陳海嵩

“生態(tài)保護(hù)紅線”的法定解釋及其法律實(shí)現(xiàn)

陳海嵩

（中南大學(xué)法學(xué)院，長(zhǎng)沙410083）

新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第29條將“生態(tài)保護(hù)紅線”從原先的政策范疇提升至法律范疇，體現(xiàn)了國(guó)家強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、保障生態(tài)安全的堅(jiān)定決心。在法律解釋層面，為避免概念的重復(fù)和混亂，“生態(tài)保護(hù)紅線”僅包括生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域，不涉及環(huán)境質(zhì)量與資源利用領(lǐng)域。在法律實(shí)現(xiàn)層面，目前國(guó)家層面的相關(guān)立法和一系列政策文件已經(jīng)就生態(tài)保護(hù)紅線問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定與技術(shù)指引，各地也通過(guò)制定地方立法、規(guī)范性文件、發(fā)布相關(guān)法律文件等方式積極推進(jìn)并落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的“落地”，取得了良好成效。下一階段需要提高相關(guān)地方性規(guī)則的法律效力與法律位階，實(shí)現(xiàn)生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)與管理工作的法治化。

生態(tài)保護(hù)紅線；《環(huán)境保護(hù)法》；生態(tài)安全；地方立法

2014年修訂的新《環(huán)境保護(hù)法》第29條規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)。”該條為新增條款，建立了生態(tài)保護(hù)紅線制度，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的重大戰(zhàn)略決策與制度創(chuàng)新，也是對(duì)政府環(huán)境保護(hù)職責(zé)提出的一項(xiàng)新要求，其實(shí)施具有重大性、緊迫性、全局性。①2016年11月環(huán)保部發(fā)布《全國(guó)生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》，要求加快劃定生態(tài)保護(hù)紅線，到2020年基本建立生態(tài)保護(hù)紅線制度。而縱觀本次《環(huán)境保護(hù)法》修改的全過(guò)程，在2012年8月、2013年6月、2013年10月的前三次審議的草案稿中，均無(wú)“生態(tài)保護(hù)紅線”或類似的相關(guān)規(guī)定。這表明該條款是在最后一次審議時(shí)（2014年4月）所增設(shè)，無(wú)疑體現(xiàn)了國(guó)家以強(qiáng)制性手段強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)、嚴(yán)守生態(tài)環(huán)境“底線”的堅(jiān)定決心與政策導(dǎo)向。

但是，從法律解釋與適用的角度看，新《環(huán)境保護(hù)法》第29條欲得到有效實(shí)施，就必須對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”的內(nèi)涵與外延進(jìn)行清晰的界定，而相關(guān)研究尚不充分。有必要看到，“生態(tài)保護(hù)紅線”這一概念最早來(lái)源于2011年的國(guó)務(wù)院文件；②在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》（國(guó)發(fā)［2011］35號(hào)）第二部分第十一點(diǎn)中，提出“在重要生態(tài)功能區(qū)、陸地和海洋生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)紅線”。2013年底，中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》用專章闡釋“劃定生態(tài)保護(hù)紅線”。在《環(huán)境保護(hù)法》修訂通過(guò)后，“生態(tài)保護(hù)紅線”已經(jīng)從原先的政策范疇提升至法律范疇，但第29條僅為一原則性條款，不可能僅依靠環(huán)境基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用自動(dòng)實(shí)現(xiàn)。③從實(shí)施角度看，基本法的“統(tǒng)領(lǐng)”作用不可能僅靠自身的原則性規(guī)定自動(dòng)實(shí)現(xiàn)，而必須依靠具體制度的構(gòu)建與完善。參見鞏固《政府激勵(lì)視角下的〈環(huán)境保護(hù)法〉修改》，載于《法學(xué)》2013年第1期。這就給環(huán)境法研究提出了兩方面的任務(wù)：一是在法律解釋層面對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”進(jìn)行法律解釋與論證；二是在法律實(shí)現(xiàn)層面對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線制度如何“落地”展開研究。本文即對(duì)此進(jìn)行分析。

一、“生態(tài)保護(hù)紅線”的法定解釋

（一）“生態(tài)保護(hù)紅線”概念界定的困惑

自2011年國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)工作的意見》中首次提出“生態(tài)保護(hù)紅線”概念以來(lái)，理論與實(shí)務(wù)界在一致認(rèn)可其為“中國(guó)生態(tài)安全的底線”的同時(shí)，對(duì)具體含義、范圍、推進(jìn)途徑等基礎(chǔ)問(wèn)題存在較大爭(zhēng)議，在水資源保護(hù)、海洋生態(tài)保護(hù)、森林資源保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域都出現(xiàn)了相應(yīng)的“紅線”概念，存在“交叉打架”的現(xiàn)象［1］。

然而，從字義上看，新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的規(guī)定是在狹義上界定生態(tài)保護(hù)紅線，僅僅涉及生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域，即前述環(huán)保部定義中的“生態(tài)功能紅線”。兩相比較，作為政策概念的“生態(tài)保護(hù)紅線”和作為法律概念的“生態(tài)保護(hù)紅線”在內(nèi)涵和外延上都存在較大差異。這一差異如果不加以澄清，不僅難以消除實(shí)踐中生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域不同“紅線”的混亂，也容易在理論上產(chǎn)生誤導(dǎo)，不利于新《環(huán)境保護(hù)法》的正確適用，需要進(jìn)行深入辨析。

（二）“生態(tài)保護(hù)紅線”概念之辨析

必須指出，對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”概念進(jìn)行辨析，并不適宜采取簡(jiǎn)單化的“法定主義”立場(chǎng)，即簡(jiǎn)單根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》作出判斷、在狹義上定義“生態(tài)保護(hù)紅線”而完全排斥環(huán)保部的界定。從生態(tài)、環(huán)境、資源三大領(lǐng)域相統(tǒng)一的整體性視角看，生態(tài)保護(hù)紅線的主要功能在于通過(guò)明確“自然—經(jīng)濟(jì)—社會(huì)”系統(tǒng)能力的“閾值”或者說(shuō)“底線”，實(shí)現(xiàn)人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)效益相統(tǒng)一，本質(zhì)上屬于對(duì)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)“承載力”（Carrying Ca?pacity）的確認(rèn)與保護(hù)。一般認(rèn)為，生態(tài)承載力包括資源承載力、環(huán)境承載力、生態(tài)彈性力三個(gè)方面，分別構(gòu)成了生態(tài)承載力的基礎(chǔ)條件、約束條件和支持條件，三者缺一不可［4］。可見，如果僅僅確立“生態(tài)”領(lǐng)域的紅線約束而忽視“環(huán)境”和“資源”領(lǐng)域的紅線約束，就有“畫地為牢”之嫌而不符合我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的總體需求。

因此，環(huán)保部在公共政策角度上所界定的“生態(tài)保護(hù)紅線”具有體系完整性和功能合理性，不能輕易否定。此時(shí)的關(guān)鍵問(wèn)題在于：公共政策意義上的廣義“生態(tài)保護(hù)紅線”，是否比法律意義上的狹義“生態(tài)保護(hù)紅線”更有助于具體制度的建構(gòu)及其實(shí)施？從實(shí)踐看，盡管環(huán)保部基于“生態(tài)承載力”的整體性視角提出了廣義的“生態(tài)保護(hù)紅線”概念，但相關(guān)實(shí)踐均圍繞“生態(tài)功能紅線”而進(jìn)行。2015年4月底，環(huán)保部在前述《生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》實(shí)施一年多的基礎(chǔ)上，正式發(fā)布《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》（環(huán)發(fā)［2015］56號(hào)，簡(jiǎn)稱《指南》），適用于全國(guó)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作，其中就明確將“生態(tài)保護(hù)紅線”概念確定為“依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的嚴(yán)格管控邊界”，顯然已經(jīng)回到了在狹義（生態(tài)功能保障）上界定“生態(tài)保護(hù)紅線”的立場(chǎng)。之所以發(fā)生這一轉(zhuǎn)變，則有必要看到：“環(huán)境質(zhì)量紅線”和“資源利用紅線”的相關(guān)規(guī)則已經(jīng)確立而無(wú)需“另起爐灶”。對(duì)前者而言，主要涉及《環(huán)境保護(hù)法》中的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度（第15條、第16條）和污染物排放總量控制制度（第44條）；對(duì)后者而言，主要涉及《節(jié)約能源法》《水法》《土地管理法》等相關(guān)法律所規(guī)定的能源、水資源、土地資源利用及保護(hù)的法律制度。①參見陳海嵩《“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑》，載于《現(xiàn)代法學(xué)》2014年第3期。從這個(gè)意義上說(shuō)，新《環(huán)境保護(hù)法》“新增設(shè)”的生態(tài)保護(hù)紅線也只能是生態(tài)功能保障領(lǐng)域的“紅線”。

綜上，盡管廣義的“生態(tài)保護(hù)紅線”概念在理論上具有合理性，但從實(shí)際操作的角度看，《環(huán)境保護(hù)法》已經(jīng)將“生態(tài)保護(hù)紅線”界定為生態(tài)功能紅線，環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線也分別具有明確的法律依據(jù)，此時(shí)再在廣義上使用“生態(tài)保護(hù)紅線”一詞就造成了概念的混亂。為解決此問(wèn)題，筆者認(rèn)為可將原先廣義上的“生態(tài)保護(hù)紅線”改為“生態(tài)紅線”，在公共政策層面強(qiáng)調(diào)生態(tài)、環(huán)境、資源三大領(lǐng)域的紅線約束；“生態(tài)保護(hù)紅線”則嚴(yán)格限定在生態(tài)空間保護(hù)與生態(tài)功能保障領(lǐng)域，與新《環(huán)境保護(hù)法》第二十九之規(guī)定相一致，在法律層面強(qiáng)化生態(tài)區(qū)域的保護(hù)。

上述概念的相互關(guān)系，參見圖1：

圖1 “生態(tài)保護(hù)紅線”與相關(guān)概念之關(guān)系

基于上述界定，應(yīng)統(tǒng)一在狹義上對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”概念進(jìn)行解釋，其內(nèi)涵指為維護(hù)自然生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，保障國(guó)家和區(qū)域生態(tài)安全具有關(guān)鍵作用，在重要生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)、脆弱區(qū)等區(qū)域劃定的最小生態(tài)保護(hù)空間；①參見環(huán)保部2014年《生態(tài)功能基線劃定技術(shù)指南（試行）》中對(duì)“生態(tài)功能紅線”的界定和2015年《生態(tài)保護(hù)紅線劃定技術(shù)指南》中對(duì)“生態(tài)保護(hù)紅線”的界定。其外延僅僅包括生態(tài)空間保護(hù)領(lǐng)域，不涉及環(huán)境質(zhì)量與資源利用領(lǐng)域。這就明確了“生態(tài)保護(hù)紅線”概念的內(nèi)涵與外延，為新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的具體落實(shí)提供了出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)。

成都市會(huì)展旅游業(yè)雖然在發(fā)展中取得了一些成績(jī)，但是也存在很多不容忽視的問(wèn)題。本文通過(guò)分析成都市會(huì)展旅游發(fā)展的現(xiàn)狀，找出制約成都市會(huì)展旅游發(fā)展的原因，然后基于游客感知價(jià)值進(jìn)行分析，提出成都市會(huì)展旅游的營(yíng)銷策略，以期對(duì)成都市會(huì)展旅游業(yè)的發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二、“生態(tài)保護(hù)紅線”在中央層面的落實(shí)

在新《環(huán)境保護(hù)法》確立生態(tài)紅線保護(hù)制度之后，近年來(lái)中央層面所制定的相關(guān)法律法規(guī)明顯加強(qiáng)了生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容，可以視為中央層面對(duì)新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的實(shí)施。同時(shí)，相關(guān)部委也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)范性文件，為生態(tài)保護(hù)紅線制度的實(shí)施提供支撐。具體包括三個(gè)方面：

（一）國(guó)家立法中的相關(guān)規(guī)定

自2014年4月新《環(huán)境保護(hù)法》頒布后，近年來(lái)通過(guò)或修改的國(guó)家立法中已經(jīng)有兩處專門提到“生態(tài)保護(hù)紅線”。一是2015年7月頒布的《國(guó)家安全法》也專門規(guī)定了生態(tài)紅線制度。其第30條規(guī)定：“國(guó)家完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度體系，加大生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)力度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和防控，妥善處置突發(fā)環(huán)境事件，保障人民賴以生存發(fā)展的大氣、水、土壤等自然環(huán)境和條件不受威脅和破壞，促進(jìn)人與自然和諧發(fā)展?！倍?016年11月修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》第3條規(guī)定：“國(guó)家在重點(diǎn)海洋生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等海域劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實(shí)行嚴(yán)格保護(hù)?！鄙鲜鰲l款都是在狹義上界定“生態(tài)保護(hù)紅線”，與《環(huán)境保護(hù)法》第29條保持一致，為該制度的實(shí)施提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。特別是《國(guó)家安全法》納入生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)內(nèi)容，將生態(tài)安全作為國(guó)家安全的一項(xiàng)重要內(nèi)容，體現(xiàn)了環(huán)境法秩序價(jià)值對(duì)傳統(tǒng)法理的突破［5］，值得高度肯定。

（二）相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的制定

黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律都是我國(guó)社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的方式制定生態(tài)保護(hù)紅線的相關(guān)規(guī)范，能夠豐富相應(yīng)的規(guī)則體系，更加充分地體現(xiàn)黨中央加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的決心和力度。在2016年11月1日召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二十九次會(huì)議上，審議通過(guò)了《關(guān)于劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線的若干意見》（簡(jiǎn)稱《意見》），并在2017年初以中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳的名義聯(lián)合印發(fā)，對(duì)各地方黨委與政府的行為提出了全面的要求，在形式上突破了國(guó)家立法無(wú)法約束黨委的局限而實(shí)現(xiàn)“黨政同責(zé)”，是一個(gè)明顯的創(chuàng)新。

在具體內(nèi)容上，《意見》提出，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線要按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的思路，實(shí)現(xiàn)一條紅線管控重要生態(tài)空間，形成生態(tài)保護(hù)紅線全國(guó)“一張圖”。要統(tǒng)籌考慮自然生態(tài)整體性和系統(tǒng)性，開展科學(xué)評(píng)估，按生態(tài)功能重要性、生態(tài)環(huán)境敏感性脆弱性劃定生態(tài)保護(hù)紅線，并將生態(tài)保護(hù)紅線作為編制空間規(guī)劃的基礎(chǔ)，明確管理責(zé)任，強(qiáng)化用途管制，加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)管，確保生態(tài)功能不弱化、面積不減少、性質(zhì)不改變。這為新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的支撐。

（三）中央部委的相關(guān)規(guī)范性文件

除相關(guān)國(guó)家立法和黨內(nèi)法規(guī)外，中央部委也發(fā)布了一些規(guī)范性文件，對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線的具體問(wèn)題進(jìn)行細(xì)化。最具代表性的，是2016年5月30日由國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)土資源部、環(huán)保部等九部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線管控的指導(dǎo)意見》（發(fā)改環(huán)資［2016］1162號(hào)）。該指導(dǎo)意見采取廣義上的“生態(tài)紅線”概念，對(duì)生態(tài)、環(huán)境、資源三大領(lǐng)域紅線的劃定與實(shí)施提出了具體的要求，“生態(tài)保護(hù)紅線”是其中一個(gè)重要內(nèi)容。具體包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是基本原則和總體要求：嚴(yán)格管控，保障發(fā)展；分類管理，因地制宜；部門協(xié)調(diào)，上下聯(lián)動(dòng)；立足當(dāng)前，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)。通過(guò)合理設(shè)置紅線管控指標(biāo)，構(gòu)建紅線管控體系，健全紅線管控制度，保障國(guó)家能源資源和生態(tài)環(huán)境安全。二是生態(tài)紅線管控的內(nèi)涵與指標(biāo)設(shè)置，即劃定并嚴(yán)守資源消耗上限、環(huán)境質(zhì)量底線、生態(tài)保護(hù)紅線，強(qiáng)化資源環(huán)境生態(tài)紅線指標(biāo)約束，分別為：對(duì)能源、水、土地等戰(zhàn)略性資源消耗總量實(shí)施管控；分階段、分區(qū)域設(shè)置大氣、水和土壤環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)；依法在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護(hù)紅線。三是生態(tài)紅線管控制度，包括：建立紅線管控目標(biāo)確定及分解落實(shí)機(jī)制；完善與紅線管控相適應(yīng)的準(zhǔn)入制度；加強(qiáng)資源環(huán)境生態(tài)紅線實(shí)施監(jiān)管；加強(qiáng)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)能力建設(shè)；建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測(cè)預(yù)警機(jī)制；建立紅線管控責(zé)任制。

三、“生態(tài)保護(hù)紅線”在地方層面的落實(shí)

全國(guó)各地劃定并實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐，可以從以下四個(gè)層面進(jìn)行分析。

（一）生態(tài)保護(hù)紅線的地方性法規(guī)

2016年7月，海南省第五屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十二次會(huì)議通過(guò)了《海南省生態(tài)保護(hù)紅線管理規(guī)定》，這是目前唯一由省級(jí)人大常委會(huì)通過(guò)的生態(tài)保護(hù)紅線地方性法規(guī)，賦予生態(tài)保護(hù)紅線以明確和高位階的法律效力。該法規(guī)采用了狹義的“生態(tài)保護(hù)紅線”概念，保護(hù)對(duì)象限定在本行政區(qū)域內(nèi)陸地和海洋重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域。該法規(guī)明確規(guī)定了生態(tài)保護(hù)紅線分級(jí)分類管控制度。按照行政管理權(quán)限，生態(tài)保護(hù)紅線分為省級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線和市縣級(jí)生態(tài)保護(hù)紅線（分級(jí)管控）；按照保護(hù)和管理的嚴(yán)格程度，生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)劃分為Ⅰ類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)和Ⅱ類生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)（分類管控）。該法規(guī)賦予生態(tài)保護(hù)紅線以明確的法律效力及法律責(zé)任，有力地推動(dòng)了新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的實(shí)施及生態(tài)保護(hù)紅線的“落地”。

（二）生態(tài)保護(hù)紅線的政府規(guī)章

除地方性法規(guī)外，目前一些地方政府專門制定發(fā)布了生態(tài)保護(hù)紅線的政府規(guī)章，也是通過(guò)地方立法的形式推動(dòng)新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的實(shí)施。主要包括：

其一，2014年12月，沈陽(yáng)市政府發(fā)布《沈陽(yáng)市生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法》，這是全國(guó)首個(gè)生態(tài)紅線保護(hù)的專門性地方政府規(guī)章。該規(guī)章的特色在于建立了生態(tài)保護(hù)紅線管理工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確規(guī)定“區(qū)、縣（市）人民政府是維護(hù)本轄區(qū)內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)完整的責(zé)任主體”（第5條），并對(duì)環(huán)境保護(hù)、發(fā)展改革、土地規(guī)劃、財(cái)政、林業(yè)、水利、農(nóng)業(yè)、城建、行政執(zhí)法等相關(guān)部門在生態(tài)紅線保護(hù)與管理上的具體職責(zé)進(jìn)行了明確列舉（第6條），值得其他地方加以借鑒。

其二，2005年10月，深圳市人民政府發(fā)布《深圳市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》。該規(guī)章所規(guī)定的“生態(tài)控制線”與生態(tài)保護(hù)紅線具有一定的相似性，用意在于對(duì)基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)各項(xiàng)土地利用、開發(fā)建設(shè)活動(dòng)加以嚴(yán)格管理，在當(dāng)時(shí)具有較大創(chuàng)新價(jià)值，也為當(dāng)前的生態(tài)保護(hù)紅線立法提供了有益的借鑒。按照其規(guī)定，基本生態(tài)控制線的劃定應(yīng)包括下列范圍：一是一級(jí)水源保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、集中成片的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、森林及郊野公園；二是坡度大于25%的山地、林地以及特區(qū)內(nèi)海拔超過(guò)50米、特區(qū)外海拔超過(guò)80米的高地；三是主干河流、水庫(kù)及濕地；四是維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)完整性的生態(tài)廊道和綠地；五是島嶼和具有生態(tài)保護(hù)價(jià)值的海濱陸域；六是其他需要進(jìn)行基本生態(tài)控制的區(qū)域。為實(shí)現(xiàn)嚴(yán)格控制，該規(guī)章規(guī)定：除下列情形外，禁止在基本生態(tài)控制線范圍內(nèi)進(jìn)行建設(shè)：重大道路交通設(shè)施，市政公用設(shè)施，旅游設(shè)施，公園，與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相適宜的農(nóng)業(yè)、教育、科研等設(shè)施。與此相類似的政府規(guī)章有：2012年3月，武漢市政府出臺(tái)《武漢市基本生態(tài)控制線管理規(guī)定》，也基本遵循了深圳市劃定基本生態(tài)控制線的思路及措施，對(duì)基本生態(tài)控制線的監(jiān)督與管理進(jìn)行了更為精細(xì)的規(guī)定。2014年8月，天津市政府出臺(tái)《天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域管理規(guī)定》，規(guī)定在紅線區(qū)內(nèi)，除已經(jīng)市政府批復(fù)和審定的規(guī)劃建設(shè)用地外，禁止一切與保護(hù)無(wú)關(guān)的建設(shè)活動(dòng)。在黃線區(qū)內(nèi)，從事建設(shè)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)市政府審查同意。

其三，2016年11月，湖北省人民政府發(fā)布《湖北省生態(tài)紅線管理辦法（試行）》，在生態(tài)保護(hù)紅線范圍和管理體制上有所創(chuàng)新。該規(guī)章規(guī)定“按照生態(tài)系統(tǒng)的完整性和整體性要求，全省生態(tài)保護(hù)紅線的劃定覆蓋山、水、林、田、湖等不同的生態(tài)要素”（第8條），在紅線保護(hù)范圍上進(jìn)一步體現(xiàn)了科學(xué)性與系統(tǒng)性。在保護(hù)與管理上，該規(guī)章規(guī)定“全省各級(jí)人民政府對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的保護(hù)和管理負(fù)責(zé)”（第3條），構(gòu)建了系統(tǒng)的生態(tài)保護(hù)紅線管理體制，即由省環(huán)境保護(hù)委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)、組織全省生態(tài)保護(hù)紅線劃定、調(diào)整和管理工作，省環(huán)境保護(hù)委員會(huì)辦公室承擔(dān)日常管理工作（第4條），省人民政府有關(guān)職能部門（包括環(huán)境保護(hù)部門、發(fā)展改革部門、國(guó)土資源部門、住房與建設(shè)部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、林業(yè)部門、其他部門）依照法律法規(guī)規(guī)定和職責(zé)分工，行使生態(tài)保護(hù)紅線劃定與管理職責(zé)（第5條）。這些都為生態(tài)保護(hù)紅線的地方立法提供了很好的參考與示范。

其四，2016年7月，吉林省人民政府發(fā)布了《吉林省生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理辦法（試行）》。該規(guī)章規(guī)定縣級(jí)以上政府是生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)行政管理責(zé)任主體，負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)、恢復(fù)、建設(shè)和管理，指導(dǎo)和監(jiān)督相關(guān)責(zé)任單位落實(shí)生態(tài)保護(hù)責(zé)任。依法設(shè)立的自然保護(hù)區(qū)、森林公園、風(fēng)景名勝區(qū)、地質(zhì)公園、濕地公園等管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)管理工作。對(duì)生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)內(nèi)的自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、飲用水水源保護(hù)區(qū)等區(qū)域，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)監(jiān)察制度，從嚴(yán)打擊生態(tài)環(huán)境違法問(wèn)題；強(qiáng)化生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接，開展生態(tài)環(huán)境公益訴訟；對(duì)涉嫌犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)依法處理。

其五，2016年11月，廣西壯族自治區(qū)政府發(fā)布《廣西生態(tài)保護(hù)紅線管理辦法（試行）》。該規(guī)章規(guī)定“縣級(jí)以上人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)生態(tài)保護(hù)紅線的監(jiān)督管理工作，負(fù)責(zé)將生態(tài)保護(hù)紅線納入相關(guān)規(guī)劃并施行”（第3條），并在協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)上具有一定創(chuàng)新。其第4條規(guī)定：“自治區(qū)人民政府組織環(huán)境保護(hù)、發(fā)展改革、財(cái)政、國(guó)土資源、住房城鄉(xiāng)建設(shè)、交通運(yùn)輸、水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、文化、旅游發(fā)展、測(cè)繪、海洋、水產(chǎn)畜牧獸醫(yī)、氣象等行政主管部門成立生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作協(xié)調(diào)組及總技術(shù)組，研究決定生態(tài)保護(hù)紅線管理的重大事項(xiàng)，組織、指導(dǎo)生態(tài)保護(hù)紅線劃定和實(shí)施工作。市、縣（市、區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立相應(yīng)的生態(tài)保護(hù)紅線劃定和管理協(xié)調(diào)機(jī)制?！痹撘?guī)定值得各地加以參考。

（三）各地政府制定的生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)范性文件

可歸納為以下三種情況：

其一，政府在生態(tài)紅線保護(hù)與管理上制定的“實(shí)施意見”、“管理辦法”等規(guī)范性文件。主要有：2016年3月，深圳市人民政府發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范基本生態(tài)控制線管理的實(shí)施意見》，按照中共十八大、十八屆三中全會(huì)精神和新《環(huán)境保護(hù)法》等國(guó)家立法，對(duì)原有基本生態(tài)控制線的保護(hù)力度加以強(qiáng)化，對(duì)管理制度予以精細(xì)化，進(jìn)一步優(yōu)化基本生態(tài)控制線動(dòng)態(tài)調(diào)整程序。2016年9月，四川省人民政府發(fā)布《關(guān)于印發(fā)四川省生態(tài)保護(hù)紅線實(shí)施意見的通知》，對(duì)四川省劃定生態(tài)保護(hù)紅線的指導(dǎo)思想、基本原則、總體目標(biāo)、劃定方法、管控區(qū)域、管控要求、生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)塊類型及保護(hù)重點(diǎn)、組織實(shí)施等方面進(jìn)行了具體規(guī)定。

其二，政府發(fā)布的生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)規(guī)劃或具有類似效力的規(guī)范性文件。政府主要是制定本行政區(qū)域內(nèi)劃定生態(tài)空間保護(hù)的行政規(guī)劃并加以發(fā)布。值得注意的是，就行政規(guī)劃的法律行政而言，傳統(tǒng)認(rèn)為其并不以現(xiàn)實(shí)地產(chǎn)生、變更或消滅權(quán)利義務(wù)關(guān)系為目的，因此規(guī)劃本身不具法律效果，但從行政實(shí)踐看，影響和限制也是行政機(jī)關(guān)追求的效果，某些細(xì)部的、具體的強(qiáng)制性規(guī)劃的影響和限制具有“直接性”和“必然性”，應(yīng)視為具有一定的法律效果［6］。就生態(tài)紅線相關(guān)規(guī)劃而言，根據(jù)發(fā)布主體的不同，其對(duì)所轄政府或相關(guān)部門明確規(guī)定了管理與保護(hù)職責(zé)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)可其具有約束行政機(jī)關(guān)行為的法律約束力；政府及其工作人員如果違反該規(guī)定，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，包括政治責(zé)任、行政責(zé)任、聲譽(yù)責(zé)任、管理行為責(zé)任等［7］。目前各地發(fā)布的生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃見下頁(yè)表1。

其三，政府相關(guān)職能部門發(fā)布的生態(tài)紅線劃定工作方案。除了制定地方立法、發(fā)布規(guī)劃外，目前各地在落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線上的一種重要措施，是根據(jù)環(huán)保部發(fā)布的一系列技術(shù)指南，制定本地生態(tài)保護(hù)紅線劃定的工作方案或技術(shù)方案。目前各地發(fā)布的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作方案主要見下頁(yè)表2。

表1 各地發(fā)布的生態(tài)紅線保護(hù)規(guī)劃（截至2016年12月31日）

表2 各地發(fā)布的生態(tài)保護(hù)紅線劃定工作方案（截至2016年12月31日）

（四）其他方式發(fā)布的生態(tài)保護(hù)紅線法律文件

值得注意的是，除了通過(guò)制定地方性法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件等方式落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》第29條外，一些地方還采取了一些創(chuàng)新舉措推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線劃定與“落地”。2014年2月，在天津市第十六屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議上，天津市人大常委會(huì)審議了《市政府關(guān)于劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域工作情況的報(bào)告》，同意該報(bào)告，并作出相關(guān)決定（《天津市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于批準(zhǔn)劃定永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域的決定》）。該決定將天津市永久性保護(hù)生態(tài)區(qū)域分為紅線區(qū)與黃線區(qū)，一共劃定山地、河流、水庫(kù)和湖泊、濕地和鹽田、郊野公園和城市公園、林帶六類區(qū)域，其界限分別以市人民政府批準(zhǔn)的《天津市生態(tài)用地保護(hù)紅線劃定方案》中確定的界線為準(zhǔn)。這意味著天津市在全國(guó)首次通過(guò)人大常委會(huì)決定，并以發(fā)布《天津市人大常委會(huì)公告》的方式賦予《天津市生態(tài)用地保護(hù)紅線劃定方案》具有與省級(jí)地方性法規(guī)類似的法律效力，具有一定創(chuàng)新意義。該方式隨后在南京市和常州市得以實(shí)踐，兩地分別發(fā)布《南京市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的決定》《常州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)生態(tài)紅線區(qū)域保護(hù)的決定》（見表3），取得良好成效。從制定程序上看，由省級(jí)人大常委會(huì)作出的“決定”是經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)議審議后、由省人大常委會(huì)《公報(bào)》的方式向社會(huì)公布，這與地方性法規(guī)的制定與發(fā)布程序相類似（《立法法》第77—79條）。因此筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)將前述省人大常委會(huì)作出的“決定”的法律效力，認(rèn)定為與地方性法規(guī)具有相類似的法律效力。具體體現(xiàn)為：本行政區(qū)域內(nèi)的各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循該“決定”所明確規(guī)定的事項(xiàng)，并定期就執(zhí)行情況向人大常委會(huì)報(bào)告，聽取人大常委會(huì)委員的意見。概言之，省級(jí)或市級(jí)人大常委會(huì)在生態(tài)保護(hù)紅線問(wèn)題上所作“決定”，是一種特殊形式的法律文件，法律效力應(yīng)當(dāng)比照同級(jí)人大常委會(huì)所通過(guò)并發(fā)布的地方性法規(guī)，對(duì)各級(jí)政府提出明確的履職要求。

表3 通過(guò)人大常委會(huì)發(fā)布的生態(tài)保護(hù)紅線法律文件（截至2016年12月31日）

結(jié) 語(yǔ)

從總體上看，目前國(guó)家層面的立法和政策文件已經(jīng)就生態(tài)保護(hù)紅線問(wèn)題進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定與技術(shù)指引，新《環(huán)境保護(hù)法》第29條的實(shí)施取決于生態(tài)保護(hù)紅線能否在地方層面得以有效劃定并得到普遍落實(shí)，而生態(tài)保護(hù)紅線的劃定、特別是生態(tài)保護(hù)紅線劃定后如何守住“紅線”的關(guān)鍵在于建立健全法律制度保障體系［8］。根據(jù)本文研究，目前全國(guó)各地通過(guò)地方立法、制定規(guī)范性文件、用其他方式積極推進(jìn)并落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線的“落地”，取得了良好成效；尤其值得一提的是，一些地方通過(guò)人大常委會(huì)“決定”的方式發(fā)布生態(tài)保護(hù)紅線相關(guān)法律文件，強(qiáng)化了相關(guān)規(guī)范的法律效力，具有較大創(chuàng)新，值得加以借鑒參考。但是也必須看到，除海南、沈陽(yáng)、湖北、吉林等少數(shù)地方外，目前各地在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線工作中更多采取的是制定相關(guān)規(guī)劃或規(guī)范性文件等方式，具有較強(qiáng)法律效力的相關(guān)地方立法總體上仍然較少，需要在下一階段予以修補(bǔ)，及時(shí)將保護(hù)與管理生態(tài)保護(hù)紅線的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提煉、“上升”為地方立法，切實(shí)推進(jìn)生態(tài)保護(hù)紅線保護(hù)與管理工作的“法治化”與規(guī)范化。

［1］陳海嵩．“生態(tài)紅線”的規(guī)范效力與法治化路徑［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2014，（3）：85－97．

［2］環(huán)境保護(hù)部．紅線是實(shí)線，關(guān)鍵在執(zhí)行［N］．中國(guó)環(huán)境報(bào)，2014－01－28（3）．

［3］李干杰．生態(tài)保護(hù)紅線——確保國(guó)家生態(tài)安全的生命線［J］．求是，2014，（2）：44－46．

［4］高吉喜．可持續(xù)發(fā)展理論探索——生態(tài)承載力的理論、方法與應(yīng)用［M］．北京：中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2001：8－23．

［5］陳海嵩．環(huán)境法生態(tài)安全原則研究［J］．西部法學(xué)評(píng)論，2009，（2）：13－19．

［6］郭慶珠．行政規(guī)劃的法律性質(zhì)研究——與王青斌先生商榷［J］．現(xiàn)代法學(xué)，2008，（6）：29．

［7］陳海嵩．國(guó)家環(huán)境保護(hù)義務(wù)的溯源與展開［J］．法學(xué)研究，2014，（3）：80．

［8］王燦發(fā)，江欽輝．論生態(tài)紅線的法律制度保障［J］．環(huán)境保護(hù)，2014，（1）：30－33．

The Statutory Interpretation and Legal Practice of“Ecological Red－line”

CHEN Hai?song
（School of Law，Central South University，Changsha 410083，China）

The article 29 of Environment Law Act promotes the“ecological protection red－line”from the original policy to the legal category，which reflects the country's strong determination to strengthen ecological protection and ecological security．At the level of legal interpretation，“Ecological red－line”only includes the protection of ecological space．At the level of legal practice，the national level of relevant legislation and a se?ries of policy documents already have more detailed provisions and technical guidelines on the issue of ecologi?cal protection red line，which achieved good results．In the next stage，it needs to improve the degree of pro?tection of ecological protection red line and the legalization of management．

ecological red－line；Environment Law Act；ecological safety；local legislation

D922．6

A

1009－1971（2017）04－0029－07

［責(zé)任編輯：張蓮英］

2017－04－19

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“環(huán)境質(zhì)量改善的國(guó)家義務(wù)及其法律制度體系研究”（16CFX052）

陳海嵩（1982—），男，湖北武漢人，教授，博士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，從事環(huán)境資源法研究。