主導(dǎo)的“內(nèi)生路徑”才可能解決區(qū)際生態(tài)補償實施所面臨的巨大利益紛爭和嚴(yán)重矛盾沖突。

（二）強調(diào)市場推進

中共十八屆三中全會明確提出：“要讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮市場作用?！币勒帐袌鲆?guī)律優(yōu)化環(huán)境資源配置與生態(tài)利益分享是有效調(diào)整區(qū)域生態(tài)環(huán)境所涉諸多主體核心利益的關(guān)鍵所在。歐美發(fā)達國家的成功經(jīng)驗亦證明，重視市場機制作用的發(fā)揮，是有效推進生態(tài)補償、成功治理生態(tài)環(huán)境的重要保障?；诖?，在京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建中，除需明確政府的主導(dǎo)地位外，還應(yīng)有效發(fā)揮市場機制的應(yīng)有作用，充分調(diào)動市場主體參與區(qū)際生態(tài)補償?shù)姆e極性。具體來說，就是要逐步完善生態(tài)環(huán)境價格制度，逐步建立公平、公開、公正的生態(tài)利益共享及相關(guān)責(zé)任分擔(dān)機制，積極探索資源使用權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)和碳匯交易等市場化補償方式，完善資源使用權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃等交易制度，引導(dǎo)和鼓勵生態(tài)環(huán)境保護者和生態(tài)利益受益者之間通過市場辦法實現(xiàn)合理的生態(tài)補償。此外，在京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建中，強調(diào)市場的推進作用，不僅有利于優(yōu)化資源配置、提高資源利用效率，有利于解決生態(tài)資源再分配過程中的“政府失效”、區(qū)域間的生態(tài)矛盾和公共服務(wù)不平等等問題，而且可以減少地方政府間的談判過程，降低協(xié)商成本，提高生態(tài)補償效率，進而促進區(qū)域整體福利提升［29］。

生態(tài)環(huán)境的治理直接關(guān)系到廣大社會公眾的切實利益，且離不開廣大社會公眾的必要支持。國外發(fā)達國家的成功經(jīng)驗亦證明，重視并發(fā)揮社會公眾的應(yīng)有作用是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)的關(guān)鍵因素之一［30］。在京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建中，亦應(yīng)重視社會公眾力量的發(fā)揮，其關(guān)鍵就是要做好區(qū)際生態(tài)補償?shù)沫h(huán)境信息公開工作，讓京津冀社會公眾了解京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹匾?、知悉京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度運行的基本情況，使其有意愿、有可能參與到這一過程中來。此外，要充分發(fā)揮環(huán)保非政府組織在京津冀區(qū)際生態(tài)補償工作實施中的作用，其原因在于環(huán)保非政府組織是利益博弈中環(huán)境利益的最佳代言人。一方面，其可充當(dāng)政府與居民、社會等相關(guān)方的最佳聯(lián)系人；另一方面，其可以促成多元利益主體發(fā)育，形成利益表達主體，以制約政府權(quán)力的濫用［31］。

四、京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建的關(guān)鍵節(jié)點

法律制度的生成需要具備確定性、可行性、可預(yù)測性以及可救濟性等基本要素，①確定性要素包括明確的權(quán)利義務(wù)主體、權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、行為方式和程序要求等；可行性要素主要是指可在實踐中運行并誕生效果；可預(yù)測性要素是指行為人可根據(jù)法律預(yù)測行為后果和法律責(zé)任；可救濟性要素則是指權(quán)利人的權(quán)利受到侵害時有具體的法律救濟措施。相關(guān)論述參見李贄萍《環(huán)境法的新發(fā)展——管制與民主之互動》，人民法院出版社2006年版，第317頁。就京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹贫葮?gòu)建而言，首先需要解決區(qū)際生態(tài)補償主體厘定、區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定以及區(qū)際生態(tài)補償方式確定等基本問題，這是構(gòu)建京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)所在。

（一）準(zhǔn)確厘定京津冀區(qū)際生態(tài)補償主體

生態(tài)補償主體的厘定關(guān)涉“誰來補償”和“誰來受償”，是生態(tài)補償?shù)暮诵膯栴}所在，是生態(tài)補償法律制度構(gòu)建的出發(fā)點和歸宿［32］，其厘定的準(zhǔn)確與否直接關(guān)系生態(tài)補償制度設(shè)計的科學(xué)與否，京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度構(gòu)建亦是如此。但從現(xiàn)有研究來看，學(xué)界對生態(tài)補償主體的厘定仍存在不同認識、分歧嚴(yán)重。檢視生態(tài)補償主體厘定問題的理論研究現(xiàn)狀，反思其中的“是是非非”，②目前學(xué)界對于生態(tài)補償主體的界定還存在重大認識分歧，主要體現(xiàn)在四個方面：一是對于“主體”這一始基性概念的界定尚有不同認識，有的研究者將生態(tài)補償接受主體界定為生態(tài)補償對象或者生態(tài)補償客體。二是對“主體”的構(gòu)成存在不同認識：有的研究者認為，除支付主體和接受主體外，生態(tài)補償主體還包括實施主體；另有研究者認為，在生態(tài)補償主體體系構(gòu)成中，還應(yīng)包括生態(tài)補償監(jiān)督主體。三是對于生態(tài)補償支付主體的范圍界定存在不同認識。四是對生態(tài)補償接受主體的范圍界定存在不同認識?？偠灾?，對于生態(tài)補償主體的界定存在太多不同觀點和迥異認知。對生態(tài)補償主體的厘定或許應(yīng)作如下基本判斷：一是宜從法律關(guān)系的構(gòu)成要素來對生態(tài)補償主體予以本原厘定，即不應(yīng)采用“對象”、“客體”等概念，以避免新生歧義、徒增紛爭；二是宜對生態(tài)補償主體作狹義和廣義解讀，即狹義的生態(tài)補償主體僅包括生態(tài)補償支付主體和生態(tài)補償接受主體，而廣義的生態(tài)補償主體還應(yīng)包括生態(tài)補償實施主體和監(jiān)督主體；三是在進行類型化研究的基礎(chǔ)上，宜結(jié)合具體制度設(shè)計以厘定生態(tài)補償主體，進而促進生態(tài)補償制度目的的切實實現(xiàn)；四是由于生態(tài)補償與生態(tài)損害賠償是兩個不同層面的法律問題，因此生態(tài)損害賠償所涉主體不應(yīng)置于生態(tài)補償主體范圍之內(nèi)；五是生態(tài)補償主體不同于生態(tài)補償客體，生態(tài)環(huán)境不應(yīng)成為生態(tài)補償?shù)闹黧w。

就京津冀區(qū)際生態(tài)補償而言，補償支付主體應(yīng)是在京津冀區(qū)域生態(tài)利益分享或環(huán)境資源分配中獲益并因此應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟補償之責(zé)、為其獲益事實而向生態(tài)補償接受主體支付相應(yīng)經(jīng)濟對價的主體，從應(yīng)然意義上講，應(yīng)包括京津政府、京津企業(yè)以及京津居民等。此外，受京津冀“三地四方”這一特殊關(guān)系所決定，中央政府在扮演京津冀區(qū)際生態(tài)補償組織者、協(xié)調(diào)者、指導(dǎo)者、決策者、監(jiān)督者、評價者等諸多角色的同時，也應(yīng)成為京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)闹匾Ц吨黧w。尤其是在京津冀區(qū)際生態(tài)補償實施之初，中央政府生態(tài)補償責(zé)任的承擔(dān)至關(guān)重要，其不僅會對京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┨峁┯辛Φ馁Y金支持，而且還會起到重要的示范導(dǎo)向作用，即有助于推動京津兩市積極參與到區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┊?dāng)中來。

京津冀區(qū)際生態(tài)補償接受主體則是指為京津冀區(qū)域生態(tài)環(huán)境建設(shè)作出重要貢獻或在區(qū)域生態(tài)利益分享或區(qū)域環(huán)境資源配置中受損而理應(yīng)接受生態(tài)補償支付主體相應(yīng)經(jīng)濟對價以彌補其經(jīng)濟投入、資源喪失以及發(fā)展損失的主體，籠統(tǒng)來說，包括河北政府、河北企業(yè)以及河北居民等。需要補充說明的是，對于政府這一特殊主體而言，其生態(tài)補償接受主體的定位應(yīng)僅適用于一定范圍，即對其應(yīng)有所限制，否則可能會因經(jīng)濟利益所誘而產(chǎn)生權(quán)力尋租等不當(dāng)行為，進而阻礙區(qū)際生態(tài)補償目的的全面實現(xiàn)。

在京津冀區(qū)際生態(tài)補償中，除支付主體和接受主體外，實施主體亦是另一重要生態(tài)補償主體，具體包括京津兩市政府以及河北政府，其中，河北省政府僅是作為區(qū)際生態(tài)補償實施主體面貌出現(xiàn)，而與京津發(fā)生區(qū)際生態(tài)補償關(guān)系的市級政府，如張家口、承德等市級政府還可能以區(qū)際生態(tài)補償接受主體等面貌出現(xiàn)在京津冀區(qū)際生態(tài)補償關(guān)系中。

（二）科學(xué)制定京津冀區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)旨在解決“補償多少”這一關(guān)鍵問題，其直接關(guān)系生態(tài)補償?shù)慕?jīng)濟成本、社會效益和環(huán)保效果，關(guān)涉生態(tài)補償?shù)暮侠砼c公平、生態(tài)補償支付主體的承受能力和生態(tài)補償接受主體的滿意程度，進而直接影響生態(tài)補償?shù)募钚?yīng)、最終效果和補償能否順利施行?？茖W(xué)制定生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)，有助于實現(xiàn)相關(guān)主體的利益平衡、所涉地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展，也有助于促進環(huán)保外部成本的內(nèi)化［33］。

生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)同時也是生態(tài)補償?shù)碾y點所在，是生態(tài)補償制度中技術(shù)含量較高的環(huán)節(jié)，涉及相關(guān)環(huán)境資源要素的識別及其生態(tài)價值量評估、生態(tài)保護外溢的生態(tài)效益及額外的直接成本和機會成本計算、生態(tài)環(huán)境建設(shè)者或保護者付出的額外成本或承擔(dān)的額外損失以及放棄發(fā)展機會導(dǎo)致?lián)p失的估量等問題［34］。當(dāng)前我國還沒有形成規(guī)范的生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)管理體系，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)更多的是借助市場機制、政府渠道和社會平臺等多元途徑加以確定［35］。國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)制定問題還存在較大認識分歧，主要有生態(tài)價值決定說和環(huán)保成本決定說兩大主流觀點，并在此基礎(chǔ)上衍生出機會成本決定說、投入成本與經(jīng)濟受損結(jié)合決定說、生態(tài)重建成本決定說、成本與效益兼顧決定說、發(fā)展階段決定說、“三要素”決定說等具體主張。就京津冀區(qū)際生態(tài)補償而言，生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的制定首先應(yīng)遵循生態(tài)價值與環(huán)保成本相結(jié)合的基本思路，并在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的協(xié)商確定。此外，還應(yīng)做到區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的動態(tài)調(diào)整與差別對待，而區(qū)際生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)的必要提高則應(yīng)成為未來趨勢所在。

（三）合理確定京津冀區(qū)際生態(tài)補償方式

如果說生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)是解決“補償多少”的問題，那么生態(tài)補償方式就是解決“怎么補償”的問題，其同樣是生態(tài)補償?shù)年P(guān)鍵環(huán)節(jié)所在，直接關(guān)系到補償?shù)男Ч?。其原因在于，同等?guī)模的補償投入，因采用不同的補償方式，會得到不一樣的效果［36］。

就京津冀區(qū)際生態(tài)補償方式的確定而言，應(yīng)遵循以下基本原則：一是實現(xiàn)生態(tài)補償方式的多元化。生態(tài)補償是一個系統(tǒng)工程，補償方式的多樣化可以大大增強補償?shù)倪m應(yīng)性、靈活性和彈性，進而全面提高補償?shù)尼槍π院陀行裕?7］。在京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┲?，除?yīng)完善資金補償這一基本方式外，還要采取對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多種方式［38］，并實現(xiàn)多種補償方式的分類組合、綜合運用，以優(yōu)化生態(tài)補償效果［39］。二是實現(xiàn)“輸血式”補償與“造血式”補償?shù)挠袡C結(jié)合。已有實踐證明，以資金補償、實物補償為代表的“輸血式”生態(tài)補償方式很難解決生態(tài)環(huán)境保護和建設(shè)投入上的自我積累、自我發(fā)展問題［40］。在京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┲校_處理“造血”補償與“輸血”補償?shù)年P(guān)系，“授之以魚，不如授之以漁”。三是實現(xiàn)政府補償、市場補償和社會補償?shù)臒o縫銜接。作為目前的主導(dǎo)生態(tài)補償方式，政府補償雖具有政策方向性強、目標(biāo)明確、容易啟動等優(yōu)點，但同時存在體制不靈活、標(biāo)準(zhǔn)難以確定、管理和運作成本高等局限性［41］。而市場補償方式則具有方式靈活、管理和運行成本低等優(yōu)點且不存在權(quán)力尋租等負面效應(yīng)，社會補償則具有融資空間大、融資成本低且有助于提高生態(tài)補償公平性的特點，因此在京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┲?，要在完善政府補償方式的同時，重視市場補償方式和社會補償方式的應(yīng)用，實現(xiàn)三者的無縫銜接，形成“三位一體”的綜合生態(tài)補償方式體系。四是實現(xiàn)生態(tài)補償方式的“對癥下藥”。生態(tài)補償方式缺乏針對性是目前生態(tài)補償實踐中所存在的突出問題之一，在京津冀區(qū)際生態(tài)補償?shù)膶嵤┻^程中，要根據(jù)生態(tài)補償項目、區(qū)域的不同而實行與之相適應(yīng)的生態(tài)補償方式，堅持差別性補償，做到具體問題具體分析。

余 論

京津冀區(qū)際生態(tài)補償制度的構(gòu)建是一個系統(tǒng)性工程，除上文所述之外，區(qū)際生態(tài)補償溝通協(xié)商制度的建立、區(qū)際生態(tài)補償項目評估制度的創(chuàng)設(shè)、區(qū)際生態(tài)補償資金籌措制度的完善及使用制度的規(guī)范等都是十分重要的問題。這些問題的合理解決需要置于京津冀協(xié)同發(fā)展這一重大國家戰(zhàn)略背景之下，需要立足于京津冀生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實踐之上，這是一個基本原則。此外，京津冀區(qū)際生態(tài)補償亦應(yīng)納入法治化的框架中，應(yīng)推動國家專項立法和京津冀協(xié)同立法進程，將區(qū)際生態(tài)補償納入其調(diào)整范圍，進而實現(xiàn)由政策推進向法律主治的轉(zhuǎn)變。

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On the Jing－Jin－Ji Inter－regional Ecological Compensation System's Construction in the Perspective of Collaborative Development

LIU Guang?minga，b
（a．School of Politics and Law；b．Research Center of National Governance's Rule of Law，Hebei University，Baoding 071002，China）

The inter－regional ecological compensation can promote the realization of inter－regional eco?logical justice，the protection of regional ecological environment，and the coordinated，sustainable and healthy development of regional social economy．Jing－Jin－Ji＇s fate is profoud between people and land．Because being located between Taihang－Yanshan Mountains and Bohai Bay，Jing－Jin－Ji has so close ecological dependence．Because of the long－term existence of regional ecological injustice and the gradual deterioration of regional ec?ological environment，Jing－Jin－Ji＇s ecological civilization construction should be strengthened，including the construction of inter－regional ecological compensation system．The establishment of major national strategy of Jing－Jin－Ji Collaborative Development and the promotion of environmental awareness of social public in Jing－Jin－Ji area provide a feasibility basis of Jing－Jin－Ji regional inter－regional ecological compensation＇s estab?lishment．Firstly the basic model of government leading must be established．At the same time，the role of mar?ket promotion role and public participation should be valued．Accurate determination of the subject，scientific formulation of the standards and reasonable determination of the method are the key nodes of the system con?struction．

inter－regional ecological compensation system；Jing－Jin－Ji；collaborative development；ar?ea ecological

D922．6

A

1009－1971（2017）04－0036－08

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2017－04－27

2017年度河北省社會科學(xué)基金項目“協(xié)同發(fā)展視域下京津冀流域區(qū)際生態(tài)補償制度研究”（HB17FX007）

劉廣明（1979—），男，河北任丘人，法律系副主任，副教授，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，河北大學(xué)國家治理法治化研究中心研究員，從事經(jīng)濟法、環(huán)境資源法研究。