夏紅莉，張海水，祝中原

（中共宿州市委黨校，安徽宿州234000）

宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移問題研究

夏紅莉，張海水，祝中原

（中共宿州市委黨校，安徽宿州234000）

近年來，隨著國家治理現(xiàn)代化進程的不斷推進，宿州市啟動了社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的進程。但由于受各方面條件的制約，宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移還面臨著許多的困境。這既有社會組織自身的原因，也有外部因素的作用。因此，需要政府、社會組織和社會公眾三方共同努力，才能夠讓社會組織順利承接政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)公共服務(wù)的合理、高效供給。

宿州市；社會組織；政府職能轉(zhuǎn)移

中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會對社會治理體制改革過程中社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移進行了明確部署?！稕Q定》指出，要“加快實施政社分開,推進社會組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項，交由社會組織承擔(dān)?！盵1]此后，各級政府圍繞轉(zhuǎn)變政府職能，大力簡政放權(quán)，改革政府包攬社會治理的傳統(tǒng)方式，逐步開啟了向社會組織轉(zhuǎn)移職能的進程。本課題組在對宿州市社會組織承接政府職能的現(xiàn)狀進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移存在的制約因素及其產(chǎn)生原因進行系統(tǒng)分析，以便有針對性地提出宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的對策思路，以期對宿州市乃至欠發(fā)達地區(qū)政府職能的轉(zhuǎn)移及社會組織參與社會治理創(chuàng)新有所裨益。

一、宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的現(xiàn)實困境

按照十八屆三中全會精神，目前宿州市已制定了《宿州市政府向社會力量購買服務(wù)實施辦法》[2]以及《宿州市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄》（下稱《指導(dǎo)目錄》），[3]政府已經(jīng)把一部分社會職能交由社會組織承接。但從總體上看，作為典型的欠發(fā)達地區(qū)，由于受經(jīng)濟社會發(fā)展水平的制約，宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移還面臨著不少困境。

（一）社會組織承接能力不足的困境

近年來，隨著宿州市社會治理創(chuàng)新進程的不斷展開，社會組織也有了一定程度的發(fā)展。截止到2015年底，宿州市已有各類社會組織1600余個。但是，相較于國外和全國平均水平而言，社會組織數(shù)量明顯偏少。據(jù)統(tǒng)計，在發(fā)達國家，每萬人擁有的社會組織數(shù)一般在50個以上，發(fā)展中國家一般在10個以上，我國近4個，[4]而宿州市只有2.7個。[5]不僅數(shù)量偏少，結(jié)構(gòu)也不合理，以服務(wù)與教育培訓(xùn)的居多，而從事公益慈善、社區(qū)服務(wù)、生態(tài)環(huán)保方面的偏少；同時，規(guī)模也較小，且由于經(jīng)費緊張、專業(yè)人員缺乏等因素的存在，社會組織發(fā)育存在嚴(yán)重不足，治理能力難以適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)移的需要。

（二）政府讓渡不足的困境

社會組織行承接政府職能轉(zhuǎn)移的前提是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變，政府不再包攬社會治理事務(wù)。雖然宿州市行政審批制度改革和政府職能轉(zhuǎn)變工作已取得了重要階段性成果，但是，仔細分析宿州市政府各部門向社會公開的權(quán)力清單和責(zé)任清單可以看出，各部門下放的審批權(quán)不少，但是真正取消的權(quán)力卻不多；在放權(quán)當(dāng)中存在放小不放大、放責(zé)不放權(quán)、放虛不放實的問題。[6]社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的空間非常有限，缺乏必要的政策空間。

（三）社會支持不足的困境

社會認同是社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與社會治理的生命線。由于受經(jīng)濟文化較為落后的限制，宿州市公民文化長期處于缺失狀態(tài)，導(dǎo)致了社會組織的社會認同不足，社會各界乃至政府部門對社會組織“不了解、不認同、不支持”的情況在一定程度上還廣泛存在，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移缺乏社會基礎(chǔ)和社會氛圍。在調(diào)研中筆者走訪了一些政府相關(guān)部門的工作人員，他們基本上都認為社會治理主要還是政府的事，社會組織所做的工作僅僅是補充性的，因而對社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移在一定程度上心存疑慮。而我們所走訪的一般民眾，大部分對社會組織缺乏基本的認知，再加上“郭美美”等事件的影響，很多人對社會組織持不信任態(tài)度，甚至對社會組織的公益性活動持排斥和懷疑態(tài)度（調(diào)研對象對社會組織參與社會治理的認同度情況見表1）。這在一定程度上限制了社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的空間。

表1：調(diào)研對象對社會組織參與社會治理的認同度情況

（四）資金支持不足的困境

社會組織要提升社會治理能力，必須有充足的資金做保證。但宿州市的社會組織普遍存在資金支持不足的問題。在調(diào)研中筆者了解到，宿州市社會組織的日常管理及活動費用，主要以收取會費為主，其次就是靠政府補貼和資助，服務(wù)性收入、社會捐助較少。而宿州市由于經(jīng)濟相對落后，財政不可能為社會組織提供過多補貼。這導(dǎo)致社會組織面臨著資金支持不足的困境，大多數(shù)發(fā)展困難，有的甚至連正常的活動也開展不起來，不得已而處于休眠、半休眠狀態(tài)。

在調(diào)研中，我們走訪了宿州市規(guī)模較大、發(fā)展較好的近10家社會組織，他們紛紛表示，缺乏資金鏈條的支持是妨礙社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力得以提升的重要因素。[7]由于缺乏資金支持，使宿州市社會組織發(fā)展后勁不足，社團成員往往僅憑一腔參與公益的熱情參與社會組織的活動,讓本來就緊缺的專職人員難以招募甚至大量流失，使社會組織項目的執(zhí)行力大大下降，使社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移缺乏必要的物質(zhì)基礎(chǔ)。

二、宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移面臨困境的主客觀原因分析

當(dāng)前，宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移之所以面臨著諸多困境，既有社會組織自身的原因，也有外部原因。具體分析，主要有以下方面。

（一）傳統(tǒng)的認識誤區(qū)和利益固化的藩籬難以破除

長期以來，由于政府部門一直是公共服務(wù)供給的唯一主體，在向社會提供公共服務(wù)的過程中習(xí)慣于親力親為，所以，職能部門延續(xù)了慣性思維，對政府轉(zhuǎn)變職能的意義認識不清，對社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移在認識上存在偏差。更主要的是，受自身利益驅(qū)動，個別職能部門對于推動社會組織承接政府轉(zhuǎn)移也可能并非心甘情愿，僅僅是在上級政府的推動下，為轉(zhuǎn)移而轉(zhuǎn)移，被動地向社會組織轉(zhuǎn)移一些利益較小的職能，致使轉(zhuǎn)移的項目“含金量”不高。思想僵化、利益固化成了社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的一大障礙。

（二）政府與社會組織在社會治理中責(zé)任邊界不清晰

從全國范圍內(nèi)來看，早在近20年前，我們就明確提出政府職能轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略目標(biāo)，期間雖然進行了多次行政體制改革，但是，對于各級政府的職能一直沒有一個清晰的界定，政府職能轉(zhuǎn)變也沒有取得實質(zhì)性的的進展，對政府該做什么、不該做什么，一直缺乏明確界定。這就導(dǎo)致了政府與社會組織的職能配置邊界模糊，政府在向社會組織職能轉(zhuǎn)移的過程中不可避免地帶有隨意性：對于不能為自身創(chuàng)造利益的職能，或者履行有難度的職能，政府往往會交給社會組織承擔(dān)；而對于有利可圖的職能或比較好履行的職能，則壟斷在自己手中。政府與社會組織責(zé)任邊界模糊，在一定程度上限制了社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的空間。

（三）政府在社會治理中越位、缺位、錯位

在國家治理現(xiàn)代化背景下，社會治理不再是政府一家的事，而是全社會的共同行為，政府、市場、社會應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)承擔(dān)社會治理職能。但是，和全國一樣，在宿州市的社會治理過程中，政府仍然扮演著主要角色，再加上長期存在的“政社不分”等現(xiàn)象的存在，政府做了大量的“不該管、管不好、管不了”的事情，越位、缺位、錯位現(xiàn)象非常突出，制約了“政府主導(dǎo)、社會協(xié)同、公眾參與”的社會治理格局的形成。這是造成宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移困境的體制性障礙。

（四）社會組織因自我發(fā)展能力缺失而導(dǎo)致公共服務(wù)能力不強

目前，宿州市政府推進政府職能轉(zhuǎn)移的力度不可謂不強，但從政府到社會比較關(guān)心的問題是，社會組織是不是有足夠的能力承接這些服務(wù)，即是否能“接得住、管得好”。

在宿州市這樣的經(jīng)濟社會相對落后的地區(qū)，社會組織自我發(fā)展能力不足的問題非常突出。主要表現(xiàn)在：

首先，社會組織的發(fā)展缺乏制度保障。由于社會組織具有自發(fā)性、志愿性和自治性等特性，所以，社會組織要想健康發(fā)展，必須構(gòu)筑起基本制度和規(guī)范，以確保社會組織在自身運作、財務(wù)信息公開、內(nèi)部監(jiān)督等方面有法可依、有據(jù)可循，否則，就會導(dǎo)致內(nèi)部運作的混亂。而宿州市社會組織的發(fā)展恰恰處于制度缺失狀態(tài)。制度保障的缺失限制了宿州市社會組織自我發(fā)展的能力。

其次，社會組織自我“造血”能力不足。高素質(zhì)人才是提升社會組織自我發(fā)展能力的關(guān)鍵。而宿州市社會組織人才極度缺乏，自身“造血”能力不足，限制了社會組織自我發(fā)展能力的提高。在調(diào)研中，不少社會組織負責(zé)人都表示，缺乏專業(yè)性人才是制約社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的一大障礙。據(jù)有關(guān)部門負責(zé)人介紹，目前宿州市的社會組織從業(yè)者，擁有社會工作資格證書者可謂是寥寥，據(jù)有社會工作教育背景的更是少之又少，而且年齡老化嚴(yán)重，有相當(dāng)一部分社會組織在靠離退休人員支撐著。[8]專業(yè)能力低下、管理與技術(shù)隊伍力量薄弱，時社會組織在發(fā)展過程中面臨著后勁不足的窘境。

再次，社會組織內(nèi)部治理不完善。宿州市的社會組織普遍沒有建立起現(xiàn)代社會組織的治理結(jié)構(gòu)，不同程度地存在著運行機制不暢、財產(chǎn)關(guān)系混亂、內(nèi)部管理松弛等問題，規(guī)章制度形同虛設(shè)，損害了社會組織的形象，導(dǎo)致社會組織發(fā)展緩慢，自我發(fā)展的能力嚴(yán)重不足。

社會組織因自我發(fā)展能力缺失而導(dǎo)致的公共服務(wù)能力不強，使社會組織在承接政府職能轉(zhuǎn)移時心有余而力不足，政府職能轉(zhuǎn)移存在著“接棒難”的現(xiàn)象。

三、化解社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移困境的對策思考

從以上分析可以看出，宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移難成因復(fù)雜，既有社會組織自身的原因，也有外部因素的作用。因此，化解社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的困境是一個系統(tǒng)工程，需要政府、社會組織和社會公眾三方共同努力，才能夠讓社會組織順利承接政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移,實現(xiàn)公共服務(wù)的合理、高效供給。

（一）著力推進政府職能轉(zhuǎn)移的制度化

要保證社會組織有效承接政府職能轉(zhuǎn)移，關(guān)鍵在于宿州市黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，能不能在思想上接受社會組織，在政治上認可社會組織，從而切實樹立起與國家治理現(xiàn)代化相適應(yīng)的的政府治理理念。而這種理念要在宿州市的地方治理中得以貫徹落實，說到底，還是要靠制度，因為“制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！盵9]所以，社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移要盡快走向成熟，離不開一整套相關(guān)制度的支撐。為此，要從以下方面著力推進政府職能轉(zhuǎn)移的制度化。

第一，通過制度明確界定政府職能的范圍。這是宿州市政府職能轉(zhuǎn)移的前提和基礎(chǔ)。在治理創(chuàng)新過程中，如果政府職能的范圍不清晰，政府和社會的關(guān)系也就難以理順，政府“越位”和“錯位”問題就無法得到根治，政府轉(zhuǎn)移職能的隨意性也就無法得到消除。為此，我們要進一步調(diào)整、完善權(quán)利清單、責(zé)任清單，指導(dǎo)協(xié)調(diào)各部門梳理出更多政府可轉(zhuǎn)移、社會組織可承接的職能，以對《指導(dǎo)目錄》進行調(diào)整充實。要引導(dǎo)社會組織的前期參與，參考社會組織的職能定位，梳理出更多適銷對路的項目，進一步提高《指導(dǎo)目錄》的針對性和有效性。

第二，建立聯(lián)席會議制度。建立市政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移工作聯(lián)席會議，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，成員由市編辦、市民政局、市財政局、市法制辦、科協(xié)、工商聯(lián)及列入實施職能轉(zhuǎn)移的單位負責(zé)人組成，定期召開聯(lián)席會議，商討和解決所遇到的問題，打破部門分割，破除社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的體制性障礙，并形成支持社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的強大合力。

第三，建立年度考評制度。把轉(zhuǎn)移主體在政府職能向社會組織轉(zhuǎn)移后，對承接轉(zhuǎn)移職能社會組織的監(jiān)管情況、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和工作指導(dǎo)情況等作為年度考評的重要內(nèi)容。

（二）著力加強社會組織承接能力建設(shè)

在一定程度上說，社會組織發(fā)育不健全是導(dǎo)致宿州市社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移能力不足的重要因素。因此，宿州市要推動社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移，政府和社會組織都要致力于提高社會組織的承接能力。

首先，就政府來說，要加大對社會組織的支持力度。目前重點應(yīng)做好三個方面的支持工作：

第一，要擴大政府財政投入，為社會組織的發(fā)展提供堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段宿州市社會組織發(fā)展的面臨的最主要困境就是資金投入不足，致使一些社會組織無法正常開展活動，更無法形成有效承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力。所以，政府要支持社會組織的發(fā)展，首先就要加大對社在人力資源的配置方面應(yīng)當(dāng)給予社會組織一定程度的保障會組織的資金投入。為此，可以通過政府的直接撥款、轉(zhuǎn)移支付、購買服務(wù)等多種渠道為社會組織發(fā)展注入資金。

第二，要建立和完善科學(xué)的社會組織人才培育機制，為社會組織的發(fā)展提供人力資源保障。人才是社會組織生存和發(fā)展的第一位的要素。但由于社會組織具有非營利性、志愿性等特性，決定了其對于人才的吸引力無法與政府、市場部門相抗衡，在宿州市這樣的欠發(fā)達地區(qū)更是如此。因此，市政應(yīng)盡快制定實施政策性激勵措施，吸引優(yōu)秀人才服務(wù)于社會組織，優(yōu)化社會組織人才隊伍。

第三，要加強對社會組織的監(jiān)督。目前宿州市社會組織社會認知度低、公信力不足，政府部門“重登記輕監(jiān)管”是一個重要原因，因此，必須加強監(jiān)管力量和執(zhí)法機構(gòu)建設(shè)，以促進社會組織規(guī)范化發(fā)展。

另一方面，還要加強社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移的事中事后監(jiān)管。編辦、民政局、財政局等部門要對社會組織承接轉(zhuǎn)移職能的履行情況，以督促社會組織正確履行職能。對于在行使職能中牟取不正當(dāng)利益，對公共利益造成損害的行為，應(yīng)依法嚴(yán)肅查處，并及時收回所轉(zhuǎn)移職能。

其次，就社會組織來說，要加快推進自身建設(shè)，不斷培育和提高自己承接政府職能轉(zhuǎn)移的能力。目前要重點做好兩個方面的工作：

第一，要以高質(zhì)量的服務(wù)帶動自身公信力的提搞。社會公眾的認同是社會組織要得到持續(xù)健康發(fā)展的必要條件。為此，社會組織就必須注意提升自己為社會公眾提供高質(zhì)量的專業(yè)化公共服務(wù)的能力。因此,社會組織應(yīng)從自己的優(yōu)勢出發(fā)，著力提升為社會提供個性化服務(wù)的能力,以高質(zhì)量的服務(wù)贏得社會公眾的認同，從而帶動自身公信力的提高。

第二，拓寬融資渠道，提高籌措資金的能力。社會組織在拓寬接受社會捐贈的渠道，多爭取政府支持的同時，還應(yīng)當(dāng)把重點放在增強自我發(fā)展的能力上，通過自身生存、發(fā)展能力的提升來取得業(yè)務(wù)的拓展，進而取得穩(wěn)定的資金來源。要著力提高自己的項目策劃和開發(fā)能力，通過不斷創(chuàng)新，重點打造一批有影響力、并為市民樂于接受的有償服務(wù)項目，在提供有償服務(wù)中實現(xiàn)創(chuàng)收，以取得自我發(fā)展所需要的資金。

第三，構(gòu)建有效的自律機制，以增強社會公信力。和全國一樣，宿州市社會組織的公信力不高、籌資能力不強,在很大程度上與自律機制的缺失有關(guān)。為此，社會組織要不斷完善自己的治理結(jié)構(gòu)，健全以章程為核心的內(nèi)部管理制度，形成開放透明、管理規(guī)范、運行高效的現(xiàn)代社會組織法人治理結(jié)構(gòu)，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個環(huán)節(jié)相分離。要堅持非營利性原則，推行服務(wù)承諾制，增強誠信和守法意識，自覺接受社會監(jiān)督，提高社會公信力；同時，要建立透明的財務(wù)運作制度，尤其是社會慈善資金的流向和用途,要主動予以公開?？梢园涯甓葓蟾嬖谧约旱墓俜骄W(wǎng)站等平臺上及時予以公示；對于資金用途和流向，也及時向捐贈人匯報。此外，為了消除社會公眾的疑慮，社會組織更是要主動接受審計部門、捐贈人、服務(wù)對象以及社會公眾的監(jiān)督與質(zhì)詢。

（三）著力營造社會組織發(fā)展的良好社會氛圍，引導(dǎo)公眾提高對社會組織的認可度

社會組織除了要練好“內(nèi)功”以外，還要有效利用各種形式和手段宣傳自己，以此讓社會公眾了解自己，認同自己。而黨和政府也應(yīng)該利用新聞媒體，進行公民意識教育，引導(dǎo)公眾提高對社會組織的認可度和接納度,逐步培育公民“有需求、找組織”的意識，努力營造社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移、參與社會治理的社會氛圍。

為了提高社會公眾對社會組織的認可度，還必須強化社會公眾對社會組織的監(jiān)督。社會組織所提供的社會服務(wù)好不好，社會公眾最有權(quán)力評價，因為社會公眾是社會組織所提供公共服務(wù)的直接享用者。因此，強化公眾對社會組織的監(jiān)督,能夠提升公眾對社會組織的認知度和認可度。為此，在社會組織在每年的年檢工作中，要向管理部門提交年度報告，在報告中如實反映自己的內(nèi)部管理、財務(wù)狀況、業(yè)務(wù)活動等，由主管部門向社會公布，以便于社會公眾監(jiān)督；建立社會組織服務(wù)信息公開制度，社會組織的服務(wù)項目、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、收費情況等要向社會公開公示，接受社會公眾監(jiān)督。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[N].人民日報，2013-11-16，（2）.

[2]宿州市政府向社會力量購買服務(wù)實施辦法[EB/OL].（2014-07-18）[2016-08-24].http://www.yqczj.gov.cn/DocHtml/184/99/12/0012045 6.html.

[3]宿州市政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄[EB/OL].(2016-06-12）[2016-08-24].http://szczj.gov.cn/sitecn/zhglzcfg/19738.html.

[4]廖鴻，石國亮，高成運，許昀.通過社會組織管理制度改革推進現(xiàn)代社會組織體制建設(shè)[J].行政論壇，2013，（6）：66-67.

[5]宿州市社會組織管理局.宿州市社會組織發(fā)展情況概要[EB/OL]. (2014-12-12)[2016-08-24].http://www.sznpo.com/.

[6]宿州市第一批市級政府權(quán)力清單和責(zé)任清單目錄[EB/OL].（2015-01-04）[2016-09-18].http://www.laosizhou.com/html/36109. html.

[7]訪談記錄，宿州市XXXX助學(xué)中心負責(zé)人許某、宿州市XXXX公益宣傳中心負責(zé)人陳某等/2016.2.6/宿州市社會組織服務(wù)中心.

[8]訪談記錄，宿州市社會組織管理局負責(zé)人李某/2016.2.6/宿州市社會組織服務(wù)中心.

[9]鄧小平文選（第二卷）［M］.北京：人民出版社，1993.333.

安徽省黨校系統(tǒng)2016年度重點課題項目“宿州市推進社會組織承接政府職能轉(zhuǎn)移問題研究”（QS201624）

夏紅莉（1964-），女，安徽宿州人，學(xué)士，教授，主要從事中國特色社會主義理論與實踐研究；張海水（1973-），男，安徽宿州人，碩士，講師，主要從事經(jīng)濟與社會管理研究；祝中原（1972-），男，安徽宿州人，學(xué)士，講師，主要從事經(jīng)濟與社會管理研究。