蔣云飛

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶 400044)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接研究之檢視

蔣云飛

(重慶大學(xué) 法學(xué)院，重慶400044)

環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法如何無縫銜接，是時下環(huán)境法學(xué)界聚訟紛紜的議題。國內(nèi)學(xué)界對此問題的研究大致分為兩個階段：2006年至2012年的“零星研究”階段與2013年至今的“密集研究”階段。既有研究的內(nèi)容主要包括環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接難的歸因、銜接程序的沖突及調(diào)適、銜接中的監(jiān)督制約機(jī)制、銜接機(jī)制的宏觀構(gòu)建等方面，主要存在的問題為基礎(chǔ)理論研究薄弱、實(shí)證研究不足、微觀研究缺失。未來研究應(yīng)立足于既有理論與實(shí)證反思，并對環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)踐中凸顯的移案程序繁雜、證據(jù)轉(zhuǎn)換困難、檢察監(jiān)督乏力等問題展開深入細(xì)致探究。

環(huán)境行政執(zhí)法；刑事司法；銜接；研究述評；展望

當(dāng)前，我國環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)踐中普遍存在有案不移、有案難移、以罰代刑的問題，折射出環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法(簡稱環(huán)境“兩法”)之間銜接不暢。學(xué)界對此問題展開了深入探究，取得了不少成果，提出了諸多解決方案。然而，既有研究對環(huán)境“兩法”銜接困境的破解似乎未能提供可行的理論方案，對相關(guān)法律、行政法規(guī)以及其他規(guī)范性文件的修訂似乎也未起到指引作用，甚至部分研究之間還存在著矛盾與沖突。基于此，文章試圖對環(huán)境“兩法”銜接研究的階段、現(xiàn)狀、主要內(nèi)容及現(xiàn)存問題作系統(tǒng)梳理與檢視，希冀為當(dāng)前理論研究指明方向，為將來立法決策提供參考和借鑒。

一、既有研究階段劃分

自2001年7月國務(wù)院頒布《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》(簡稱2001年《移案規(guī)定》)以來，理論界對“兩法”銜接問題展開了深入探究，取得了相當(dāng)豐碩的成果，但學(xué)者對環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的“兩法”銜接問題則著墨甚少，直至2006年才有相關(guān)成果的出現(xiàn)。筆者以“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接”或“環(huán)境兩法銜接”或“環(huán)境行刑銜接”為關(guān)鍵詞，通過CNKI中國知網(wǎng)、萬方、維普三大中文期刊數(shù)據(jù)庫進(jìn)行檢索，從2000年1月到2017年7月共檢索到76篇研究文獻(xiàn)，同時根據(jù)既有文獻(xiàn)中的引證資料進(jìn)行二次檢索，初步掌握了近十余年有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接研究的基本概況，大致可分為如下兩個階段：

第一，2006年至2012年的“零星研究”階段。在此期間，學(xué)界共發(fā)表的研究文獻(xiàn)僅有11篇，且零散分布于各個年份，足見學(xué)者們對環(huán)境“兩法”銜接問題并不重視。寥寥數(shù)篇文獻(xiàn)之中，最具價值的莫過于李清宇和蔡秉坤[1]、劉曉莉和孔艷[2]直接以“環(huán)境‘兩法’銜接”為主題展開的研究，以及趙微和郭芝[3]、徐平[4]在研究環(huán)境行政執(zhí)法或環(huán)境刑事司法時所間接論及的“兩法”銜接問題。考察現(xiàn)有研究文獻(xiàn)，環(huán)境“兩法”銜接問題首先由環(huán)保實(shí)務(wù)界人士提出。早在2006年，遼寧省營口開發(fā)區(qū)環(huán)保局人員盧秉天就撰文指出，環(huán)保部門在界定環(huán)境污染事件的性質(zhì)及適用法律時較為困難，提出“應(yīng)及時邀請公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)參與案件的討論與偵查，有效進(jìn)行環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接”[5]。但遺憾的是，環(huán)境“兩法”銜接問題并未因此得到學(xué)界與實(shí)務(wù)界的重視。總體上看，“零星研究”階段取得的成果較為闕如，僅有的研究成果大多以宏觀概述或知識介紹為主。

第二，2013年至今的“密集研究”階段。自2013年以來，國家高層對環(huán)境司法保護(hù)與環(huán)境“兩法”銜接問題給予了前所未有的關(guān)注。在國家決策層面，中共中央、國務(wù)院于2015年先后印發(fā)的《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》與《生態(tài)文明體制改革總體方案》均明確要求“健全環(huán)境‘兩法’銜接機(jī)制”，2016年國務(wù)院印發(fā)的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》重申“完善環(huán)境‘兩法’銜接機(jī)制”。在國家立法層面，2013年環(huán)保部與公安部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》(簡稱2013年《銜接意見》)，時隔不久，環(huán)保部又與最高檢、公安部聯(lián)合下發(fā)《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》(簡稱2017年《銜接辦法》)。頂層設(shè)計者在短時間內(nèi)密集發(fā)布此類部門規(guī)章，一方面說明環(huán)境“兩法”銜接問題已極為現(xiàn)實(shí)和緊迫；另一方面，也說明環(huán)境“兩法”銜接確實(shí)困難與復(fù)雜。

也正是在此期間，環(huán)境“兩法”銜接問題成為學(xué)界聚訟紛紜的議題，共發(fā)表了65篇相關(guān)研究文獻(xiàn)。就研究內(nèi)容看，學(xué)者們開始關(guān)注或反思環(huán)境“兩法”銜接難的現(xiàn)狀及成因、銜接程序的沖突與調(diào)適、銜接中的監(jiān)督機(jī)制、銜接機(jī)制的具體構(gòu)建等問題。在研究方法上，有學(xué)者采取實(shí)證調(diào)研、個案解剖、規(guī)范分析、跨領(lǐng)域比較等方式展開研究。環(huán)境“兩法”銜接研究的深度、廣度、厚度與力度得到進(jìn)一步提升。

二、既有研究的主要內(nèi)容

(一)有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接難的歸因研究

關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接難的原因，學(xué)界主要存在以下幾種觀點(diǎn)：第一，環(huán)境犯罪的行政從屬性。吳家明和朱遠(yuǎn)軍認(rèn)為：“環(huán)境行政執(zhí)法程序在環(huán)境刑事司法程序之前，環(huán)境刑事司法在移送程序、啟動標(biāo)準(zhǔn)等方面嚴(yán)重依賴環(huán)境行政執(zhí)法?！盵6]持此觀點(diǎn)的學(xué)者還有董邦俊、王樹義、曾粵興等，其中董邦俊進(jìn)一步論述到：“環(huán)境刑法的從屬性，使得環(huán)境犯罪與違法上有時出現(xiàn)了界域區(qū)分上的模糊和以罰代刑現(xiàn)象……執(zhí)法部門與司法機(jī)關(guān)并沒有很好地把握罪與非罪的界限，使得這些行為不作為犯罪處理?！盵7]但也有學(xué)者對上述觀點(diǎn)進(jìn)行批判，趙星認(rèn)為：“環(huán)境犯罪的行政從屬性論說易助長行政權(quán)排斥司法權(quán)的風(fēng)氣，并容易催生環(huán)境刑事手段被架空的巨大危險?！盵8]第二，“兩法”銜接程序較為復(fù)雜，易阻滯案件移送。王樹義和馮汝認(rèn)為：“行政機(jī)關(guān)移送案件時，先要向公安機(jī)關(guān)移交案件，再由公安機(jī)關(guān)將案件移交檢察院起訴，由于增加一個啟動訴訟的環(huán)節(jié)，程序復(fù)雜，導(dǎo)致很多案件由于行政執(zhí)法的滯后，而出現(xiàn)有案不能移、有案不移、有案移不動的現(xiàn)象?！盵9]第三，監(jiān)督機(jī)制失靈。趙旭光在實(shí)證分析的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)，監(jiān)督失靈是環(huán)境“兩法”銜接不暢的重要原因，即“對行政執(zhí)法向刑事司法的移送監(jiān)督失靈，對環(huán)境犯罪的刑事司法追訴同樣監(jiān)督失靈”[10]。

有學(xué)者基于不同研究方法及研究視角，還提出了一些比較有說服力的觀點(diǎn)或主張。譬如四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組在實(shí)證調(diào)研的基礎(chǔ)上指出，“規(guī)范性文件政策性較強(qiáng)，位階過低，權(quán)威性不夠”[11]是制約“兩法”無縫對接的重要因素。除此之外，宋偉衛(wèi)、王敏遠(yuǎn)和郭華等學(xué)者分別將環(huán)境“兩法”銜接難歸因于“環(huán)境治理的權(quán)力分配不合理”[12]“部門保護(hù)主義和地方保護(hù)主義”[13]等，各觀點(diǎn)不一而足。

(二)有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接中的程序問題研究

銜接程序是環(huán)境“兩法”銜接中的核心問題。周佑勇與劉艷紅提出了銜接程序研究的總體思路，他們認(rèn)為：“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的核心是程序問題，其解決的思路應(yīng)當(dāng)既包括對現(xiàn)行的原則性規(guī)定進(jìn)行嚴(yán)格執(zhí)行的執(zhí)法理念，也包括對銜接程序上的制度性闕如進(jìn)行補(bǔ)充的思維?！盵14]然而，時下研究更多聚焦于“環(huán)境‘兩法’銜接中的案件移送與證據(jù)轉(zhuǎn)換問題”。針對“移案不力”問題，董邦俊主張從法律和實(shí)踐兩方面加以解決：“從法律層面而言，就是通過立法強(qiáng)調(diào)環(huán)境司法機(jī)關(guān)的主動性，包括介入環(huán)境污染事件，強(qiáng)化對環(huán)境執(zhí)法的監(jiān)督職能；從實(shí)踐層面而言，主要是通過典型環(huán)境犯罪案例(判例)的分析解讀，引導(dǎo)刑事司法機(jī)關(guān)辦理相關(guān)環(huán)境犯罪案件?！盵15]為提升案件移送質(zhì)效，有學(xué)者還認(rèn)為“應(yīng)細(xì)化移送條件判斷標(biāo)準(zhǔn)”[16]或“移案標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)?shù)陀诹笜?biāo)準(zhǔn)”[17]。針對“證據(jù)轉(zhuǎn)換難”問題，張毅認(rèn)為，“環(huán)境執(zhí)法證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則可類分為直接調(diào)取轉(zhuǎn)化、重新收集轉(zhuǎn)化、授權(quán)委托轉(zhuǎn)化三種”[18]。

(三)有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督機(jī)制研究

關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接中監(jiān)督的作用與方式，學(xué)界有著較為清醒的認(rèn)識。關(guān)于監(jiān)督的方式，學(xué)界普遍認(rèn)為，環(huán)境“兩法”銜接中監(jiān)督并不限于檢察監(jiān)督，還包括行政監(jiān)督、立法監(jiān)督與社會監(jiān)督。但在研究內(nèi)容上，多數(shù)學(xué)者側(cè)重于探討檢察監(jiān)督在環(huán)境“兩法”銜接中的作用與方式。曾粵興和張勇認(rèn)為：“作為立案監(jiān)督機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)對案件證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和案件定性上有專業(yè)優(yōu)勢?！盵19]此外，有學(xué)者在全方位解讀“最高檢掛牌督辦4起騰格里沙漠污染案”的基礎(chǔ)上，主張完善環(huán)境“兩法”銜接中的檢察監(jiān)督，并主張“將移案監(jiān)督制度化與常態(tài)化以及創(chuàng)建重特大污染環(huán)境案提前介入制度”[20]。隨著環(huán)境“兩法”信息共享平臺的建立，有學(xué)者逐漸傾向于將檢察監(jiān)督與信息共享平臺建設(shè)銜接起來，避免檢察機(jī)關(guān)陷于“信息孤島”。譬如沈曉軍提出：“檢察院可以通過主導(dǎo)建立環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法信息共享平臺作為其介入環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制的切入點(diǎn)……實(shí)現(xiàn)對環(huán)境犯罪線索移送、立案及偵查處理的全過程監(jiān)督?！盵21]

(四)有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接的制度建構(gòu)研究

針對環(huán)境“兩法”銜接的制度構(gòu)建問題，主要集中于銜接中的立法完善、程序建設(shè)、監(jiān)督機(jī)制建設(shè)與保障機(jī)制建設(shè)四個方面。關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接的立法完善，學(xué)者多半主張?zhí)岣吡⒎ㄎ浑A并強(qiáng)化各立法之間的配合。呂敬美和蘇喆認(rèn)為：“環(huán)境‘兩法’銜接必須確立法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的樞紐地位，并由地方人大立法予以分類破解銜接難題。”[22]這一觀點(diǎn)與四川省人民檢察院“兩法”銜接課題組提出的“須由全國人大常委會立法解決”觀點(diǎn)明顯相左。關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接的程序建設(shè)，比較有價值的觀點(diǎn)是王樹義與馮如提出的建議，即“有序?qū)嵭协h(huán)境警察制度，減少銜接程序”[23]。該主張在實(shí)踐層面已得到一定程度的驗證，譬如2013年昆明東川區(qū)“牛奶河”事件便是由昆明市環(huán)保警察偵辦，由于減少了環(huán)保部門的移送環(huán)節(jié)，案件移接與調(diào)查取證均較為順暢。關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接中的監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，趙旭光提出建立“行政監(jiān)督+監(jiān)察監(jiān)督+立法監(jiān)督+社會監(jiān)督”四位一體的監(jiān)督模式，即“借助行政監(jiān)察，建立和恢復(fù)在環(huán)境執(zhí)法到司法移送環(huán)節(jié)的監(jiān)督；賦予檢察機(jī)關(guān)實(shí)質(zhì)意義上的監(jiān)督權(quán)，做實(shí)環(huán)境犯罪追訴環(huán)節(jié)的監(jiān)督；構(gòu)建檢察監(jiān)督與人大監(jiān)督的銜接機(jī)制，回歸民主監(jiān)督”[24]。關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接中的保障機(jī)制建設(shè)，有學(xué)者提出“建立跨部門、跨區(qū)域的專業(yè)性環(huán)境管理聯(lián)合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”[25]。

三、既有研究存在的問題

(一)基礎(chǔ)理論研究薄弱

以上研究基本反映出了近十余年學(xué)界實(shí)務(wù)界對環(huán)境“兩法”銜接問題的理論認(rèn)識與實(shí)踐探索。盡管目前已累積不少成果，但總體上看，有關(guān)環(huán)境“兩法”銜接的基礎(chǔ)理論研究仍較為薄弱，主要體現(xiàn)在如下方面：

第一，對環(huán)境“兩法”銜接的目的反思不夠?！皟煞ā便暯友芯康募蟪烧呔氂龔?qiáng)認(rèn)為：“在健全和完善銜接機(jī)制的過程中，必須要拋棄已有的理論與運(yùn)作機(jī)制的束縛，重新思考‘兩法’銜接的目的?！盵26]筆者對此深以為然，畢竟惟有追溯環(huán)境“兩法”銜接的緣起，深入反思“兩法”銜接的目的，才能最終從制度層面有效建構(gòu)其運(yùn)作機(jī)制?？疾飕F(xiàn)有研究，學(xué)者普遍主張將“優(yōu)先追究刑責(zé)”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的，換言之，環(huán)境“兩法”銜接旨在解決“有案不移”“有案難移”“以罰代刑”等問題，進(jìn)一步而言即“追究違法者的刑事責(zé)任”。依法理，無論是追責(zé)效果還是適用程序，環(huán)境刑事責(zé)任并不必然優(yōu)于或優(yōu)先于環(huán)境行政責(zé)任，二者在適用上并行不悖，且部分責(zé)任(如罰款與罰金、行政拘留與刑期)還可以抵折。若以“優(yōu)先追究刑責(zé)”作為環(huán)境“兩法”銜接的目標(biāo)，無疑弱化了環(huán)境行政執(zhí)法的功能與價值，甚至造成“以刑代罰”。再者，環(huán)境行政處罰方式(如警告、暫扣、關(guān)停、吊銷許可證)與行政強(qiáng)制方式(如代履行、執(zhí)行罰)的合理使用，反而更有助于遏制環(huán)境違法行為。從這一點(diǎn)上看，環(huán)境“兩法”銜接之“刑責(zé)追究論”觀點(diǎn)有待商榷。

第二，對環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)論證不充分。環(huán)境“兩法”銜接涉及行政法與刑法、行政權(quán)與司法權(quán)、行政責(zé)任與刑事責(zé)任等三重關(guān)系，因而在制度建構(gòu)時須有充實(shí)的理論依據(jù)。關(guān)于環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)，目前學(xué)界主要存在兩種代表性觀點(diǎn)：一是認(rèn)為“刑事優(yōu)先原則在環(huán)保領(lǐng)域的兩法銜接中是適用的”[27]，即堅持“刑事優(yōu)先原則”；二是認(rèn)為“行政處罰與刑罰可合并使用”[28]，即主張“合并適用原則”。但在理論層面，兩種觀點(diǎn)的論戰(zhàn)或交鋒并不激烈，學(xué)者大多贊同或不假思索的將“刑事優(yōu)先原則”作為環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)。除了以上兩種觀點(diǎn)的微弱爭鳴外，學(xué)界對此問題似乎并不太關(guān)注，也怠于借鑒其他領(lǐng)域“兩法”銜接的研究成果。在其他領(lǐng)域的“兩法”銜接研究中，已有不少學(xué)者探究過“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)，并提出了諸多有價值的主張，譬如學(xué)者們就對“權(quán)力制衡理論”[29]“一事不再罰原則”[30]“行政優(yōu)先原則”[31]“行政刑法理論”[32]等能否作為“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)展開了激烈論爭。相較之下，學(xué)者對環(huán)境“兩法”銜接理論基礎(chǔ)研究則不夠透徹，亟須深入探討。

(二)實(shí)證研究不足

第一，在“零星研究”階段，實(shí)務(wù)界對環(huán)境“兩法”銜接缺乏應(yīng)有關(guān)注。一般說來，實(shí)務(wù)人員身處環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的“第一線”，易于發(fā)現(xiàn)“兩法”銜接難題并呼吁學(xué)界關(guān)注，但事實(shí)并非如此。2005年11月，山東大學(xué)刑事司法與刑事政策研究中心與山東省即墨市人民檢察院聯(lián)合舉辦“行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制理論研討會”，最后將會議論文匯編成《行政執(zhí)法與刑事執(zhí)法銜接機(jī)制》一書[33]，但該書中竟無一篇文獻(xiàn)專門研究環(huán)境“兩法”銜接問題，與之相關(guān)的文獻(xiàn)也難覓蹤跡。2006年10月，最高檢與整規(guī)辦、公安部等七部門在北京召開“全國行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作座談會”，但該座談會主要研討市場經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域(如工商、質(zhì)檢、食品、藥品)的“兩法”銜接問題。2012年11月，國家檢察官學(xué)院與北京市人民檢察院等部門聯(lián)合舉辦“行政執(zhí)法與刑事司法銜接的理論與實(shí)踐”研討會，該研討會邀請了全國各地公安、檢察、煙草、衛(wèi)生等系統(tǒng)及高校的專家學(xué)者共130余人參加，最后匯編而成的論文集《行政執(zhí)法和刑事司法銜接的理論與實(shí)踐》共收錄54篇會議論文[34]，但其中極少有人關(guān)注環(huán)境“兩法”銜接問題。從“兩法”銜接研討會(座談會)所關(guān)注的主題來看，實(shí)務(wù)界對環(huán)境“兩法”銜接問題并不重視。

第二，在“密集研究”階段，環(huán)境“兩法”銜接的理論與實(shí)踐對接不夠。在2013年至今的“密集研究”階段，理論界先后出版的《行政執(zhí)法與刑事司法銜接實(shí)務(wù)大全》(2013)[35]與《環(huán)境行政執(zhí)法實(shí)務(wù)操作與案例指引(上下冊)》(2016)[36]均以專章形式論述了環(huán)境“兩法”銜接問題，但所著內(nèi)容不是對既有規(guī)范性法律文件的注解，就是對相關(guān)理論的重述，對環(huán)境“兩法”銜接理論知識“增量”與實(shí)務(wù)指導(dǎo)貢獻(xiàn)不大?！懊芗芯俊彪A段共出版65篇文獻(xiàn)，但實(shí)證研究環(huán)境“兩法”銜接問題的僅有少數(shù)幾篇，絕大多數(shù)的研究以“環(huán)境刑事司法”為重心，附帶探討環(huán)境“兩法”銜接問題；其他的研究則以單個案例、個別省份的數(shù)據(jù)為分析樣本，由于所掌握的資料不夠翔實(shí)和充分，研究結(jié)論往往爭議較大。在具體內(nèi)容上，既有實(shí)證研究文獻(xiàn)大多熱衷于探究環(huán)境“兩法”銜接中的檢察監(jiān)督機(jī)制、刑事司法功能等方面，卻忽視了其中最具價值的問題如案件移送的條件與標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)法證據(jù)保全與轉(zhuǎn)化規(guī)則、不確定法律概念具體化、行政執(zhí)法邊界、檢察監(jiān)督邊界、信息共享平臺建設(shè)運(yùn)行等等。由此，既有實(shí)證研究并未完整揭示以及回答環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中的重難點(diǎn)問題。

(三)微觀研究缺失

從2006年至今的文獻(xiàn)成果看，學(xué)者研究環(huán)境“兩法”銜接問題大多以宏觀概述為主，缺乏對重點(diǎn)領(lǐng)域的深入考察。從近年發(fā)表的文獻(xiàn)看，學(xué)者大多冠以“環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法銜接”之標(biāo)題展開論述，譬如李清宇和蔡秉坤的《我國環(huán)境行政執(zhí)法與司法銜接研究》、董邦俊的《論我國環(huán)境行政執(zhí)法與刑事司法之銜接》等等。從研究內(nèi)容看，大多數(shù)研究的內(nèi)容較為寬泛，對環(huán)境“兩法”銜接實(shí)踐中凸顯的重要問題如案件移接、證據(jù)轉(zhuǎn)換、行政執(zhí)法邊界、檢察監(jiān)督邊界等往往不予深究甚至一筆帶過；從研究進(jìn)路看，學(xué)者普遍采取“三段論”式研究，即界定概念、分析問題與提出對策，申言之，首先闡述環(huán)境行政執(zhí)法與環(huán)境刑事司法的相互關(guān)系并提出二者間的銜接難題，其次從立法、執(zhí)法、司法、保障機(jī)制等層面分析銜接難的原因，最后提出相應(yīng)的對策建議。盡管“三段論”定式研究看似有理有據(jù)，但研究內(nèi)容往往較為空洞、研究視角單一，且缺乏對具體領(lǐng)域的深入細(xì)致考察。

四、未來研究展望

針對既有研究所存在的問題，未來研究應(yīng)立足于現(xiàn)有理論與實(shí)證反思，注重環(huán)境“兩法”銜接的基礎(chǔ)理論研究，強(qiáng)化理論與實(shí)證對接，并對銜接實(shí)踐中凸顯的重難點(diǎn)問題展開深入研究。

(一)基礎(chǔ)理論研究有待加強(qiáng)

第一，明確環(huán)境“兩法”銜接的目的。學(xué)者普遍將“優(yōu)先追究刑責(zé)”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的，筆者對此不敢附和。考察現(xiàn)有法律文本，關(guān)于“兩法”銜接的目的，1996年《行政處罰法》第七條將其規(guī)定為“依法追究刑事責(zé)任，不得以行政處罰代替刑事處罰”；2001年《移案規(guī)定》第一條規(guī)定為“應(yīng)及時移送涉嫌犯罪案件并依法予以懲處”；2007年《移案規(guī)定》、2013年《銜接意見》與2017年《銜接辦法》則大致規(guī)定為“依法懲罰污染環(huán)境犯罪，防治以罰代刑，切實(shí)保障公眾健康”。但需要追問的是，“及時移案”“依法懲罰犯罪”“防止以罰代刑”是否就等同于“優(yōu)先追究刑責(zé)”？是否意味著“環(huán)境刑事處罰必然優(yōu)于環(huán)境行政處罰”？筆者以為，環(huán)境刑事處罰與環(huán)境行政處罰無所謂“誰優(yōu)先”或“誰不優(yōu)先”，二者均有其各自功能和價值。詳言之，基于行政權(quán)與司法權(quán)的雙軌運(yùn)行，刑事司法程序的啟動往往依賴于環(huán)境行政執(zhí)法中的案件移送與證據(jù)保全，“及時移案”與“依法追究”僅僅是一種法理上的程序安排或權(quán)力制衡的需要，其目的是為克服“責(zé)罰失當(dāng)”(包含“以罰代刑”和“以刑代罰”)或保障案件的有序移送，而不是為“優(yōu)先追究刑責(zé)”。故此，將“優(yōu)先追究刑責(zé)”作為環(huán)境“兩法”銜接的目的可能并不妥當(dāng)，以“避免責(zé)罰失當(dāng)”“保護(hù)公民環(huán)境權(quán)益”等目的來構(gòu)建環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制或許更為合理。

第二，充實(shí)環(huán)境“兩法”銜接的理論基礎(chǔ)。在“兩法”銜接研究領(lǐng)域，以陳興良[37]、周佑勇[38]、劉遠(yuǎn)[39]為代表的學(xué)者普遍將“刑事優(yōu)先原則”作為“兩法”銜接的理論依據(jù)，而謝治東[40]則對“刑事優(yōu)先原則”的合理性提出質(zhì)疑。練育強(qiáng)在反思既有研究的基礎(chǔ)上提出了“有限的刑事優(yōu)先原則”[41]，即“兩法”銜接并非為“優(yōu)先追究適用原則”相類似。鑒于當(dāng)前環(huán)境“兩法”銜接理論基礎(chǔ)研究較為薄弱，我們完全可以借鑒前人研究或其他領(lǐng)域研究之觀點(diǎn)，充分運(yùn)用“有限的刑事優(yōu)先原則”“權(quán)力制衡理論”“行政刑法理論”“責(zé)任競合理論”“環(huán)境協(xié)同治理理論”等來論證環(huán)境“兩法”銜接機(jī)制建構(gòu)的正當(dāng)性與合理性。

第三，厘清環(huán)境“兩法”銜接中檢察監(jiān)督的邊界。檢察監(jiān)督權(quán)的合理行使是環(huán)境“兩法”得以有效銜接的關(guān)鍵所在，但目前檢察監(jiān)督權(quán)的行使卻“有心無力”。根據(jù)《憲法》第一百二十九條、《人民檢察院組織法》第五條以及2001年國務(wù)院《移案規(guī)定》的相關(guān)規(guī)定，檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使法律監(jiān)督職責(zé)，有權(quán)對環(huán)保部門移案與公安機(jī)關(guān)立案進(jìn)行檢察監(jiān)督。但由于檢察監(jiān)督權(quán)的相對弱勢以及受人力、財力和技術(shù)所限，檢察機(jī)關(guān)不可能“全方位無死角”對環(huán)境“兩法”的銜接展開監(jiān)督，只能針對一些重特大、疑難或社會影響較大的環(huán)境污染案件進(jìn)行法律監(jiān)督。然而，現(xiàn)行立法對檢察監(jiān)督的規(guī)定并不明確甚至存在空白之處，尤其是對檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件的時間、方式與范圍未作規(guī)定，嚴(yán)重弱化了檢察監(jiān)督的功能與價值。故此，未來研究明確檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件的時間、范圍與方式，以充分發(fā)揮檢察監(jiān)督的功能。

(二)實(shí)證研究亟待重視

無論在“零星研究”階段還是在“密集研究”階段，環(huán)境“兩法”銜接實(shí)證研究成果均不多見。究其緣由，一方面可能由于學(xué)界與實(shí)務(wù)界互動不夠，抑或根本不重視實(shí)證研究；另一方面，可能由于學(xué)者對相關(guān)實(shí)證資料的收集、占有、串聯(lián)與分析能力較弱，難以“淘出”有價值的法律問題并予以回應(yīng)。故此，未來研究應(yīng)重視以大數(shù)據(jù)分析、個案解讀、田野調(diào)查等實(shí)證研究方式探討環(huán)境“兩法”銜接難的原因及其對策，實(shí)現(xiàn)理論研究與實(shí)證研究的無縫對接。在資料收集方面，筆者認(rèn)為以下資料可資開展實(shí)證研究。第一，“兩高”發(fā)布的環(huán)境污染犯罪典型案例。為加強(qiáng)環(huán)境司法保護(hù)以及規(guī)范法律適用，最高檢或最高法自2013年起共發(fā)布37起環(huán)境污染典型案例，這些案件廣泛涉及移送監(jiān)督、立案監(jiān)督、證據(jù)銜接、公檢機(jī)關(guān)提前介入等方面。第二，環(huán)保部公布的各省案件移送情況及環(huán)境污染犯罪典型案件。自2015年1月起，環(huán)保部在其官網(wǎng)上不定期公布各省環(huán)境犯罪案件移送與懲處情況，且至今已發(fā)布21個環(huán)境犯罪典型案例。上述資料為環(huán)境“兩法”銜接實(shí)證研究提供了極佳素材。

(三)銜接程序研究亟須推進(jìn)

第一，精簡移案程序，實(shí)行環(huán)境警察制度。較之一般刑事案件，環(huán)境犯罪案件的移送程序顯得過于復(fù)雜。環(huán)保部門先要向公安機(jī)關(guān)移交案件，再由公安機(jī)關(guān)將案件移交檢察院起訴，由于增加一個啟動訴訟的環(huán)節(jié)，程序復(fù)雜，導(dǎo)致很多案件由于行政執(zhí)法的滯后，而出現(xiàn)有案不能移、有案不移、有案移不動的現(xiàn)象。從國外經(jīng)驗看，精簡移案程序的有效做法是允許公安機(jī)關(guān)在第一時間介入環(huán)境污染案，這既可減少環(huán)保部門移送環(huán)節(jié)，又能充分發(fā)揮公安機(jī)關(guān)在打擊環(huán)境違法犯罪上的執(zhí)法優(yōu)勢。目前，我國也正試點(diǎn)組建環(huán)保警察隊伍，但由于在法律支撐、人員組成、執(zhí)法權(quán)限、資金保障等方面的掣肘，環(huán)保警察在偵查取證與案件移送方面尚難以發(fā)揮其潛在優(yōu)勢。未來我國應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)保警察制度的試點(diǎn)工作，注重借鑒國外先進(jìn)經(jīng)驗，建立本土化的環(huán)保警察制度，藉由環(huán)保警察執(zhí)法來減少“兩法”的銜接環(huán)節(jié)，有效破除地方保護(hù)主義與部門保護(hù)主義。

第二，厘清環(huán)境行政證據(jù)的轉(zhuǎn)化規(guī)則。2012年新修訂的《刑事訴訟法》第五十二條第二款規(guī)定“行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，意味著環(huán)境行政證據(jù)可作為刑事司法證據(jù)使用。然而，2013年《解釋》第十一條對環(huán)境行政證據(jù)的轉(zhuǎn)化與適用作了限制，即必須經(jīng)省級以上環(huán)保部門認(rèn)可的監(jiān)測數(shù)據(jù)才可作為刑事司法證據(jù)使用。2016年《解釋》第十二條至十四條對環(huán)境行政證據(jù)的認(rèn)定規(guī)則作了重大修改，確立了不同類型證據(jù)如實(shí)物證據(jù)、言詞證據(jù)、鑒定意見的轉(zhuǎn)化或認(rèn)定方式。不過，2017年《銜接辦法》第二十條則將言詞證據(jù)排除在可轉(zhuǎn)化的證據(jù)范圍之外。據(jù)此可見，現(xiàn)行立法及規(guī)范性文件規(guī)定的環(huán)境行政證據(jù)轉(zhuǎn)化規(guī)則較為混亂，難以有效指導(dǎo)環(huán)保部門對證據(jù)的收集與保全。歸納而言，主要有兩個問題未能解決：第一，環(huán)保部門收集的言詞證據(jù)能否直接轉(zhuǎn)化司法證據(jù)？第二，環(huán)保、公檢機(jī)關(guān)聯(lián)合執(zhí)法中收集的證據(jù)應(yīng)如何轉(zhuǎn)化？筆者認(rèn)為，未來研究應(yīng)當(dāng)在緊密結(jié)合2016年《解釋》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明確言詞證據(jù)以及聯(lián)合執(zhí)法收集證據(jù)的轉(zhuǎn)化規(guī)則。

第三，明確檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件的價值與限度。檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件是依法行使法律監(jiān)督權(quán)的重要方式，其不僅有權(quán)力制衡理論、公共信托理論、環(huán)境權(quán)理論作為依據(jù)，也有立法和相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗作為支撐。檢察機(jī)關(guān)提前介入環(huán)境污染案件旨在提高案件偵辦效率、破解地方保護(hù)主義、及時查辦失職瀆職以及回應(yīng)公眾環(huán)保訴求。然而，檢察機(jī)關(guān)提前介入?yún)s面臨諸多阻礙：一是缺乏明確的法律依據(jù)，《憲法》《人民檢察院組織法》《移案規(guī)定》未授權(quán)檢察機(jī)關(guān)的提前介入；二是檢察機(jī)關(guān)提前介入往往需要環(huán)保、公安等部門的協(xié)同配合，但目前部門之間“各自為政”問題突出，很多情況下檢察機(jī)關(guān)難以得到其他部門的強(qiáng)有力支持；三是檢察機(jī)關(guān)介入環(huán)境污染案件的范圍、時間與方式尚存在立法空白之處。筆者以為，檢察機(jī)關(guān)提前介入制度須有一定的限度，即確保檢察機(jī)關(guān)在一定尺度內(nèi)、法律框架下主動介入環(huán)境污染案件的偵辦，力求做到“參與而不干預(yù)，參謀而不代替，指導(dǎo)而不包辦”[42]。因之，未來研究可針對上述問題進(jìn)行深入反思并展開細(xì)致研究，以期更好地發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在環(huán)境“兩法”銜接中的作用與價值。

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ReviewoftheResearchontheConnectionBetweenEnvironmentalAdministrativeLawEnforcementandCriminalJustice

JiangYunfei

(LawSchool，ChongqingUniversity,Chongqing400044)

How to connect the environmental administrative law enforcement and criminal justice is a hot topic in the research of environmental law in China.The research of the academic circles on this issue can be divided into two stages in domestic circles:the “sporadic research” stage from2006to2012and the “intensive research” stage from2013to the present.The main contents of the research include the attribution of environmental administrative law enforcement and criminal justice,the conflict and adjustment of the connection procedure,the supervision and control in the convergence,the concrete construction of the convergence mechanism,and the main problems are the weak theoretical and theoretical research Lack of research,lack of microscopic research.Future research should be based on the existing theory and empirical rethink profoundly,focus on the basic theory of environmental administrative law enforcement and criminal justice convergence,lay emphasis on theoretical and empirical docking,and carry out in-depth research on the complex procedures,poor evidence convergence,weak procuratorial supervision in practice.

environmental administrative law enforcement; criminal justice; convergence; research review; outlook

2017-08-28

蔣云飛，男，重慶大學(xué)法學(xué)院博士研究生，研究方向為環(huán)境資源法。

本文是國家社科基金重大項目“生態(tài)文明法律制度建設(shè)研究”的階段性成果(項目編號：14ZDC029)。

D922.68

A

2095-3275(2017)06-0159-08

責(zé)任編輯：李嵩譽(yù)